新時(shí)代法治國(guó)家建設(shè)論綱

卓澤淵

依法治國(guó)是中共十五大確定的全國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下治國(guó)理政的基本方略；全面推進(jìn)依法治國(guó)是中共十八大確定的法治建設(shè)任務(wù)。堅(jiān)持全面依法治國(guó)是中共十九大確立的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的法治要求。2017年10月，中共十九大報(bào)告明確提出“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”。為何要堅(jiān)持全面依法治國(guó)，如何堅(jiān)持全面依法治國(guó)，成為中國(guó)新時(shí)代的重大課題。根據(jù)中共十九大報(bào)告和正在實(shí)施的十八屆四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，本文擬就此發(fā)表一些不成熟的意見(jiàn)，以求教于法學(xué)界的同仁。

一、依憲治國(guó)，強(qiáng)化憲法實(shí)施

堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。憲法在治國(guó)與執(zhí)政上的作用不言而喻，它是人民治國(guó)理政的法寶，也是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的根本遵循。必須健全憲法實(shí)施制度，為人民的治國(guó)理政，為中國(guó)共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政提供有力的憲法支撐。從十八大以后的2014年以來(lái)，我們將每年的12月4日設(shè)立為國(guó)家憲法日，開(kāi)展紀(jì)念活動(dòng)。在2014年、2015年、2016年，我們開(kāi)展了三屆國(guó)家憲法日紀(jì)念活動(dòng)，取得了良好的法治效果，使憲法意識(shí)及其影響力得以了加強(qiáng)。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話(huà)、電視媒體的文娛宣傳、法官檢察官的入職宣誓、有關(guān)部門(mén)的普法活動(dòng)等，對(duì)于在全社會(huì)普及憲法知識(shí)、開(kāi)展憲法教育、弘揚(yáng)憲法精神都發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，我們還建立了憲法宣誓制度。到現(xiàn)在，全國(guó)人大及地方人大，國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府，他們選舉或者任命的官員，普遍進(jìn)行了入職宣誓。憲法宣誓制度的實(shí)施有力地強(qiáng)化了相關(guān)人員和社會(huì)公眾的憲法意識(shí)。

下一步我們還要做更多的努力，具體說(shuō)來(lái)，要進(jìn)一步健全憲法解釋程序機(jī)制，為憲法實(shí)施創(chuàng)造條件。通過(guò)憲法解釋讓?xiě)椃ɑ钇饋?lái)、動(dòng)起來(lái)，具有更大的可操作性、可實(shí)踐性，以發(fā)揮出更大的實(shí)際效用。我們要加強(qiáng)人民代表大會(huì)的備案審查制度和能力建設(shè)。將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，對(duì)于違憲違法的規(guī)范性文件堅(jiān)決地依法撤銷(xiāo)和糾正，這是維護(hù)憲法權(quán)威的需要，也是保障政治民主的需要。因?yàn)閼椃ㄊ侨嗣衩裰鞯漠a(chǎn)物，也是人民意志的集中體現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！痹谖磥?lái)，依憲治國(guó)的任務(wù)異常艱巨，進(jìn)行合憲性審查將成為全國(guó)人大的重要工作。為此，我們可以甚至有必要在全國(guó)人大設(shè)立專(zhuān)門(mén)的合憲性審查機(jī)構(gòu)，制定合憲審查程序，開(kāi)展日常的合憲審查工作，有效地維護(hù)憲法權(quán)威，推動(dòng)憲法實(shí)施，確保國(guó)家的法制統(tǒng)一。在這里特別需要指出的是，我們需要設(shè)立的是全國(guó)人大的合憲性審查機(jī)構(gòu)，而不是全國(guó)人大常委會(huì)的匯集情況與收集材料的部門(mén)。進(jìn)行合憲性審查的主體是人民代表大會(huì)而不是其辦公的事務(wù)性機(jī)構(gòu)。

二、科學(xué)立法，完善法律體系

立法必須科學(xué)。在我國(guó)現(xiàn)階段，科學(xué)立法的直接目標(biāo)就是使我們的立法能夠更好地體現(xiàn)客觀規(guī)律，反映廣大人民的共同意志；使我們的法律體系科學(xué)起來(lái)、完善起來(lái)，形成完善的法律體系。為此，必須抓住以下幾個(gè)方面的工作。

