精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐的四大誤區(qū)與四項(xiàng)共識(shí)

金江峰，徐林

(1.華東師范大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，上海 201100；2.廣安市前鋒區(qū)委黨校，四川 廣安 638000)

國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)，受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注，相關(guān)理論研究也非常豐富。有研究者從政策文本角度，探討精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)意義[1]與時(shí)代價(jià)值[2]。有研究者從政策實(shí)踐的視角，論述精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵[3]、運(yùn)作機(jī)制[4]、實(shí)踐困境[5]等，并提出相關(guān)政策建議[6]。也有研究者透過(guò)扶貧分析國(guó)家體制與制度，討論精準(zhǔn)扶貧背后的國(guó)家治理[7]、央地關(guān)系[8]、鄉(xiāng)村治理[9]和基層黨建[10]等，并進(jìn)一步思考了精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐可能引發(fā)的政治與社會(huì)后果[11-12]。

精準(zhǔn)扶貧政策的理論研究雖然豐富，但研究者之間的理論對(duì)話以及理論界與實(shí)務(wù)界之間的對(duì)話卻相對(duì)較少。不同研究者、不同研究視角和不同研究立場(chǎng)間的論爭(zhēng)還比較多，達(dá)成的共識(shí)比較少。例如，對(duì)精準(zhǔn)扶貧“是兜底還是發(fā)展”原則的爭(zhēng)議，研究者雖對(duì)發(fā)展減貧有著高度一致的認(rèn)識(shí)，但精準(zhǔn)識(shí)別出來(lái)的貧困戶(hù)多為老弱、病殘、懶漢、光棍等，他們的發(fā)展能力和發(fā)展動(dòng)力受到文化、結(jié)構(gòu)等影響[13]，通過(guò)項(xiàng)目幫扶能否實(shí)現(xiàn)發(fā)展減貧是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題。這樣的爭(zhēng)論還有許多，社會(huì)各界對(duì)這些問(wèn)題不達(dá)成基本共識(shí)，將影響到國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的深化發(fā)展?；诖耍P者結(jié)合在貴州與河南兩省的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，客觀地總結(jié)了當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐所面臨的四大誤區(qū)和應(yīng)當(dāng)達(dá)成的四項(xiàng)共識(shí)，以期為理論研究與實(shí)踐工作提供有價(jià)值的參考。

一、精準(zhǔn)扶貧的四大誤區(qū)

(一)發(fā)展主義誤區(qū)

有研究者將1949年以來(lái)的國(guó)家扶貧工作分為三階段、四階段或五階段，但如果從扶貧模式轉(zhuǎn)變的角度分析，新中國(guó)建立以來(lái)，國(guó)家的扶貧工作前后只經(jīng)歷了兩個(gè)階段：一是開(kāi)發(fā)式扶貧階段，二是精準(zhǔn)扶貧階段。所謂開(kāi)發(fā)式扶貧，簡(jiǎn)單理解就是針對(duì)整體(縣、鄉(xiāng)、村)的政策幫扶，主要途徑是以區(qū)域發(fā)展促脫貧。而精準(zhǔn)扶貧針對(duì)的是家庭和個(gè)人，具體途徑是通過(guò)“增收到戶(hù)”實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)的脫貧。從扶貧開(kāi)發(fā)到增收到戶(hù)，國(guó)家扶貧政策的邏輯并未發(fā)生變化，但幫扶模式已經(jīng)出現(xiàn)從“輸血式”到“造血式”的轉(zhuǎn)型，目的是通過(guò)精準(zhǔn)投放資金、技術(shù)等資源，幫助長(zhǎng)期處于國(guó)家貧困線以下的家庭擺脫貧困。

