縣改市，如何不再“一哄而上”

王宇 李權(quán)虎

神木在一年前成功設(shè)市。這個擁7635平方公里國土面積的縣級市，位于陜西北部，西接內(nèi)蒙古鄂爾多斯，東與山西呂梁隔黃河相望。是陜西面積最大的縣（市），也是西北地區(qū)縣域綜合實(shí)力最強(qiáng)的縣（市），2017年GDP為1110億元。

2018年10月30日，向記者回想起獲知設(shè)市成功的時刻，神木民政局勘界辦主任王卯堂對當(dāng)時“難以言表”的復(fù)雜心情記憶猶新。

趨之若鶩

那是2017年4月一個平常的工作日，省里相熟的朋友給王卯堂發(fā)去一條消息：神木撤縣設(shè)市已獲國務(wù)院批復(fù)。

王卯堂一向處事穩(wěn)妥，但這次沒忍住，打電話告訴了局長，局長又告訴了縣長，喜訊不脛而走。他很快就接到了省里的電話：“說不讓你宣揚(yáng)，怎么還發(fā)出去了？”

“這畢竟是我們民政人多少年的夢想。”一年半之后，王卯堂向記者解釋當(dāng)時的“沖動”。

在王卯堂的記憶里，神木最早提出撤縣設(shè)市是在1989年。彼時，全國范圍內(nèi)剛掀起過一輪撤縣改市的高潮。

按照中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長李鐵的統(tǒng)計，從1978年開啟“撤縣設(shè)市”試點(diǎn)，到神木提出的1991年底，全國已有291個縣成功設(shè)市。

“縣改市是改革開放以來行政區(qū)劃調(diào)整的主要內(nèi)容之一?！崩铊F告訴記者。

1978年，浙江省嘗試“切塊設(shè)市”，將吳興縣湖州鎮(zhèn)、嘉興縣嘉興鎮(zhèn)、紹興縣紹興鎮(zhèn)、金華縣金華鎮(zhèn)和衢縣衢州鎮(zhèn)改為市。但實(shí)踐中，5個市與縣之間矛盾突出。最終，五縣在1981年被撤銷，并入5個縣級市。

1983年，民政部和勞動人事部又向國務(wù)院上報了《關(guān)于地市機(jī)構(gòu)改革中的幾個重要問題的請示報告》，肯定了撤縣設(shè)市模式。

其間，國務(wù)院還在1980年批轉(zhuǎn)了全國城市規(guī)劃工作會議提出的“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的方針，這也對此后“縣改市”的興起產(chǎn)生了重要影響。

最早的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)在1983年的《請示報告》中，1986年有所修改，但衡量指標(biāo)主要還是總?cè)丝凇⒐I(yè)產(chǎn)值、財政收入等。1993年，縣改市的標(biāo)準(zhǔn)再次被修改，加入了.人口密度等分類因素。

經(jīng)過三次調(diào)整，設(shè)市條件逐步趨細(xì)趨嚴(yán)。但縣改市的步伐還是越來越快。

從1978年到1991年，全國有291個縣改市，之后從1992年到1996年，4年內(nèi)撤縣改市的則達(dá)到了189個，相比前一階段，這是增長速度更快的4年。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副教授李力行用“趨之若鶩”來形容地方政府對縣改市的熱衷，他研究發(fā)現(xiàn)形成這一現(xiàn)象的原因是，縣級市相比普通的縣，在稅費(fèi)收入、審批權(quán)限、土地指標(biāo)、財政人口、官員級別等方面有幾十項好處。

“縣市的區(qū)分，不僅僅是名稱上的?！?983年設(shè)市的常熟市第一任市長何耀文曾對媒體說，縣的工作重心是三農(nóng)工作，而市的主要功能是發(fā)展工業(yè)、城市建設(shè)等，縣的用地指標(biāo)限制得非常死，不能有突破，即使縣政府想改，上面也不會批?！罢嬲l(fā)展，非建市不可?！?/p>

