談全面依法治國之四題

何勤華

黨的十九大報告明確指出：“堅持全面依法治國。全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。”與以往的黨代表大會和中央全會相比，十九大報告對全面依法治國的論述提法更加清晰，內(nèi)涵更加豐富，措施更加具體，闡述更加全面。

一、全面依法治國的“全面”

從“依法治國”到“全面推進(jìn)依法治國”再到“全面依法治國”，開啟了法治建設(shè)的新征程。那么，這三者之間有哪些區(qū)別？筆者以為，“依法治國”關(guān)注點(diǎn)是“依法”，強(qiáng)調(diào)國家治理要有法律，要按照法律辦事；“全面推進(jìn)依法治國”的重點(diǎn)是“推進(jìn)”，它是一個工作要求，是國家希望做、希望完成的事情，它的關(guān)注點(diǎn)著重于過程；而“全面依法治國”則是一個國家戰(zhàn)略，是治國的方略，它的關(guān)注點(diǎn)是“全面”，著重于全面依法治理所達(dá)到的法治效果。

正因?yàn)槿嬉婪ㄖ螄年P(guān)鍵是“全面”， 因此它是一個立體的系統(tǒng)工程。在全面依法治國的目標(biāo)下，不僅要有系統(tǒng)完善的法律法規(guī)體系，使依法治國有“法”可依。而且它還涉及政府執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)司法、全體民眾尤其是黨員干部守法、法治隊伍培養(yǎng)（法律教育）和法學(xué)觀念的弘揚(yáng)（法學(xué)研究、法治宣傳），以及法治文化建設(shè)等一系列方面。如同十九大報告所詮釋的“全面依法治國”的內(nèi)涵那樣：全面依法治國是國家治理的一場深刻革命；因此必須堅持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法；必須加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威；推進(jìn)民主立法、依法立法；以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。為了協(xié)調(diào)實(shí)施好這一系統(tǒng)工程，十九大決定成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

二、以良法促進(jìn)發(fā)展，保障善治

全面依法治國，首先當(dāng)然要全面系統(tǒng)的立法，做到“有法可依”。應(yīng)該說，強(qiáng)調(diào)依法治國，強(qiáng)調(diào)有法可依，有法必依，并不是我們現(xiàn)在的發(fā)明創(chuàng)造，早在2000多年前的古代中國，就有一批社會精英開始鼓吹。這批精英，就是中國古代的法家學(xué)派。其代表人物管仲（公元前719―前645年）、商鞅（約公元前395年—前338年）和韓非（約公元前395年—前338年）等，就強(qiáng)調(diào)治理國家，必須“緣法而治”（法治）、“刑無等級”（刑罰面前人人平等），主張法強(qiáng)，就國強(qiáng)；法滅，則國亡。正是在繼承法家學(xué)派的傳統(tǒng)思想的基礎(chǔ)上，中國歷代王朝，都十分注重立法，強(qiáng)調(diào)法的系統(tǒng)性和完整性，如《唐律》《宋刑統(tǒng)》《大明律》和《大清律例》等。新中國建立以后，我們也很注重立法。國家實(shí)施改革開放的第二年即1979年，我國就一下子公布實(shí)施了《刑法》《刑事訴訟法》等7個大法。至2011年，終于由時任全國人大常委會委員長吳邦國宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建成，中國步入法治國家的軌道。

但是，中國古代法家學(xué)派開創(chuàng)的中國傳統(tǒng)法治理論，在強(qiáng)調(diào)“依法治國”時是不講法的好壞的，只要是法律，就必須嚴(yán)格執(zhí)行。這樣，如果嚴(yán)格執(zhí)行的法律是良法，那么，法治就會發(fā)展，文明就會進(jìn)步，國家就能得到良好的治理；如果是“惡法”，那么，真正的法治就會受到摧殘，文明就會倒退，國家就會走向動亂，無比強(qiáng)大的中國古代第一個帝國秦王朝實(shí)行了法家學(xué)派的 “法治”，并將其發(fā)展至嚴(yán)苛、虐民的程度，最終引發(fā)了陳勝、吳廣率領(lǐng)的全國農(nóng)民大起義，在短短的十四年中迅速崩塌，“二世而亡”，就是一個讓人深刻銘記的例子。因此，人類在法治文明進(jìn)化的進(jìn)程中，最終選擇的不是中國古代法家學(xué)派的法治理論及其模式，而是古代希臘思想家亞里士多德（Aristotle，前384—前322）在公元前4世紀(jì)提出的“良法之治”的理論。