國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的目的是正義的，政策設(shè)計(jì)也具有科學(xué)性，取得的成績(jī)也很大；但經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期幫扶實(shí)踐后，當(dāng)前，地方政府通過(guò)體制動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員識(shí)別出來(lái)的貧困戶(hù)多是村莊內(nèi)部的老弱、病殘、懶漢、光棍等。以貴州省、河南省兩村為例，貴州省T縣灘邊村的34戶(hù)貧困戶(hù)中，大病殘疾的有13戶(hù)，喪偶的中老年婦女有7戶(hù)，孤寡老人有5戶(hù)，光棍有3戶(hù)，這部分群體占貧困戶(hù)總數(shù)的82%以上。河南C縣平村的26戶(hù)貧困戶(hù)中，大病殘疾的有17戶(hù)，孤寡老人有6戶(hù)，懶漢光棍有3戶(hù)。不難看出，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和基層民主識(shí)別出來(lái)的貧困戶(hù)是比較精準(zhǔn)的，符合精準(zhǔn)扶貧政策和第三方評(píng)估所要求的精準(zhǔn)識(shí)別。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，大病、殘疾、光棍、懶漢群體之所以成為村莊中的貧困戶(hù)，主要還在于他們?nèi)狈Πl(fā)展能力、發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展意愿等。要通過(guò)怎樣的幫扶形式，來(lái)實(shí)現(xiàn)這些人的發(fā)展，是擺在地方政府面前的一道難題。

T縣和C縣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是借助合作社幫扶、金融幫扶和直接幫扶等形式，或是直接將錢(qián)以項(xiàng)目補(bǔ)貼的名義發(fā)放給貧困戶(hù)，或是把項(xiàng)目資金貸給村莊種養(yǎng)大戶(hù)和地方企業(yè)，幫助貧困戶(hù)從中獲取本金和利息，實(shí)現(xiàn)其階段性的增收。地方政府向貧困戶(hù)變相給錢(qián)的行為，雖然短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)貧困戶(hù)的收入增長(zhǎng)，應(yīng)付了上級(jí)政府和第三方的檢查，但并未幫助貧困戶(hù)持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定脫貧。而地方政府之所以采取這種策略性行為，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)扶貧政策的“精準(zhǔn)化”要求與貧困戶(hù)的發(fā)展能力、發(fā)展意愿之間存在難以彌合的張力，即當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧某種程度上陷入了發(fā)展主義誤區(qū)。

所以，在國(guó)家脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入深水區(qū)、啃硬骨頭的階段，基于精準(zhǔn)識(shí)別的貧困戶(hù)基本上都是缺乏發(fā)展能力和發(fā)展意愿的大病、殘疾、孤寡、懶漢和光棍群體；為降低國(guó)家政策負(fù)擔(dān)和減少地方政府行政成本，應(yīng)將部分沒(méi)有發(fā)展能力、發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展意愿的貧困戶(hù)納入社會(huì)兜底保障體系，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)兜底保障的雙軌合一，以走出精準(zhǔn)扶貧政策的發(fā)展主義誤區(qū)。

(二)行政替代誤區(qū)

國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策有精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)脫貧四大內(nèi)容。其中，精準(zhǔn)識(shí)別是基礎(chǔ)，精準(zhǔn)施策是核心，精準(zhǔn)管理是保障，精準(zhǔn)脫貧是目的。但要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，主要還在于精準(zhǔn)施策，亦即自上而下輸入的扶貧項(xiàng)目要適應(yīng)地方環(huán)境、貧困戶(hù)需求和市場(chǎng)需求等，以確保扶貧項(xiàng)目在村莊落地生根、發(fā)展壯大。但從調(diào)研經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐陷入了行政支配的誤區(qū)。地方政府在幫扶項(xiàng)目設(shè)置上，多從自身治理需求和政治利益出發(fā)，較少考慮地方自然、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，以及貧困戶(hù)意見(jiàn)和市場(chǎng)需求等，機(jī)械地向村莊和貧困戶(hù)輸入扶貧項(xiàng)目，試圖實(shí)現(xiàn)“逼民致富”[14]。以貴州省T縣灘邊村為例，村莊自2015年以來(lái)，先后成立了刺繡、養(yǎng)羊、養(yǎng)牛、養(yǎng)鵝、蓮藕、五彩稻、農(nóng)家樂(lè)和精品水果等8個(gè)產(chǎn)業(yè)體，扶貧資金合計(jì)有近200萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)兩年左右的發(fā)展，當(dāng)前除養(yǎng)牛和農(nóng)家樂(lè)產(chǎn)業(yè)體還在維持外，其它6個(gè)產(chǎn)業(yè)體要么已經(jīng)解體，要么正面臨著解體和生存困境。如2016年村干部陪同縣農(nóng)業(yè)局干部在陜西購(gòu)買(mǎi)了近200只種羊，耗資20萬(wàn)元。不到半年時(shí)間，病死了50多只羊，剩下近140只羊至今也未能賣(mài)出一只。又如，2015年縣農(nóng)業(yè)局耗資20萬(wàn)元成立的精品水果產(chǎn)業(yè)體。最初種植的是藍(lán)莓，但因生長(zhǎng)環(huán)境不適，果小酸澀，未能賣(mài)出。2017年農(nóng)業(yè)局安排鏟掉了藍(lán)莓，栽種了蜂糖梨和紅心李等果苗，耗資近40萬(wàn)元。目前，因技術(shù)缺陷和管理不善，果苗成活率不到70%。在河南C縣，地方政府先后為貧困戶(hù)輸入了大棚蔬菜項(xiàng)目、養(yǎng)羊項(xiàng)目和西瓜種植項(xiàng)目等，但都收效甚微，乃至虧本。

