法規(guī)為何難以執(zhí)行：社會學(xué)的視角
——以無照攤販為研究對象

劉升

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

近年來，基層治理領(lǐng)域出現(xiàn)了很多問題，引起黨和國家的高度重視?！巴七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題”，“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重”是其主要表現(xiàn)之一[1]。在具體研究層面，法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、公共管理等學(xué)科都對該問題進行了眾多研究。具體而言，從法學(xué)視角出發(fā)，通常認為法律自身的不足、缺失，滯后性和不完備性是當(dāng)前基層執(zhí)法人員執(zhí)法困難的主要原因[2]；經(jīng)濟學(xué)則從“成本——收益”角度進入，認為在邊際報酬效應(yīng)遞減的影響下，做到嚴格的完全執(zhí)法的成本將幾乎不可能達到，甚至遠遠超過違法所導(dǎo)致的損失，因此，基層執(zhí)法的直接成本和間接成本都太高[3]，使得現(xiàn)實中無法做到完全的嚴格執(zhí)法，因此只能對部分違法現(xiàn)象進行懲處，這就構(gòu)成經(jīng)濟中的“最優(yōu)執(zhí)法理論[4]”；而在公共管理視角看來，執(zhí)法者的腐敗或瀆職是導(dǎo)致基層治理問題重重的重要原因[5]，他們從執(zhí)法者的自由裁量權(quán)出發(fā)，認為代理人利用信息不對稱的優(yōu)勢[6]，“在監(jiān)督費不為零的情況下，代理人對于違規(guī)行為有執(zhí)行與否以及懲罰大小的自由裁量權(quán)，對那些愿意將懲罰對應(yīng)的貨幣價值部分地賄賂代理人的違規(guī)者，代理人可以放松法律的執(zhí)行，而對那些不愿意或者沒有適當(dāng)渠道實施‘有效’賄賂的違規(guī)者，則執(zhí)法較嚴。[7]”或者是因“治理體系碎片化”等結(jié)構(gòu)性壓力而不得不瀆職[8]。可以看出，在國家與社會的關(guān)系中，既有研究基本都是從自上而下的國家視角來看待國家的執(zhí)法行為，卻少有從自下而上的社會角度考量法規(guī)政策執(zhí)行難的原因。

二、問題提出

之所以將對無照攤販的執(zhí)法為研究對象，是

因為從法規(guī)而言，無照擺攤是毋庸置疑的違法違規(guī)活動，早在1992年8月1日國務(wù)院頒布施行的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》(國務(wù)院第101號令)中就對無照攤販進行了禁止，此后，從中央到地方都出臺了眾多禁止無照擺攤的配套法規(guī)。因此，在法規(guī)上，無照擺攤已經(jīng)是被嚴格禁止的行為。

但理論與現(xiàn)實往往存在很大差距。筆者在2015-2016年對北京中街* 根據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范，文中的人名、地名都采用了匿名化的處理方式。城管進行了半年多的駐隊實地調(diào)研，根據(jù)2014年和2015年的執(zhí)法記錄發(fā)現(xiàn)，中街城管隊對轄區(qū)中的無照攤販最多一年處罰5次，且對絕大多數(shù)無照攤販一年處罰不會超過2次(表1和表2)。

但實際上，這些被處罰的街頭無照攤販中大多都是職業(yè)無照攤販，也就是說，這些攤販?zhǔn)翘焯於荚诠潭〞r間和固定位置擺攤的人，理論上，城管可以天天對這些無照攤販進行執(zhí)法，但顯然中街城管隊并沒有這么做。實際上，在筆者調(diào)研的全國多地城管中，沒有一處城管真的會對這些無照攤販完全按照法規(guī)進行嚴格執(zhí)法。從法規(guī)而言，城管的這種行為顯然屬于瀆職，為此，中街城管隊還經(jīng)常受到“執(zhí)法不作為”的舉報。那么，中街城管隊為什么沒有根據(jù)法規(guī)對這些無照攤販進行嚴格執(zhí)法呢？本文將從社會結(jié)構(gòu)的角度，通過分析無照攤販在社會結(jié)構(gòu)中的作用，分析國家相關(guān)法規(guī)難以得到有效執(zhí)行的內(nèi)在機制。

表1 2014年中街城管隊無照處罰次數(shù)統(tǒng)計表

表2 2015年中街城管隊無照處罰次數(shù)統(tǒng)計表

三、社會結(jié)構(gòu)中的無照擺攤

(一)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的無照擺攤

雖然我國在經(jīng)過長達30多年的高速發(fā)展后，人們的收入水平、生活質(zhì)量、消費水平等都有了質(zhì)的提高，但不可否認，社會中仍存在大量需要無照攤販的相對低收入群體。