首先，完善立法體制。一要加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題的決策程序，擔(dān)負(fù)起對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨與立法機(jī)關(guān)之間在長(zhǎng)期的國(guó)家治理實(shí)踐中已經(jīng)建立起了一套良性的互動(dòng)機(jī)制和程序，但是這些機(jī)制和程序并未法律化、制度化。隨著法治的發(fā)展，我們很有必要將其轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范。二要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。改變?nèi)舜罅⒎ㄓ烧块T(mén)起草的現(xiàn)狀，一些基礎(chǔ)性、全局性的重要立法要由人大的法制工作委員會(huì)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)組織起草。人大覺(jué)得難以勝任的，應(yīng)該請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家參加起草工作或者委托第三方起草。三要明確立法權(quán)力的邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化，體現(xiàn)法律的人民意志性和國(guó)家意志性，有力地維護(hù)法治統(tǒng)一和國(guó)家統(tǒng)一。

其次，推進(jìn)民主立法。增加人大尤其是常委會(huì)的開(kāi)會(huì)時(shí)間，逐步嘗試實(shí)行人大常委的專(zhuān)職化，使立法機(jī)關(guān)活動(dòng)日?；?。加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議的程序機(jī)制。上級(jí)人大要健全向下級(jí)人大征詢(xún)立法意見(jiàn)的程序機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法的科學(xué)化和精細(xì)化。健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開(kāi)展廣泛的立法協(xié)商，對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整設(shè)立論證咨詢(xún)機(jī)制。拓寬公民參與立法的途徑，廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和建議，凝聚社會(huì)共識(shí)，努力使立法成為最大多數(shù)意志的體現(xiàn)。健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開(kāi)征求意見(jiàn)的制度化機(jī)制，建立起公眾意見(jiàn)采納情況的反饋機(jī)制。要完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決，確保法律規(guī)范最大限度地體現(xiàn)人民意志。

再次，加強(qiáng)重點(diǎn)立法。公民權(quán)利保障應(yīng)該始終是立法的重點(diǎn)，要強(qiáng)化公民權(quán)利立法。要依法保障公民權(quán)利，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利內(nèi)容法治化，為公民權(quán)利提供更好的法治保障。推進(jìn)公民權(quán)利保障的法治化進(jìn)程，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、民生保障、國(guó)家安全、生態(tài)維護(hù)等方面的法制建設(shè)，要作為重中之重加以特別重視。其中尤其是要盡快完成民法典的編纂工作，確保在2020年前后完成中華人民共和國(guó)民法典的編纂任務(wù)。

最后，以立法促改革。法律的趨向是穩(wěn)定和不變，改革的趨向是變革和突變，要實(shí)現(xiàn)變與不變的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。穩(wěn)定的法律與突變的改革如何協(xié)調(diào)是一個(gè)極為困難的問(wèn)題。自古以來(lái)的政治家、改革家都發(fā)現(xiàn)并運(yùn)用了一個(gè)法寶，就是變法。通過(guò)變革法律制度的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)改革——將改革措施制定為法律，將不適應(yīng)改革需要的法律加以修改，將阻礙改革的法律予以廢止，繼而通過(guò)法律的實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。我們要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，使其若車(chē)之兩輪、鳥(niǎo)之兩翼一樣地協(xié)調(diào)共振。要做到重大改革措施于法有據(jù)，使立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，采取法律上的立改廢來(lái)推進(jìn)改革發(fā)展和適應(yīng)改革需要。要使改革發(fā)展的過(guò)程也是法治發(fā)展的過(guò)程，反之亦然。endprint

三、嚴(yán)格執(zhí)法，建設(shè)法治政府

建設(shè)法治政府是我們既定的目標(biāo)。中共十七大、十八大的設(shè)想是在2020年前后基本建成法治政府。在中共十九大報(bào)告中，將法治政府的基本建成時(shí)間與法治國(guó)家、法治社會(huì)基本建成的時(shí)間，都統(tǒng)一確定在2035年，這是符合科學(xué)的修正。因?yàn)榉ㄖ握c法治國(guó)家、法治社會(huì)本身就是相互關(guān)聯(lián)的，我們也要進(jìn)行一體建設(shè)，因此，其中的任何一個(gè)方面都不可能離開(kāi)另外兩個(gè)方面而率先建成。這一調(diào)整看起來(lái)是推遲了，實(shí)際上是更加科學(xué)了。