值得深思的是，為什么政府在精準(zhǔn)施策中的效力如此之差？有學(xué)者將其解釋為道德邏輯與市場(chǎng)邏輯二者之間存在張力[15]，也有學(xué)者從權(quán)力主導(dǎo)、弱勢(shì)吸納和資源股份化等視角對(duì)其進(jìn)行分析[16]。而在灘邊村村民看來(lái)，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目失敗的原因主要還是政府在輸入項(xiàng)目時(shí)，未能充分考慮地方特殊的自然、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，村莊的發(fā)展能力，以及地方市場(chǎng)的需求等，致使項(xiàng)目出現(xiàn)發(fā)展難問(wèn)題。

因此，基本上能夠認(rèn)為政府產(chǎn)業(yè)扶貧失敗率高是因政府在輸入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的時(shí)候，既沒(méi)有充分考慮地方條件的特殊性，也未能論證產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行性，而產(chǎn)生精準(zhǔn)施策不精準(zhǔn)問(wèn)題。其根源是地方政府在選擇扶貧項(xiàng)目時(shí)，以行政意志替代群眾意志、行政需求替代市場(chǎng)需求等。所以，精準(zhǔn)施策應(yīng)發(fā)揮群眾的主體性和自下而上決策的民主性，以避免精準(zhǔn)扶貧繼續(xù)在政府行政替代的誤區(qū)中前行。

(三)第三方評(píng)估誤區(qū)

國(guó)家扶貧戰(zhàn)略從粗放的開(kāi)發(fā)式扶貧向精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變，意味著扶貧工作走向了精細(xì)化管理，最為明顯的是對(duì)基層扶貧實(shí)踐的量化考核。從中央到地方針對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的監(jiān)督考核指標(biāo)有很多，如地方政府對(duì)駐村工作隊(duì)、第一書(shū)記和幫扶隊(duì)員工作態(tài)度、工作成效的考查，省級(jí)政府對(duì)地方扶貧工作進(jìn)展、成效的隨機(jī)抽檢，各級(jí)政府督查組對(duì)村干部、扶貧干部履職情況的督察，國(guó)務(wù)院扶貧辦的電話抽查和定點(diǎn)巡查等。而在所有監(jiān)督考核機(jī)制中，最沖擊地方政府神經(jīng)的是“第三方評(píng)估”。所謂“第三方”是指國(guó)務(wù)院扶貧辦委托獨(dú)立于政府體系和地方社會(huì)的第三方機(jī)構(gòu)，評(píng)估小組成員多數(shù)由高校老師和學(xué)生組成。評(píng)估過(guò)程中，第三方機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照國(guó)家“兩不愁、三保障”原則、“三率一度”標(biāo)準(zhǔn)(錯(cuò)評(píng)率、漏評(píng)率、錯(cuò)退率和群眾滿(mǎn)意度)等，考核地方政府和幫扶干部的扶貧工作，其評(píng)估結(jié)果直接上報(bào)中央政府，對(duì)地方扶貧工作有著“一票否決”的影響。