一旦設(shè)市成功，意味著有了更大的權(quán)限和更多的政策支持。不少地方在縣改市之后，都大張旗鼓地舉行慶典活動。

1995年11月3日宣布撤縣設(shè)市獲批的云南安寧，舉行慶典時，就通過作曲家田豐、施光南，邀請到了李谷一、楊麗萍到現(xiàn)場演出助興。

安寧市政府網(wǎng)在2016年2月刊登的撤縣紀(jì)實(shí)中寫道，“雖然僅僅是一字之改，但卻是一段歷史的結(jié)束，一個嶄新時代的開始?！?/p>

為了能進(jìn)入“嶄新時代”，被撤的縣越來越多。李鐵計算過，1978年，全國有2011個縣，而從1978年到1996年的18年間，共有480個縣改市，超過總數(shù)的23%。

不符合條件也“硬上，政策被封凍

1997年，中央按下暫停鍵，“縣改市”封凍。

“一般分析認(rèn)為，（縣改市）暫停的原因主要是對縣改市的泛濫造成假性城市化的擔(dān)心，以及戶籍管理、行政管理等方面產(chǎn)生的諸多問題?！北本┐髮W(xué)副教授李力行稱。

李力行在2011年研究發(fā)現(xiàn)，1997年之前有大量不符合設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的縣改成了市。按照1993年頒布的標(biāo)準(zhǔn)，在1994年-1997年這四年間的99個縣改市案例中，僅6個縣的3項主要指標(biāo)能達(dá)標(biāo)，分別是非農(nóng)人口數(shù)量和比重、工業(yè)產(chǎn)值總量和比重、財政收入。

問題突出的不僅是那3年。事實(shí)上，1978年啟動縣改市之后，不符合條件“硬上”、或四處奔走尋求支持的縣屢見不鮮。在1990年撤縣設(shè)市的福建福清，便是基礎(chǔ)條件完全不達(dá)標(biāo)、“創(chuàng)造條件也要設(shè)”的典型。

2010年12月31日，福清新聞網(wǎng)刊登了時任福清縣民政局局長吳章平關(guān)于那段歷史的自述。

按當(dāng)時標(biāo)準(zhǔn)，撤縣建市必須具備三個條件，首先人均財政收入要達(dá)到100元，其次全縣工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值要達(dá)到15億元人民幣，最后要有一定的城市規(guī)模。

但上述條件福清都不具備，當(dāng)時福清人均財政收入只有43元，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值7.3億元人民幣，不及設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的一半。而談及城市規(guī)模，當(dāng)時的福清甚至沒有一條像樣的街道。

“如果按常規(guī)的程序走，那肯定門都沒有?！眳钦缕皆谧允鲋谢貞?，此后他三天兩頭往省民政廳一位處長的辦公室跑，或匯報工作，或請她到福清檢查工作。 兩個多月后，這位處長給吳章平“送了一份大禮”讓他把福清撤縣建市的申請手續(xù)直接報省民政部門，還教給吳章平具體運(yùn)作方法。

如福清一樣，上世紀(jì)八九十年代各縣為了改成市，都使出了渾身解數(shù)，動用各種關(guān)系。

浙江的東陽和義烏是在1988年同年設(shè)市的，公開新聞報道顯示，兩地在報批階段都曾借助同鄉(xiāng)等關(guān)系爭取支持，希望能搶先一步。

2017年明，江蘇江陰撤縣設(shè)市30周年時，江陰市委老干部局的薛仲良老人也向媒體詳細(xì)回憶了當(dāng)年的爭取過程。

為了使各級領(lǐng)導(dǎo)與有關(guān)部門了解江陰情況，并為江陰撤縣建市出謀劃策，他們先后奔赴無錫、南京及北京等地爭取，并拜訪了多位籍貫江陰的部級領(lǐng)導(dǎo)，同時也走訪了一些部委，“爭得了他們的關(guān)心與幫助。”薛仲良說。