第一，確定法治目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府職能。法治政府是職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的政府，這就是法治政府的基本要求和主要目標(biāo)。這一目標(biāo)需要法律來(lái)確認(rèn)，繼而需要法律將其具體化和現(xiàn)實(shí)化。為此就必須推進(jìn)政府在機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序上的改革而實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。就政府的法定職權(quán)而言，政府既不可缺位，也不可越位，只能是到位。是否到位的標(biāo)準(zhǔn)就是法律的職權(quán)設(shè)定與職責(zé)要求，也就是法律的具體規(guī)定，只能根據(jù)法律的規(guī)定來(lái)衡量與評(píng)價(jià)。

第二，健全決策機(jī)制，推動(dòng)依法決策。我們一是要把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。目前，國(guó)務(wù)院正在擬制相關(guān)的規(guī)范性行政法規(guī)。二是要建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的合法性審查機(jī)制。凡是未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的重大決策，不得提交會(huì)議討論，以免導(dǎo)致不可收拾的后果和不可估量的損失。三是，積極推行政府法律顧問(wèn)制度。既要設(shè)立政府法律顧問(wèn)，更要讓其確實(shí)地發(fā)揮作用。要使法律顧問(wèn)的制度建立起來(lái)，作用發(fā)揮出來(lái)，有力地推動(dòng)政府的依法行政。四是，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。綜觀我們?cè)?jīng)蒙受的各種損失，應(yīng)該認(rèn)為，決策失誤導(dǎo)致的損失還是最為巨大的。對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的情形，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。這里的負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員當(dāng)然地包括黨的決策部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人員。誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)，是確保決策得以科學(xué)作出的機(jī)制保證。行政責(zé)任制度，是依法行政的保障力量，必須予以法治化。

第三，改革行政執(zhí)法，著眼體制更新。行政就是執(zhí)法。人民政府的全部工作就是執(zhí)行法律、實(shí)現(xiàn)法律。針對(duì)我國(guó)目前的執(zhí)法狀況，要通過(guò)推進(jìn)綜合執(zhí)法，改變當(dāng)前執(zhí)法隊(duì)伍雜亂參差的現(xiàn)狀，大幅度減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)。通過(guò)組織機(jī)構(gòu)及其人事制度的改革，推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化、法治化。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，徹底糾正臨時(shí)工執(zhí)法等畸形現(xiàn)象，使行政執(zhí)法具有更大的合法性，防止違法行政行為與事件的發(fā)生。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線(xiàn)管理制度。這是財(cái)經(jīng)制度和行政清廉的雙重需要，嚴(yán)禁收費(fèi)罰沒(méi)收入同部門(mén)利益直接或者變相掛鉤，防止行政執(zhí)法人員變相貪腐，保護(hù)社會(huì)各類(lèi)主體的合法權(quán)益，確保行政執(zhí)法的合法性與公正性。

第四，完善執(zhí)法程序，確保嚴(yán)格執(zhí)法。程序?qū)τ趫?zhí)法來(lái)說(shuō)是其基本規(guī)程，是嚴(yán)格執(zhí)法的制度保障，必須完善。要通過(guò)法律的具體規(guī)定，明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為，以點(diǎn)帶面?？茖W(xué)而嚴(yán)格的執(zhí)法程序是執(zhí)法正確性的制度保證。我們要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，防止行政權(quán)力行使的隨意性。細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度。嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，預(yù)防政府違法行政。進(jìn)一步建立行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。我們必須明白，嚴(yán)格執(zhí)法必須有法定的責(zé)任保證，沒(méi)有責(zé)任追究就沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)法。

最后，強(qiáng)化行政監(jiān)督，確保依法行政。對(duì)于行政來(lái)說(shuō)，完備的監(jiān)督制度是依法行政的制度保證。從行政機(jī)構(gòu)外部來(lái)講，要加強(qiáng)對(duì)行政工作的黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。從行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部來(lái)講，要進(jìn)一步完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。此外，還要進(jìn)一步完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問(wèn)責(zé)方式和程序，使問(wèn)責(zé)制度成為依法行政的有力保障。隨著下一步國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)、監(jiān)察立法的發(fā)展，對(duì)于行政的監(jiān)察監(jiān)督一定會(huì)有新的發(fā)展。

四、公正司法，維護(hù)公平正義

公正司法目的在于維護(hù)社會(huì)的公平正義。為此，必須進(jìn)一步深化司法體制改革，推進(jìn)司法體制的綜合配套改革。我國(guó)司法體制經(jīng)過(guò)從1978年中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)的恢復(fù)發(fā)展以及不斷改革，已經(jīng)得到了相當(dāng)大的完善，但是離司法公正，每一個(gè)案件都讓人民群眾感受到公平正義的要求，還有很大的差距。為此我們必須抓住以下幾個(gè)方面。