正是因?yàn)榈谌皆u(píng)估結(jié)果的重要性和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)化，地方政府往往需要為應(yīng)付第三方評(píng)估而采取各種策略性措施，致使精準(zhǔn)扶貧工作陷入形式主義的泥淖。如，為確保群眾滿(mǎn)意度，河南省C縣提出了“六個(gè)一”工作法(陪貧困戶(hù)拉一次家常，吃一頓便飯，打掃一次衛(wèi)生，幫一次農(nóng)活，直接資助一名貧困學(xué)生，隨一份薄禮)、“四率兩度”考核法等工作要求。而幫扶干部為達(dá)到地方政府標(biāo)準(zhǔn)，就需要將主要精力用于給貧困戶(hù)算賬、填表，陪貧困戶(hù)嘮嗑、做活等雜事上，幫助貧困戶(hù)尋找脫貧項(xiàng)目、分析脫貧道路等戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性的工作卻被擱置。同時(shí)，幫扶干部的策略性行為，也加深了普通農(nóng)戶(hù)對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的誤解，基層出現(xiàn)普通村民利用第三方評(píng)估牽制地方政府、扶貧干部的現(xiàn)象。以河南省C縣為例，許多村莊就出現(xiàn)村民以反映問(wèn)題的名義，圍堵第三方評(píng)估人員的現(xiàn)象，并以此要挾扶貧干部向其分配扶貧資源。

面對(duì)基層復(fù)雜的社會(huì)情況，扶貧工作始終處在不確定性當(dāng)中，幫扶干部需要做好十足的準(zhǔn)備，以應(yīng)對(duì)第三方評(píng)估。而第三方對(duì)村莊情況又不甚了解，檢查形式過(guò)于表面化，檢查內(nèi)容過(guò)于指標(biāo)化，檢查結(jié)果過(guò)于剛性化(幫扶干部和村干部對(duì)評(píng)估結(jié)果沒(méi)有解釋與說(shuō)明的機(jī)會(huì)，不然以干擾評(píng)估為由，實(shí)行一票否決)，迫使地方政府、幫扶干部和村干部為應(yīng)付檢查從事很多形式主義的工作。值得注意的是，基層耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力資源進(jìn)行的大量迎檢工作對(duì)扶貧本身并沒(méi)有多少益處。因此，出于監(jiān)督考核科學(xué)性與合理性考量，筆者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)走出對(duì)第三方評(píng)估的迷信，從主體、形式和內(nèi)容等方面，建立更加合理、更加科學(xué)的監(jiān)督考核制度。

(四)國(guó)家倫理誤區(qū)

中國(guó)傳統(tǒng)政治思想中，“民本”思想占據(jù)著重要地位。無(wú)論是正統(tǒng)儒家學(xué)說(shuō)，還是反專(zhuān)制主義的“異說(shuō)”，都從不同側(cè)面闡述“民本”的重要性。如先秦儒家經(jīng)典《尚書(shū)》中就提出“民惟邦本，本固邦寧”的論斷，明清時(shí)期的啟蒙思想家黃宗羲在《明夷待訪錄》首章也呼吁“蓋天下之治亂，不在一姓之興亡，而在萬(wàn)民之憂樂(lè)”等。強(qiáng)調(diào)民本和關(guān)注民生可以被認(rèn)為是中國(guó)傳統(tǒng)政治倫理的根基。中國(guó)共產(chǎn)黨繼承了傳統(tǒng)民本主義政治倫理，將改善民生視為其建國(guó)、治國(guó)和興國(guó)的核心價(jià)值與基本責(zé)任。精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家繼農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，改善民生的又一創(chuàng)舉，彰顯著國(guó)家努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享和社會(huì)公平、正義的倫理訴求。