一方面，城市中仍然存在大量需要依靠無照攤販生活的低收入群體。在我國經(jīng)濟水平快速發(fā)展的同時是社會收入差距的快速拉大，而城市中

貧富差距的擴大也塑造了大量低端需求群體。改革開放前，我國的基尼系數(shù)只有0.16，[9]到了2000-2014年，我國城市20%的高收入和城市20%的低收入之間的收入差距，由3.6倍擴大到5.5倍，十幾年間擴大了1.9倍*觀察者網(wǎng). 發(fā)改委官員馬曉河：收入差距在擴大 高低倍差超10倍. http：//www.guancha.cn/economy/2016_04_11_356576_1.shtml.[2016-04-11].。而從人們的自我感受出發(fā)，根據(jù)2008年對居住在城市的被訪者數(shù)據(jù)顯示，認為自己是“中下層”和“下層”的占57.4%[10]。可見，大部分城市人都認為自己屬于城市中的“中下層”乃至更低，而在這種對自我社會地位認知偏低的情況下，人們生活中自然是能省則省，節(jié)約為主。

另一方面，大量進城務(wù)工的農(nóng)民工自身也需要這些無照攤販。根據(jù)《北京社會治理藍皮書》(2014—2015)中的調(diào)查顯示，對外來務(wù)工人員而言，他們來北京的目的就是為了賺錢[11]。為了這個目標(biāo)，他們在城市中的生活自然是以節(jié)儉為主，根據(jù)2015年統(tǒng)計，我國目前有農(nóng)民工總量2.77億人，在如此龐大的硬需求之下，他們自然需要一個較低的消費市場。實際上，在建筑工地、城中村等農(nóng)民工或外來人口聚集的地方，通常也是無照攤販聚集的重點地區(qū)。

據(jù)筆者統(tǒng)計，城市中的無照攤販因為沒有地租、水電、稅收等方面開支，所以銷售產(chǎn)品價格通常都比附近的正規(guī)店鋪要低20%～40%左右，從而滿足了這些城市中低收入人群的部分需要。在這種情況下，城市中低收入群體自然會優(yōu)先購買這些無照攤販的產(chǎn)品。在此，以中街城管隊轄區(qū)內(nèi)的幾處無照擺攤為例可以看出他們的社會需求程度(表3)。

表3 2015年中街城管隊餐飲類無照小販抽樣經(jīng)營統(tǒng)計表

②根據(jù)是否加雞蛋和香腸等不同配料而價格略有浮動。

筆者隨機選取中街城管隊轄區(qū)內(nèi)15個不同位置的從事食品類的無照攤販*相對于其他類無照攤販，食品類無照攤販數(shù)量占據(jù)絕大多數(shù)，且容易觀察。進行統(tǒng)計和合理化推算，從表3中可以看出，即便是這些無照攤販每天僅僅工作兩個小時，他們一個月的毛收入都可以在1萬元左右，這個數(shù)據(jù)實際上也與相對人自己提供的年收入10萬元以上基本相符。而這也正表明無照攤販的存在本身即是一種社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)選擇的結(jié)果。

(二)社會空間結(jié)構(gòu)的需求

方便人們?nèi)粘Ｉ畛蔀闊o照攤販存在的另一個重要優(yōu)勢。客觀而言，城市自身規(guī)劃中的硬件建設(shè)不合理導(dǎo)致的配套服務(wù)難以滿足城市人們的正常需求，這也為城市無照攤販的出現(xiàn)和存在提供了空間。如在改革開放前的“單位制”時代，一方面，在建設(shè)上，單位采取的是工作與生活一體的模式，單位職工的工作地點和生活地點往往都緊挨在一起，“單位地塊與工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)以及居住區(qū)共同構(gòu)成了中國現(xiàn)代城市空間結(jié)構(gòu)的主體內(nèi)容，呈現(xiàn)出‘大分工、小混合’、工業(yè)、居住混雜的狀況。[12]”在這種居住格局下，“單位”中的人既可以在單位食堂吃飯，也可以在自己家中吃飯；另一方面，單位不僅是一個基層管理單位，同時也是一個基層服務(wù)單位：因為每個單位都自給自足，每個單位大院都實行的是“小而全”的建設(shè)方式，單位里面包括小商店、小菜市場、小理發(fā)店、小食堂等，當(dāng)時被稱為“五小”，這些“五小”的存在部分滿足了單位里面人員的生活需要。而隨著“單位制”的解體，不僅基層的治理單元消失，同時這些配套服務(wù)體系也紛紛消失，在市場化的背景下，北京寸土寸金的地租讓過去的“五小”迅速讓位給了洗頭房、美容店、養(yǎng)生館等能夠承受較高租金的產(chǎn)業(yè)，那些關(guān)系民生但是付不起高租金的蔬菜、水果、百貨等產(chǎn)業(yè)則只能紛紛退出，因此，這些地方實際上缺少了居民的生活配套服務(wù)設(shè)施。而越是人流密集地價高的地方，在爭搶有限資源過程中，瓜果蔬菜等生活配套服務(wù)設(shè)施就被排擠得越厲害，正如相關(guān)研究也指出，城市規(guī)模越大，居民對小攤販的依賴性就越強,多數(shù)居民理解包容小攤販[13]。