第一，完善依法獨(dú)立制度。司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)是對(duì)司法機(jī)關(guān)的基本要求，也是司法機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用的基本要求。必須排除各種干擾，強(qiáng)化司法官員的保護(hù)機(jī)制。具體說(shuō)來(lái)，我們已經(jīng)建立了領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。對(duì)那些干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯(cuò)案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。我們已經(jīng)建立了司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄制度和責(zé)任追究制度。同時(shí)還建立健全了司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分。這些措施有力地保證了司法權(quán)的獨(dú)立行使，保證了司法的獨(dú)立性與公正性。但是這些制度要被全面貫徹實(shí)施還有一個(gè)客觀的過(guò)程。

第二，優(yōu)化司法職權(quán)配置。司法機(jī)關(guān)良好的職權(quán)配置，是確保其有效而良好運(yùn)行的基礎(chǔ)。要健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，將偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)等的各項(xiàng)權(quán)力重新配置，對(duì)偵查權(quán)、羈押場(chǎng)所管理權(quán)、逮捕權(quán)、公訴權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)、行政事務(wù)管理權(quán)進(jìn)行理性梳理和科學(xué)分配。重點(diǎn)是要推動(dòng)羈押場(chǎng)所監(jiān)管權(quán)、逮捕決定權(quán)、民商事裁判執(zhí)行權(quán)的重新配置，各歸其位。完善司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，進(jìn)一步探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離的體制機(jī)制。進(jìn)一步探索人民法院和人民檢察院跨行政區(qū)劃設(shè)立問(wèn)題，使司法管轄與行政區(qū)劃適度分離。endprint

第三，完善司法責(zé)任制度。司法機(jī)關(guān)必須首先嚴(yán)格地堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩。這是司法的根本原則，必須得以堅(jiān)守。要從制度上確保事實(shí)認(rèn)定符合客觀真相、辦案結(jié)果符合實(shí)體公正、辦案過(guò)程符合程序公正。明確各類(lèi)司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。進(jìn)一步探索錯(cuò)案責(zé)任追究的制度與程序，將其具體化和科學(xué)化，使之從原則要求轉(zhuǎn)化成為制度措施。要讓司法責(zé)任制這一達(dá)摩克利斯之劍發(fā)揮出應(yīng)有效用，確保司法公正能夠獲得有效的制度保證。

第四，構(gòu)建陽(yáng)光司法機(jī)制。推進(jìn)司法公開(kāi)，用公開(kāi)促進(jìn)，用公開(kāi)倒逼公正。完善人民陪審員制度，甚至可以探索陪審團(tuán)制度，保障公民陪審權(quán)利，擴(kuò)大參審范圍。對(duì)于陪審員的選擇要完善隨機(jī)抽選方式，提高人民陪審制度的公信度。逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問(wèn)題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題。加大司法公開(kāi)力度，構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)、獄務(wù)公開(kāi)等。依法及時(shí)公開(kāi)執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書(shū)，杜絕暗箱操作，防止暗箱舞弊。進(jìn)一步充分利用網(wǎng)絡(luò)手段，建立生效法律文書(shū)統(tǒng)一上網(wǎng)和公開(kāi)查詢(xún)制度，防止?fàn)€尾現(xiàn)象和敷衍塞責(zé)。

第五，加強(qiáng)司法人權(quán)保障。人權(quán)的重要，不言而喻，司法作為一個(gè)整體是保障人權(quán)的重要手段，在司法過(guò)程中也有重要的人權(quán)保障問(wèn)題。要強(qiáng)化訴訟過(guò)程中當(dāng)事人和其他訴訟參與人的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)辯論權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、申訴權(quán)的制度保障。在刑事訴訟中中，要健全落實(shí)罪刑法定、疑罪從無(wú)、非法證據(jù)排除等法律原則的法律制度。將人權(quán)保障制度、訴訟制度、信訪(fǎng)制度改革加以對(duì)接協(xié)調(diào)，對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的，逐步實(shí)行由律師代理申訴的制度；對(duì)聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍予以幫助和救助。要著力引導(dǎo)公民運(yùn)用法治方式化解矛盾糾紛，推動(dòng)信訪(fǎng)的法治化發(fā)展，直至完全通過(guò)法治化的方式解決矛盾糾紛，不再采用信訪(fǎng)上訪(fǎng)方式。