但從精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐看，中央和地方政府的許多舉措似乎超出了國(guó)家倫理的界限，甚至沖擊了社會(huì)倫理，影響到了基層治理秩序。以河南省C縣為例，地方政府嚴(yán)格按照政策標(biāo)準(zhǔn)入戶(hù)算賬，對(duì)收入未能達(dá)到國(guó)家最低貧困標(biāo)準(zhǔn)線的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行直接幫扶和產(chǎn)業(yè)幫扶。但按照此標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別出來(lái)的貧困戶(hù)多為村莊內(nèi)部的大病、殘疾、光棍和懶漢等群體，特別是光棍、懶漢以及純女戶(hù)等，因自己沒(méi)有發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展意愿而吃上了國(guó)家的項(xiàng)目款和救濟(jì)糧。他們認(rèn)為“國(guó)家就是父母，哪有父母看著自己的兒子受餓而不管的”、“國(guó)家兜底不就是管到底，管到底不就是管到死”。這種不勞而獲的思想深刻地影響著村莊傳統(tǒng)倫理，在村莊中滋生出一種“累死累活還不如一個(gè)貧困戶(hù)”的扭曲價(jià)值。

在傳統(tǒng)社會(huì)倫理中，勞動(dòng)倫理是維持社會(huì)秩序的最主要力量之一。村莊中的個(gè)體通過(guò)自我辛勤勞動(dòng)，不僅承擔(dān)著個(gè)人責(zé)任，也承擔(dān)著集體責(zé)任，所有個(gè)體的共同努力使村莊公共物品得以供給、公共生活得以實(shí)現(xiàn)、社區(qū)公共秩序得以維持。而精準(zhǔn)扶貧的基層實(shí)踐，卻是以責(zé)任包辦和政策供養(yǎng)的形式，將原來(lái)被村莊公共倫理所排斥的光棍、懶漢等，從邊緣的位置拉到公共生活的中心，使其成為村莊中的“特殊利益群體”。這對(duì)希望通過(guò)勞動(dòng)致富的普通村民是一種情感傷害，造成了國(guó)家倫理對(duì)社會(huì)倫理的沖擊，不利于村莊公共倫理的良性發(fā)展。

從傳統(tǒng)倫理文化與現(xiàn)代倫理價(jià)值看，國(guó)家在對(duì)待貧困問(wèn)題上，其宗旨固然是保障民生，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義。但其底線不應(yīng)是無(wú)所辨別地實(shí)施幫扶，而應(yīng)是在弘揚(yáng)勞動(dòng)正義的基礎(chǔ)上，有選擇地承擔(dān)國(guó)家責(zé)任，將部分缺乏發(fā)展能力、發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展意愿的貧困戶(hù)，納入兜底保障的范圍。

二、精準(zhǔn)扶貧的四大共識(shí)

(一)分類(lèi)治理的共識(shí)

現(xiàn)階段國(guó)家所面臨的貧困問(wèn)題，除集中連片特困區(qū)域的反貧困難題外，還包括辨別不同區(qū)域和不同貧困群體致貧原因的難題、貧困戶(hù)的脫貧難題等?？傊?dāng)前精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀依然十分復(fù)雜，問(wèn)題仍然嚴(yán)俊。要有效治理區(qū)域、群體和家庭貧困，就需有一個(gè)整體的思路，形成一套科學(xué)的減貧制度。其中，最根本的是要延續(xù)精準(zhǔn)扶貧的精細(xì)化治理思想，以分類(lèi)治理的方式，對(duì)不同貧困區(qū)域、貧困群體和貧困戶(hù)進(jìn)行詳細(xì)分類(lèi)，實(shí)施精準(zhǔn)治理。

需指明的是，這里的分類(lèi)治理不是對(duì)精準(zhǔn)治理的簡(jiǎn)單重復(fù)，而是針對(duì)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中不精準(zhǔn)問(wèn)題的反思。它的含義包括兩個(gè)方面：其一，按照貧困原因和貧困特點(diǎn)，對(duì)貧困區(qū)域、貧困群體和貧困戶(hù)進(jìn)行分類(lèi)和分層，實(shí)現(xiàn)類(lèi)型化管理；其二，根據(jù)不同致貧原因，實(shí)施精準(zhǔn)幫扶。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的諸如幫扶項(xiàng)目“一刀切”、精準(zhǔn)退出“一言堂”等問(wèn)題，是本研究分類(lèi)治理思想的來(lái)源。以河南省C縣為例，在直接幫扶項(xiàng)目中，地方政府鼓勵(lì)貧困戶(hù)種植蔬菜、養(yǎng)殖牛羊，而有的貧困戶(hù)家中沒(méi)有一個(gè)完整的勞動(dòng)力，自然也難有能力參與這種勞動(dòng)密集型項(xiàng)目。對(duì)這一類(lèi)型的貧困戶(hù)，如果能夠進(jìn)行類(lèi)型化處理，將種養(yǎng)殖項(xiàng)目換成手工項(xiàng)目，不僅能夠降低幫扶成本，還能有效實(shí)現(xiàn)幫扶目標(biāo)。又如，在貴州T縣，貧困戶(hù)致貧原因多是缺技術(shù)(占比29.5%)、因?qū)W(占比21.3%)、缺資金(占比20.5%)和因病(占比11.5%)等。要幫助他們脫貧，首要不是輸入項(xiàng)目資源，而是對(duì)其進(jìn)行技術(shù)培育。不過(guò)，技術(shù)培育還只是幫扶的顯性措施，其根本是在于提升地區(qū)教育水平，提高勞動(dòng)力質(zhì)量。這種分層、分類(lèi)思想，就是分類(lèi)治理共識(shí)的核心價(jià)值。