對中街城管隊2014年293名被處罰無照攤販進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)(圖1)，他們的經(jīng)營地點主要集中于社區(qū)周邊、地鐵公交站周邊、賣場寫字樓周邊、醫(yī)院學(xué)校周邊和主要大街沿線等地方，而這些地方無疑都是人群集中的地方，也是人們生活、工作、入學(xué)、就醫(yī)比較集中的地方，同時也是地租較貴的地方。因此，無照攤販集中在這些地方，無疑為人們的購物提供方便：一方面，對那些工作或者身體不方便的人提供方便，節(jié)省他們的時間和精力；另一方面，為那些不太熟悉當(dāng)?shù)刂苓叚h(huán)境的流動人員提供便利，從而節(jié)省他們尋找購物點的時間。但無論哪種形式，實際上都是在城市緊張的生活中為人們的工作和生活提供了便利。

圖1 2014年中衙城管隊處罰無照經(jīng)營分布區(qū)域劃分表

(三)作為“道義經(jīng)濟”的社會文化

“道義經(jīng)濟”指的是小本生意、微利經(jīng)營，為了生存而不是為了盈利的一種經(jīng)濟模式，因此也被稱為“生存經(jīng)濟”、“保障經(jīng)濟”、“窮人經(jīng)濟”或“兜底經(jīng)濟”等，是一種處于社會底端的特殊經(jīng)濟。在此將街頭的“無照擺攤”劃歸為“道義經(jīng)濟”并不是認為街頭的所有無照擺攤都屬于“道義經(jīng)濟”的范疇，只是說街頭無照攤販中確實有部分經(jīng)營者屬于“道義經(jīng)濟”的范疇，這部分人占的比例通常不是特別高，卻對整個無照攤販行業(yè)產(chǎn)生了重要影響。

1.作為低端產(chǎn)業(yè)的無照擺攤

之所以認為無照攤販屬于低端產(chǎn)業(yè)，是因為其具有進入門檻低、收入不穩(wěn)定、經(jīng)營環(huán)境惡劣、抵抗風(fēng)險能力差、發(fā)展空間小等低端產(chǎn)業(yè)特點。

第一，進入門檻低。根據(jù)無照攤販產(chǎn)品來源的不同，可大致將無照攤販區(qū)分為三種主要經(jīng)營形式(表4)，從中可以看出，這三種形式生產(chǎn)原材料的獲取都比較容易，經(jīng)營工具也相對容易，而且無照擺攤的技術(shù)要求也不高。例如，即便是路邊看似比較有技術(shù)含量的手機貼膜產(chǎn)業(yè)，其所投入的桌子、凳子、手機膜等都可以直接從網(wǎng)上或超市購買，很多職業(yè)小販甚至都有渠道買二手材料，所以成本通常也就只需要三五十元，其貼膜技術(shù)也簡單易學(xué)；而對于一些果蔬、衣物、書籍等物品則基本不需要技術(shù)，進入成本更低。

表4 無照攤販的三種主要形式

第二，收入不穩(wěn)定。盡管可以推算出街頭無照攤販的收入并不低，但街頭無照攤販的收入?yún)s非常不穩(wěn)定。一方面，因為無照攤販畢竟是非正規(guī)就業(yè)，而目前我國社會保障制度的保障對象范圍仍十分狹窄，只覆蓋了國家正規(guī)單位的正規(guī)就業(yè)人員，大部分非正規(guī)就業(yè)者的社會保障權(quán)益仍未落實[14]，而從事無照經(jīng)營的小販基本都沒有社會保障。所以，他們一旦生病，不但去醫(yī)院治療要自己花錢，同時也會失去收入來源；另一方面，經(jīng)營活動受外在條件影響大。如遇到城管嚴打，刮風(fēng)下雨或者酷暑寒冬等惡劣天氣，很多無照攤販的收入就會明顯降低。