五、全民守法，構(gòu)建法治社會(huì)

首先，樹(shù)立法治意識(shí)。法治意識(shí)是法治社會(huì)化的思想基礎(chǔ)。要堅(jiān)持把全民普法作為依法治國(guó)的基礎(chǔ)工作，健全普法宣傳教育機(jī)制，深入開(kāi)展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法。特別要強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法，牢固樹(shù)立有權(quán)力就有責(zé)任、有權(quán)利就有義務(wù)的觀念。這是全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵。完善國(guó)家工作人員學(xué)法用法制度，把法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容。同時(shí)加強(qiáng)公民道德建設(shè)，增強(qiáng)法治的道德底蘊(yùn)。要把法治建設(shè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文明建設(shè)結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，倡導(dǎo)契約精神，弘揚(yáng)公序良俗，使法律、經(jīng)濟(jì)、道德有機(jī)結(jié)合，良性互動(dòng)。

其次，推進(jìn)依法治理。依法治理是依法治國(guó)的社會(huì)化和具體化。要推進(jìn)全社會(huì)多層次多領(lǐng)域依法治理。其中的系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理等都要體現(xiàn)出法治的精神，實(shí)現(xiàn)依法治理。各類(lèi)社會(huì)主體要依法自我約束、自我管理，自覺(jué)守法。充分發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用，使之成為依法治理的構(gòu)成部分和必要延伸。充分發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會(huì)問(wèn)題，依法、科學(xué)、智慧地構(gòu)建民族關(guān)系和宗教關(guān)系。

再次，完備法律服務(wù)。完備的法律服務(wù)是依法治國(guó)所必須。在法治下的政府必須推動(dòng)完備的法律服務(wù)體系建設(shè)。這一體系要覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)領(lǐng)域，重點(diǎn)是完善法律援助制度，健全司法救助體系。黨組織、政府、社會(huì)組織，都可以參與法律服務(wù)工作，使法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、無(wú)遺漏，成為社會(huì)安全穩(wěn)定的保障機(jī)制。

最后，化解矛盾糾紛。中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期、改革期，這個(gè)時(shí)候矛盾多發(fā)突發(fā)。要強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。要建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制。全方位地暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道，推動(dòng)信訪(fǎng)法治化，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，矛盾糾紛一旦出現(xiàn)就有化解路徑和救濟(jì)手段。

六、強(qiáng)化監(jiān)督，建立監(jiān)察體制

2016年11月7日，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。經(jīng)過(guò)將近一年的試點(diǎn)，2017年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。2017年11月4日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）?！稕Q定》指出，為了貫徹落實(shí)黨的十九大精神，根據(jù)黨中央確定的《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，在認(rèn)真總結(jié)北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議決定：在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。

首先，在各省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)。將縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能整合至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。各級(jí)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)的主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。

其次，監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話(huà)、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施，這些措施涵蓋了以前黨的紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察部門(mén)甚至人民檢察院的相關(guān)手段。endprint

再次，根據(jù)有關(guān)方案和決定，在試點(diǎn)工作中，暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，以及《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的有關(guān)規(guī)定。至于法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使。

中央要求各地區(qū)、各部門(mén)按照改革試點(diǎn)方案的要求，切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真組織實(shí)施，保證試點(diǎn)工作積極穩(wěn)妥、依法有序推進(jìn)?？梢韵胍?jiàn)，隨著我國(guó)新的憲法修正案的制定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度必將得以全面建立。

六、強(qiáng)化隊(duì)伍，培養(yǎng)法治人才

加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，是法治建設(shè)的基礎(chǔ)工程。法治工作隊(duì)伍的素質(zhì)、法律服務(wù)隊(duì)伍的水平制約著法治發(fā)展的程度。他們都與法律人才培養(yǎng)機(jī)制密切相關(guān)。人才從最基礎(chǔ)的意義上嚴(yán)重地影響著依法治國(guó)的進(jìn)程。