只有達(dá)成分類(lèi)治理的共識(shí)后，才能夠?qū)Σ煌?lèi)型貧困、不同層次貧困進(jìn)行準(zhǔn)確區(qū)分，才能夠從文化、結(jié)構(gòu)等視角全面定位致貧原因，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)貧困問(wèn)題的精準(zhǔn)管理和穩(wěn)步消解。

(二)發(fā)展益貧的共識(shí)

有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的適時(shí)提出是因?yàn)槭袌?chǎng)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)“益貧式”增長(zhǎng)困境，需要通過(guò)政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控[17]，推動(dòng)國(guó)家減貧工作的繼續(xù)前進(jìn)。如果從1978年之后國(guó)家貧困人口的年消減數(shù)量與速率、人均年收入與消費(fèi)能力、國(guó)家貧困線的變化等指標(biāo)分析，改革開(kāi)放以來(lái)，貧困人口消減的速率確實(shí)在放緩，人均年收入的增長(zhǎng)速度也在降低，國(guó)家貧困線提升的幅度也漸趨平穩(wěn)；特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)等，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量明顯提高，勞動(dòng)力市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻也顯著提高；產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來(lái)越依靠知識(shí)、技術(shù)和資本，使得部分靠體力勞動(dòng)掙取收入的群體逐漸被邊緣化，甚至落入社會(huì)的底層。減貧速率放緩、收入增速降低、社會(huì)分化程度日益加深、新貧困問(wèn)題和貧困群體的出現(xiàn)等等，似乎都印證了上述“益貧式”增長(zhǎng)困境說(shuō)。因此，有研究者認(rèn)為國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的提出，是從政策層面彌合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)分化給鄉(xiāng)村社會(huì)造成的破壞性沖擊，體現(xiàn)著社會(huì)主義制度的優(yōu)越性[18]。

這一觀點(diǎn)從國(guó)家制度層面解釋?zhuān)嬖诶碚撆c現(xiàn)實(shí)的合理性。不足的是，它一定程度上忽視了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)減貧的價(jià)值。當(dāng)然，對(duì)此觀點(diǎn)本身不需要深究，真正需引起警惕的是，如果忽視了發(fā)展的益貧能力，將治理貧困完全推到政府肩上，就容易陷入政府行政成本大增，而制度減貧效率大減的陷阱。因?yàn)椋谪毨е卫碇惺冀K擔(dān)任的只是調(diào)控者與兜底保障者的角色。政府能夠履行責(zé)任，為失去勞動(dòng)能力的群體提供各種政策保障；但貧困是可以被社會(huì)再生產(chǎn)的，有家庭通過(guò)政策扶持脫貧，就有家庭在社會(huì)生產(chǎn)中陷入貧困，靠政府政策消解貧困，會(huì)造成貧困問(wèn)題的尾大不掉。

所以，由于貧困的再生產(chǎn)性和治理貧困任務(wù)的艱巨性等，難以完全依靠國(guó)家政策的介入而實(shí)現(xiàn)貧困群體穩(wěn)定脫貧、社會(huì)貧困問(wèn)題穩(wěn)定化解。治理貧困的根本途徑還在于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能力的同時(shí)，壯大國(guó)家財(cái)政實(shí)力，增強(qiáng)國(guó)家政策的調(diào)控能力。在發(fā)展中，發(fā)揮政府與市場(chǎng)的雙重作用，有效減少貧困，降低貧困發(fā)生率。