亞里士多德指出：法治包括二重含義：一是城邦國家的法律必須得到嚴(yán)格的執(zhí)行；二是我們所嚴(yán)格執(zhí)行的法律，必須是良法。亞里士多德的法治論，既是對古代希臘法治實(shí)踐的總結(jié)，也是這一實(shí)踐的經(jīng)典表現(xiàn)。在古代希臘，經(jīng)過多次立法改革，在雅典逐步建立起了城邦民主制度。該制度包括立法民主（全體公民參加的民眾大會制定法律）、執(zhí)政民主（通過民眾大會選舉政府）和司法民主（通過陪審法庭審理案件）等基本要素，而這一制度的基礎(chǔ)，則是“良法”之治。進(jìn)一步將古代希臘的法治遺產(chǎn)繼承、發(fā)揚(yáng)、光大的是羅馬思想家和法學(xué)家，一方面，他們將希臘的自然法思想予以展開，并融入羅馬的立法與司法實(shí)踐之中；另一方面，初步形成依法治國的思路，試圖用系統(tǒng)完整的法律體系來治理國家。此外，提出了法律實(shí)施的目標(biāo)是追求社會的公平正義，并將法學(xué)定義為“正與不正”的學(xué)問。最后，形成了保護(hù)公民基本權(quán)利（人權(quán)，主要是財產(chǎn)權(quán)），在法律上確立起了“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的原則。

對于古代希臘、羅馬開創(chuàng)的人類“良法之治”傳統(tǒng)，以后的各代思想家如中世紀(jì)歐洲神學(xué)家托馬斯·阿奎那（Thomas Aquinas，1227-1274），近代資產(chǎn)階級啟蒙思想家洛克（J.Locke，1632-1704）、孟德斯鳩（C.L.Montesquieu，1689-1755）、盧梭（J.Rousseau，1712-1778）、漢密爾頓（Hamilton，1757-1804）和麥迪遜（Madison，1751-1836）等，對其作了進(jìn)一步補(bǔ)充發(fā)展，從而日益豐富和完善。正是在繼承上述人類法律文明之精華“良法之治”的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨在2014年10月十八屆四中全會明確提出了“良法”之概念，并將其發(fā)展成為“良法善治”理論，強(qiáng)調(diào)指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。黨的十九大進(jìn)一步指出：“以良法促進(jìn)發(fā)展，保障善治?！闭鐝埼娘@教授所說，良法善治的理論和實(shí)踐超越了工具主義法治和形式主義法治的局限，是現(xiàn)代法治理論的重大創(chuàng)新。

三、建設(shè)社會主義法治文化

所謂社會主義法治文化，就是1949年新中國建立以來，中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在建設(shè)社會主義社會的偉大實(shí)踐中，在法治建設(shè)領(lǐng)域不斷摸索、艱苦推進(jìn)、勇于創(chuàng)新而取得的各項物質(zhì)（法院、檢察院、監(jiān)獄等）、制度（社會主義法律體系）和精神（社會主義法觀念）等成果的總和。它是全面依法治國的重要組成部分，也是全面依法治國的文化基礎(chǔ)。endprint