各地奔走的結(jié)果是，縣級市大量設(shè)立，城市的范圍擴(kuò)大了。但李鐵也注意到了“有些地方出現(xiàn)了大肆侵占農(nóng)村土地，行政管理復(fù)雜”等亂象。

李鐵告訴記者，特別是上世紀(jì)90年代中期，美國學(xué)者布朗提出的“中國糧食危機(jī)論”，引起中國高層的高度重視，在1997年制定了被稱為最嚴(yán)厲耕地保護(hù)政策的“11號文”，這也在一定程度上導(dǎo)致了“縣改市”被叫停。

此后十幾年，縣改市幾近停滯。中國城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的數(shù)據(jù)顯示，1997年有4縣改市，1998年只有1個縣設(shè)市，1999年到2009年10年間，全國都沒有新設(shè)立過縣級市。

嗅到“解凍”氣息神木聞風(fēng)而動

直到“縣改市”封凍，神木也沒能“上車”，但對設(shè)市的渴望始終扎在神木歷屆領(lǐng)導(dǎo)的心頭。

2010年，神木覺察到政策有所松動。那一年云南蒙自、文山兩縣改市，江西德安縣則劃出了部分區(qū)域設(shè)立共青城市。接下來，民政部在2013年1月批準(zhǔn)了吉林扶余和云南彌勒兩縣改市，后又批準(zhǔn)青海玉樹改市。2014年，云南香格里拉設(shè)市。以西部欠發(fā)達(dá)省份的縣為主相繼設(shè)市，被視為“縣改市”重啟的信號。

中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任張占斌認(rèn)為，縣改市重啟信號的明確釋放可以追溯到2012年9月。當(dāng)年9月19日，時任國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在省部級干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班上講話，指出要把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸，逐步發(fā)展成為中小城市。

一年后，十八屆三中全會做出了“符合條件的縣可以有序改市”的決策，2014年通過的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》又把發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的主攻方向。2017年，已擔(dān)任國務(wù)院總理的李克強(qiáng)在政府工作報告中進(jìn)一步提出，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市。

在縣改市工作全面重啟之前，等了近20年的神木早已聞風(fēng)而動。

王卯堂是2014年到民政局勘界辦以后才參與到神木設(shè)市籌備的相關(guān)工作中，但他知道，縣里在2011年就已經(jīng)著手新一輪“縣改市”申報。

“嗅到‘解凍的氣息后，我們主動對接上去，早行動避免了很多麻煩?！蓖趺酶嬖V記者，撤縣設(shè)市的相關(guān)文件一般只給到省，不會下到縣里。為了抓住機(jī)會，神木成立了撤縣設(shè)市工作領(lǐng)導(dǎo)小組。一開始，相關(guān)工作由政協(xié)主席來抓，到了關(guān)鍵階段，書記縣長齊上陣，統(tǒng)籌牽頭執(zhí)行的民政局與各個部門對接。

看不到新一輪“撤縣設(shè)市”的具體標(biāo)準(zhǔn)，神木就找出2013年設(shè)市的兩縣各項指標(biāo)，據(jù)此提前準(zhǔn)備各項材料。

“我們上下擰成一股勁?！蓖趺谜f，因?yàn)榭h里重視，他并沒有感到本應(yīng)紛繁復(fù)雜的協(xié)調(diào)工作有多費(fèi)勁。“管轄神木的榆林市也很支持，需要榆林批的手續(xù)，批得都非?？臁！?/p>

申報的那幾年，神木下了不少“笨功夫”。

為了提前建立聯(lián)系，2015年，趁民政部在鄭州開培訓(xùn)會的機(jī)會，王卯堂和同事把幾百冊材料搬到民政部區(qū)劃地名司工作人員面前。他們找了兩個大紙箱，_人抱一個。