(三)勞動(dòng)正義的共識(shí)

“分配正義”和“持有正義”一直是政治哲學(xué)爭(zhēng)論的兩個(gè)焦點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為在機(jī)會(huì)不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，分配正義更接近正義的真正內(nèi)涵[19]；另有學(xué)者認(rèn)為從個(gè)人權(quán)利而言，持有正義更加能夠彰顯正義的原則[20]。如果從國(guó)家政權(quán)角度分析，社會(huì)主義國(guó)家的目標(biāo)和責(zé)任是實(shí)現(xiàn)“共同富?！?，實(shí)質(zhì)上更偏向于強(qiáng)調(diào)分配正義。我們國(guó)家制度設(shè)計(jì)中也確實(shí)有“初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”的提法。但從國(guó)家制度設(shè)計(jì)的內(nèi)涵與邏輯看，其分配正義的前提應(yīng)是勞動(dòng)正義，是在鼓勵(lì)勞動(dòng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的正義性?！鞍磩诜峙洹痹瓌t可以被視為國(guó)家分配制度發(fā)展與演進(jìn)的核心，而初次分配和再分配對(duì)效率與公平的強(qiáng)調(diào)，應(yīng)是對(duì)按勞分配原則的具體補(bǔ)充。

不過(guò)，當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)國(guó)家分配制度存在片面理解的嫌疑，認(rèn)為國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度偏向于公平，有向平均主義發(fā)展的趨勢(shì)，致使富人階層要么隱匿資產(chǎn)，要么試圖將資產(chǎn)向國(guó)外轉(zhuǎn)移；社會(huì)底層又將生產(chǎn)和發(fā)展的希望寄托于國(guó)家“父母”的政策照顧，而缺乏勞動(dòng)積極性；廣大中間階層被夾在二者之間，對(duì)國(guó)家政策又有諸多抱怨，有部分甚至為爭(zhēng)奪資源而甘當(dāng)釘子戶(hù)、上訪戶(hù)等。這種現(xiàn)象在國(guó)家精準(zhǔn)扶貧工作中體現(xiàn)得尤為明顯，并影響到了基層治理。

對(duì)國(guó)家分配政策理解的模糊性，一定程度上影響了社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定以及社會(huì)治理的進(jìn)步。特別是精準(zhǔn)扶貧政策基層實(shí)踐的正義誤區(qū)，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、社區(qū)倫理產(chǎn)生的影響，間接加深了村莊內(nèi)部對(duì)國(guó)家分配制度的偏見(jiàn)，需要及時(shí)扭轉(zhuǎn)，達(dá)成共識(shí)。精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家再分配制度對(duì)社會(huì)公平原則的直接實(shí)踐，但在政策執(zhí)行中，確實(shí)存在“唯標(biāo)準(zhǔn)論”的現(xiàn)象，導(dǎo)致很多年富力強(qiáng)的中青年光棍、懶漢都被納入到了精準(zhǔn)幫扶的范圍，享受著國(guó)家各種政策性補(bǔ)貼，成為鄉(xiāng)村社會(huì)的“特殊利益群體”。國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)光棍、懶漢等沒(méi)有發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展意愿群體的幫扶，沖擊了鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)的勞動(dòng)正義原則，對(duì)大部分辛勤勞動(dòng)的個(gè)體形成較強(qiáng)的剝削感，進(jìn)而影響了國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的合理性，沖擊了村民的勞動(dòng)觀。

因此，在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中，不能為了識(shí)別出來(lái)的貧困戶(hù)在標(biāo)準(zhǔn)上脫貧，而對(duì)其進(jìn)行大量的資源堆積，影響到按勞分配原則的正義性和村莊倫理中的勞動(dòng)正義觀。精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)最基本前提應(yīng)該是按勞分配，精準(zhǔn)幫扶的最大共識(shí)應(yīng)該是勞動(dòng)正義。對(duì)于那些年富力強(qiáng)的懶漢、光棍等，國(guó)家最大的正義應(yīng)限定在社會(huì)兜底保障。