建設(shè)社會主義法治文化，應(yīng)當(dāng)處理好對自1840年“鴉片戰(zhàn)爭”爆發(fā)以來170余年中國移植外國法治文化的成果的繼承與發(fā)展問題，可以明確將這些成果納入中國特色之中。應(yīng)當(dāng)回應(yīng)當(dāng)下中國的社會發(fā)展?fàn)顩r和問題，如法治政府如何建設(shè)？司法改革如何推進(jìn)？人民群眾的訴求如何滿足？公民的法律意識如何提升？等等。建設(shè)社會主義法治文化，必須做到繼承中國傳統(tǒng)法律文化與吸收西方先進(jìn)法治文化的有機(jī)統(tǒng)一。那么，當(dāng)代中國從西方吸收引進(jìn)了哪些先進(jìn)的法治文化呢？我認(rèn)為，首先是西方的法學(xué)觀念，如法律是公意的體現(xiàn)；法律至尊至上（法治）；人民是政府的主人（主權(quán)在民）；法律面前人人平等；權(quán)力必須分立，互相制約；人權(quán)的基本保障等。其次是西方的法律話語體系和法治文化傳統(tǒng)。如憲法領(lǐng)域的選舉、人權(quán)、平等、自由、地方自治等，行政法中的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、國家賠償?shù)?，民法中的自然人、法人、法律行為、契約、侵權(quán)行為等。再次是西方法律中一些優(yōu)秀的制度。如法人制度、代理制度、時效制度，公開審判和律師辯護(hù)制度，財產(chǎn)保障中的占有制度、所有權(quán)制度，對善意受讓人的保護(hù)制度等。最后是法律教育、法律職業(yè)和法律學(xué)術(shù)，現(xiàn)代中國也大量吸收了西方的成果。而在吸收引進(jìn)上述西方以及其他地區(qū)、國家法治文化成果時，我們的基礎(chǔ)必須立足于中國本土，必須要與中國傳統(tǒng)法律文化相融合，以期形成海納百川、學(xué)貫中西的中國特色社會主義法治文化體系。

建設(shè)社會主義法治文化，必須加大法律宣傳和法律普及，即一方面，推進(jìn)全民普法，讓全體公民都了解、熟悉并銘記憲法和法律的主要內(nèi)容和基本規(guī)定；健全普法機(jī)制，進(jìn)行廣泛、持久、深入的法治宣傳教育；利用新媒體、大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)等新興信息技術(shù)創(chuàng)新法治宣傳方式等。另一方面，推動各級黨組織和全體黨員帶頭尊法、學(xué)法、守法、用法。尤其是必須更加注重提高“關(guān)鍵少數(shù)”的守法意識。此外，法治文化也是一種公民文化、平等文化、民主文化、權(quán)利文化，它當(dāng)然地要求加強(qiáng)對權(quán)力的約束，健全權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則；最后，必須處理好黨規(guī)和國法之間的關(guān)系，讓每一位干部牢記國法高于黨規(guī)、黨規(guī)嚴(yán)于國法，黨員尤其是干部必須在尊法、學(xué)法、守法方面走在民眾的前面。

作為一個法制后進(jìn)國家，近代化起步比較晚，時間比較短。在這種情況下，國家的治理，文化的建設(shè)，包括法治文化的成長和繁榮，就必須通過中央政府的頂層設(shè)計，國家自上而下的推進(jìn)，才能取得成效。

四、堅持憲法和法律至上

憲法法律至上，首先就是憲法至上。第一，在法律體系之內(nèi)，憲法是根本法，是法律體系的基礎(chǔ)，是最高的；第二，所有的法律、法規(guī)，都不能與憲法相違背，相沖突，否則該法律、法規(guī)將被宣布為違憲而失去效力；第三，與各法律、法規(guī)所規(guī)定的是國家治理中的一般事項不同，憲法規(guī)定的是國家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和文化生活中的最重要的事項，如國體、政體、政黨、軍隊、外交，以及公民基本權(quán)利的保障、國家公權(quán)力行使的邊界等。但一方面，憲法的至高無上性，并沒有改變其法律的本質(zhì)屬性；另一方面，在中國法治實(shí)踐中，在中國目前的政治環(huán)境下，因?yàn)閼椃ㄊ遣豢稍V的，憲法的規(guī)定也不能在法庭審理中直接引用，憲法的規(guī)定要靠各個領(lǐng)域和各個方面的法律、法規(guī)來予以貫徹、落實(shí)。所以，憲法法律至上，在當(dāng)前階段，實(shí)際上就是法律至上。