“開會的時候，我們也坐在最后一排聽，利用開會間隙請他們看我們準(zhǔn)備的材料是不是符合政策要求。我想民政部的同志看到我們這樣盡心盡力準(zhǔn)備，也會感動?！蓖趺谜f。

2017年4月9日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部下發(fā)了神木撤縣設(shè)市的批復(fù)，當(dāng)年7月23日，神木市成立大會在神木大劇院舉行。

“設(shè)市以后，我們住建局的工作重心，乃至全市的工作重心已經(jīng)開始向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但結(jié)合鄉(xiāng)村振興，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不能落后?！?018年10月31日，神木住建局工作人員劉志國告訴記者。

新標(biāo)準(zhǔn)“卡”住了誰？

“縣長”變成了“市長”，神木縣發(fā)改局局長高海雄認(rèn)為這是“好事”，但由于神木已經(jīng)是省直管縣，設(shè)市后的體制、機(jī)制與以前相比，并沒有明顯變化。

能成為“省管”的縣畢竟是少數(shù)，“改市”對大多數(shù)縣來說，依然具有誘惑力。

國務(wù)院重啟撤縣改市后，除了2017年、2018年已經(jīng)獲批的18個縣改市，尚在排隊等待民政部批復(fù)的至少還有一百多個，此外還有大量已在省內(nèi)走程序，但沒有上報到民政部的“縣改市”計劃。最近，貴州遵義市委己同意習(xí)水撤縣設(shè)市，山西朔州市委也同意懷仁撤縣設(shè)市。

相比于上世紀(jì)八九十年代的“放水”，重啟縣改市之后，民政部門的審批謹(jǐn)慎多了。

2018年11月1日，民政部區(qū)劃地名司司長柳拯公開表示，為了避免“一哄而上”，民政部更新了設(shè)市條件，明確了申報審核程序，并將專家論證意見作為審核的重要依據(jù)，也在總體上把握區(qū)域布局。

之前，已有多個縣因被新標(biāo)準(zhǔn)卡住，“縣改市”的申報工作被迫推遲，安徽蕭縣便是一例。

蕭縣已有三千多年建城史，為古蕭國故都，秦統(tǒng)一六國之后置蕭縣，名稱沿用至今。2017年2月28日，蕭縣人大通過決議，確定撤縣設(shè)市后的名稱為“蕭國市”，蕭縣設(shè)市的工作開始啟動。

見到媒體上不時有縣改市成功的新聞報道，當(dāng)?shù)鼐用癫粩嘣诰W(wǎng)上詢問設(shè)立“蕭國市”的進(jìn)展。

2018年10月6日，蕭縣民政局通過政府官網(wǎng)正式回應(yīng)，但答案不是網(wǎng)友們所期待的。

官方回復(fù)稱，蕭縣撤縣設(shè)市還存在一些短板和制約因素。

首先就是經(jīng)濟(jì)水平不達(dá)標(biāo)，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)測算，在安徽省轄縣中人均GDP或人均財政收入排名前24的縣，才能申請撤縣設(shè)市，但蕭縣的人均GDP位居全省第48位，人均財政收入也位列全省第28名。而且蕭縣的城鎮(zhèn)化率也達(dá)不到設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵是，蕭縣至今還戴著“國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣”的帽子，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，“國扶”“省扶”貧困縣原則上是不設(shè)市的。

盡管如此，蕭縣民政局仍表示在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)撤縣建市目標(biāo)“切實(shí)可行”。

安徽另一個正在申報設(shè)市的舒城縣，也因各指標(biāo)偏低而讓撤縣設(shè)市工作變得“困難重重”。

“下一步我們將繼續(xù)按照從嚴(yán)掌握，成熟一個、辦理一個的原則，把握好撤縣改市申報審核的節(jié)奏。”11月1日，民政部區(qū)劃地名司司長柳拯表示，除了對每一個申報的地方進(jìn)行詳細(xì)審核之外，還要從總體上把握撤縣改市的區(qū)域布局，“畫好棋盤再落子”。