(四)反貧困任務(wù)長(zhǎng)期性的共識(shí)

貧困問(wèn)題具有長(zhǎng)期性，不是說(shuō)現(xiàn)階段國(guó)家實(shí)施了精準(zhǔn)扶貧，貧困現(xiàn)象很快就消失了；也不是說(shuō)有了國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策，以后就不會(huì)再產(chǎn)生貧困問(wèn)題。需要明確的是，貧困是一個(gè)伴隨著我們黨執(zhí)政的長(zhǎng)期性問(wèn)題，也是伴隨著國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)期性問(wèn)題，治理貧困不僅需要有短期目標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。當(dāng)前，國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策只是從政策層面緩解了貧困戶(hù)發(fā)展的困境，讓部分貧困戶(hù)享受到了資金、技術(shù)和項(xiàng)目上的幫扶，實(shí)現(xiàn)了脫貧。但他們內(nèi)部存在因自身發(fā)展能力不足和發(fā)展意愿不強(qiáng)，又重新返貧的可能；也存在因出現(xiàn)新的家庭變故，經(jīng)歷新的自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)波折，又跌到國(guó)家貧困線以下的可能。這些都需要政府做好精準(zhǔn)管理，做好長(zhǎng)期幫扶的打算。此外，在新的發(fā)展環(huán)境下，原來(lái)不是貧困戶(hù)的家庭，可能會(huì)因家庭突發(fā)變故和家庭生命周期轉(zhuǎn)變等，成為新的貧困戶(hù)。更為艱難的是，現(xiàn)階段全國(guó)還存在14個(gè)集中連片特困地區(qū)。這些地方的貧困程度非常深，貧困問(wèn)題極其復(fù)雜，非集中全黨全國(guó)的力量，從自然、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境等各個(gè)方面進(jìn)行大的改造，很難啃下這塊“硬骨頭”、趟出這片“深水區(qū)”。要進(jìn)行這樣大的工程，從根本上改變貧困面貌，就需要有“愚公移山”的精神，就要有打攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心，就要有打持久戰(zhàn)的毅力。

質(zhì)言之，無(wú)論是個(gè)體性、群體性貧困，還是區(qū)域性貧困，都具有非穩(wěn)定性、復(fù)雜性和持續(xù)性的特征。政府在治理貧困時(shí)，首先要認(rèn)識(shí)到貧困問(wèn)題的長(zhǎng)期性，需要有釘釘子的精神，肯花大氣力、長(zhǎng)時(shí)間，從根子上清理引發(fā)貧困問(wèn)題的不利因素。

三、小結(jié)

當(dāng)前，國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策基層實(shí)踐取得的巨大成就，得益于全黨全國(guó)上下形成了反貧困的合力，達(dá)成了治理貧困的許多共識(shí)。特別是對(duì)貧困問(wèn)題的“精細(xì)化”治理共識(shí)，是實(shí)現(xiàn)反貧困“超常規(guī)”發(fā)展的有力保障。但精準(zhǔn)扶貧的基層實(shí)踐也存在許多問(wèn)題，如精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶不精準(zhǔn)問(wèn)題，幫扶項(xiàng)目“一刀切”和貧困戶(hù)退出“一言堂”問(wèn)題，行政空轉(zhuǎn)、數(shù)字扶貧和口號(hào)扶貧等形式主義問(wèn)題等。這些問(wèn)題的廣泛存在，從根本上講是社會(huì)各界對(duì)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策還存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，對(duì)國(guó)家反貧困事業(yè)尚未達(dá)成基本的共識(shí)。從現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐看，筆者認(rèn)為其不僅存在發(fā)展主義誤區(qū)、行政替代誤區(qū)、第三方評(píng)估誤區(qū)和國(guó)家倫理誤區(qū)等，還需要達(dá)成分類(lèi)治理、發(fā)展益貧、勞動(dòng)正義和反貧困任務(wù)長(zhǎng)期性等四大共識(shí)。只有清楚精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐的誤區(qū)及其所要達(dá)成的共識(shí)，才能更好地推進(jìn)國(guó)家反貧困事業(yè)的發(fā)展，早日實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)。