“法律至上”，英語表達(dá)就是“rule of law”。日語表達(dá)就是“法的統(tǒng)治”（ほうのとうちする）或“法的支配”（ほうのしはい）。我個人認(rèn)為，在中國的語境下，所謂“法律至上”就是指所有的組織、機(jī)構(gòu)和個人都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動?！胺芍辽稀钡暮诵膬r值，主要在于三個方面：追求絕大多數(shù)人的最大幸福；實(shí)現(xiàn)社會的公平正義；達(dá)到社會秩序的最大安寧（這不僅是西方的法律傳統(tǒng)，也是中國自古以來孜孜以求的。如法家的一個重要觀點(diǎn)是“刑期于無刑”，運(yùn)用刑法是為了做到?jīng)]有刑法；儒家講訟為了“無訟”，受理訴訟是為了消滅訴訟；道家認(rèn)為“法令滋彰，盜賊多有”，每一個罪名，都是由法律來規(guī)定的，法律越多，規(guī)定的罪就越多）。

那么，為什么要“法律至上”。首先，“法律至上”是人類法律文明發(fā)展的最高境界，是法律人的始終追求。柏拉圖在《法律篇》里講過，我們要做法律的奴隸或者仆人。還有一個觀點(diǎn)，“沒有法律，國家離崩潰就不遠(yuǎn)了”。亞里斯多德給法治下了一個著名的定義，已如上所述。阿奎那的兩個命題也很著名：“權(quán)力必須是合法的”及“權(quán)力服從法律是政治管理中最重要的事情”。洛克（John Locke，1632—1704）在《政府論》中說“哪里沒有法律哪里就沒有自由”。孟德斯鳩（Montesquieu，1689—1755）將這句話再演化出來：“自由就是做法律所許可的一切事情的權(quán)利?！逼浯危谡{(diào)整人們行為的社會規(guī)范中，法律具有其他社會規(guī)范所不可比擬的優(yōu)勢。比如宗教具有模糊性，所宣傳信奉的是神話、傳說、先知的教誨；強(qiáng)調(diào)的是來世，推崇天國理論；具有強(qiáng)烈的排他性，對異端迫害十分嚴(yán)重。而法律具有一體遵循的效力，平等對待每一個人。又如，道德也是調(diào)整人們行為的規(guī)范，但其致命的弱點(diǎn)：一是道德的要求比較高，“修身、養(yǎng)性、齊家、治國、平天下”，要求大家成為圣人、完人，一般人是做不到的；二是道德的實(shí)施主要依靠人的內(nèi)心反省、良心發(fā)現(xiàn)，沒有社會公共權(quán)力的強(qiáng)制力，作為一種社會規(guī)范這是有缺陷的。而黨的政策、政府命令、領(lǐng)導(dǎo)人的指示等人治的方法同樣不行。第一，在人治的狀態(tài)下，人的感情是波動的，受人的情緒、好惡的影響，出臺的政策、命令和指示也會上下波動，而法律是平等、一視同仁、穩(wěn)定的；第二，人的感情是不公開、不透明的，從而也是不可預(yù)測的，這作為調(diào)整人們行為的規(guī)范顯然是致命的，因?yàn)檎{(diào)整人們行為規(guī)范最重要的是可預(yù)測性，法律就是透明、公開、可預(yù)測的；第三，即使一個人的情緒可以控制在穩(wěn)定的狀態(tài)，可以對每個人都一視同仁，也會受到體力、資歷的影響（尤其是年紀(jì)大了以后），影響判斷力和決策力。法律就不存在這些弱點(diǎn)。

法律的優(yōu)勢在于其四個基本屬性。第一，平等性；第二，穩(wěn)定性；第三，可預(yù)測性；第四，強(qiáng)制性。所以我認(rèn)為在社會規(guī)范中只能法律至上，不可能是其他至上。法律至上是全面依法治國的基礎(chǔ)，也是全面依法治國的靈魂。十九大報告明確規(guī)定“憲法法律至上”，就為全面依法治國開辟了道路，提供了最為堅實(shí)的政治保障。endprint