首先，建設(shè)高素質(zhì)的專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍。法治總是需要一大批人才，沒(méi)有法治人才，便無(wú)良好法治。法治隊(duì)伍是推進(jìn)依法治國(guó)的基本力量，尤其是法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍具有更為重大的影響與作用。法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍包括立法隊(duì)伍、行政執(zhí)法隊(duì)伍、司法隊(duì)伍三大組成部分。立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都要加強(qiáng)其領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。在干部的選任上，在突出政治標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，一定要把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)，加以重用。通過(guò)人事制度包括遴選制度的改革推進(jìn)專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍的正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)水平。完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，完善司法考試制度，使之成為法律人才成長(zhǎng)的主要途徑。建立從律師、法學(xué)專(zhuān)家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。對(duì)各級(jí)人民法院和人民檢察院的法官、檢察官推行逐級(jí)遴選制度，提升司法裁判在在社會(huì)心目中的公信力和權(quán)威性。

其次，加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。法律服務(wù)隊(duì)伍對(duì)于法治建設(shè)具有獨(dú)特的不可替代的意義。要加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，建立起社會(huì)律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍。律師的地位，是法律人社會(huì)地位的重要標(biāo)志。要充分運(yùn)用法治原則、市場(chǎng)方式、行政措施、社會(huì)力量、志愿服務(wù)、慈善救助等來(lái)加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，最終是強(qiáng)化法律服務(wù)，使人民受益，提升社會(huì)的法治化發(fā)展水平。

再次，創(chuàng)新法律人才培養(yǎng)機(jī)制。法律人才是法治的力量所系，他們來(lái)自于各類(lèi)法學(xué)系院校，必須加大的法學(xué)教育機(jī)構(gòu)的支持力度和政策關(guān)注。法學(xué)院校是法律人才的根本來(lái)源，為此，我們要?jiǎng)?chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制，形成完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法學(xué)理論體系、學(xué)科體系、課程體系，促進(jìn)法律人才培養(yǎng)的現(xiàn)代化。要培養(yǎng)造就熟悉和堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的法治人才及后備力量，為法治建設(shè)提供源源不斷的人才支持。法學(xué)教育必須被認(rèn)真對(duì)待、科學(xué)設(shè)置，從整體上提升其教學(xué)、教育與人才培養(yǎng)水平。

八、依法執(zhí)政，加強(qiáng)黨的建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨是法律上的執(zhí)政黨，還是政治上的領(lǐng)導(dǎo)黨。它對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的影響是至關(guān)重要的。沒(méi)有黨的正確領(lǐng)導(dǎo)就沒(méi)有依法治國(guó)的成功建設(shè)。加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要保障。

首先，堅(jiān)持黨的依法執(zhí)政。依法執(zhí)政最首要的要求就是中國(guó)共產(chǎn)黨必須帶領(lǐng)廣大人民依照憲法法律治國(guó)理政。中國(guó)共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政是依法治國(guó)成敗的關(guān)鍵。一是要確立依法執(zhí)政的意識(shí)，深化對(duì)依法執(zhí)政的理性認(rèn)知；二是要健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，建立依法執(zhí)政的法治管道與路徑；三是完善黨內(nèi)的依法決策機(jī)制，這是依法治國(guó)、依規(guī)治黨在黨內(nèi)的具體體現(xiàn)和基本要求；四是人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅(jiān)決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為，減少和防止違法犯罪案件的發(fā)生。

其次，加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)。黨內(nèi)規(guī)章制度是黨內(nèi)法規(guī)。它是管黨治黨、從嚴(yán)治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。我們要完善黨內(nèi)規(guī)章制定體制機(jī)制，建立配套完備的黨內(nèi)制度體系。要特別注意將黨規(guī)同國(guó)法相銜接，提高黨規(guī)執(zhí)行力。全黨要運(yùn)用黨規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，以黨規(guī)來(lái)促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)法。依照黨內(nèi)規(guī)章治黨管黨是依法治國(guó)、依法執(zhí)政對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨建工作的基本要求和實(shí)際活動(dòng)。依規(guī)治黨是加強(qiáng)黨內(nèi)制度建設(shè)的重要目標(biāo)，它們都是依法治國(guó)的重要構(gòu)成部分。

再次，提高干部法治能力。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力是黨在法治建設(shè)中發(fā)揮重要作用的主體基礎(chǔ)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，他們的法治能力直接決定著黨政機(jī)關(guān)的法治能力。所有領(lǐng)導(dǎo)干部必須自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。黨的組織要把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入其政績(jī)考核指標(biāo)體系，在干部考核中實(shí)際運(yùn)用。在干部選拔上，要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容加以重視，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部，通過(guò)組織人事和干部選任制度，強(qiáng)化法治能力的重要意義并推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的切實(shí)提升。endprint