第三，經(jīng)營環(huán)境惡劣。因為無照經(jīng)營基本都是露天經(jīng)營，相對于室內(nèi)工作，經(jīng)營者的經(jīng)營環(huán)境不受控制，受外在氣候影響非常大，經(jīng)營環(huán)境比較惡劣。加上無照經(jīng)營本身是一種非法經(jīng)營：其一，無照經(jīng)營者在日常經(jīng)營中必須時刻注意規(guī)避城管的執(zhí)法，精神長期高度緊張；其二，在與城管的“貓鼠游戲”中，攤販逃跑過程中經(jīng)常出現(xiàn)導(dǎo)致自己或他人受傷的情況；其三，因為無照擺攤本身屬于不受法規(guī)保護的非正規(guī)經(jīng)濟，所以經(jīng)常遇到攤販之間搶地盤、黑社會性質(zhì)團伙收保護費等影響營業(yè)的情況。

第四，抵抗風(fēng)險能力差。因為無照經(jīng)營的進入門檻非常低，從事的基本是勞動密集型工作，其競爭力主要來自于他們的價格優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，但因為規(guī)模較小，經(jīng)營方式粗放，所以往往缺乏競爭力，一旦遇到電商等強大競爭，他們抵抗風(fēng)險能力就會很差。

第五，發(fā)展空間小。無照經(jīng)營作為目前城管打擊的非法就業(yè)形式，一方面受到政府的嚴厲打擊；另一方面其本身知識與技能等資源無法積累，從業(yè)人員難以從中得到發(fā)展。所以對未來發(fā)展，無照攤販大都表示了做一天算一天，做不下去就走人的無奈態(tài)度。

2.作為“弱就業(yè)群體”的無照人群

同時，從無照攤販的人員構(gòu)成和入行原因也可以看出無照擺攤是一個低端產(chǎn)業(yè)，因為他們的主要職業(yè)群體也是被迫進入這個行業(yè)。

以無照攤販中的外來農(nóng)民為例，中街城管隊2014年處罰的293名無照攤販中有93.5%的無照相對人來自農(nóng)村地區(qū)(表5)，占絕對主力。而不斷擴大的城鄉(xiāng)差距和農(nóng)村較少的就業(yè)機會構(gòu)成農(nóng)民工進城的結(jié)構(gòu)性力量。

表5 2014年北京中街城管隊處罰293名無照攤販特點

一方面，較大的城鄉(xiāng)收入差距迫使大量農(nóng)民進城。1978 年城鄉(xiāng)居民收入分配差距是2.47∶1，到2005年，達到了3.22∶1。一些專家認為，如果考慮到福利、生產(chǎn)成本的支出、實物的估價等因素，城鄉(xiāng)居民收入的實際差距已達到5～6倍[15]。即便到了2015年，按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入31 195元，農(nóng)村居民人均可支配收入11 422元*國家統(tǒng)計局. 2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html. [2016-02-29].，相差近3倍。在如此巨大的城鄉(xiāng)差異下，從2000年以來，我國每年都有1.2億到2.5億的流動人口在全國各地流動*中國統(tǒng)計年鑒(2015). http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm。而到了2015年，全國農(nóng)民工總量為2.77億人，而農(nóng)民工人均月收入3072元*國家統(tǒng)計局. 2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html. [2016-04-28].?？梢?，農(nóng)民工在城市中的收入顯然要比留在農(nóng)村的收入好很多。而在改革開放之后，國家通過市場體制改革的方式將個人拋向了市場，此時，大量農(nóng)民難以找到一個合適的組織來幫助他們解決他們遇到的困難和提高生活水平，他們就只有自己想辦法進城打工。

另一方面，大量農(nóng)民進城之后很難找到合適的就業(yè)機會。據(jù)對北京外來務(wù)工人員分析，在北京的外來務(wù)工人員中，近7成表示自己只上過中學(xué)(含初中和高中)。而無照擺攤又屬于外來務(wù)工人員中低層次的人員，所以，這部分人的學(xué)歷往往更低。根據(jù)對中街城管隊的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)(表5)，這些相對人的學(xué)歷基本都在小學(xué)左右，一些人甚至連自己名字都不會寫，同時年齡大部分都在40歲以上。而在城市的勞動力市場中，一些比較好的工作要求也比較高，進城農(nóng)民因受到年齡、學(xué)歷、技術(shù)等種種限制而無法進入這些職業(yè)，又被正規(guī)部門淘汰，只得流入低端部門。在這個過程中，他們只能憑借他們最基本的勞動力賺錢。與城市中人相比，這些人本身屬于就業(yè)能力低的相對“弱勢就業(yè)群體”。此時，他們只有以自雇傭的形式從事無照擺攤這種“非正規(guī)經(jīng)濟”形式來獲取一定的收入，因此無照擺攤成為他們的重要選擇。

同時，尤其是對于無照攤販中的那部分老幼病殘孕群體，在當(dāng)前我國社會保障水平還難以完全滿足他們需求的情況下，從事無照擺攤成為他們中部分人獲得一個有尊嚴生活的關(guān)鍵?！爱?dāng)老百姓維持生計的需求無法通過國家福利體系、就業(yè)體系等獲得妥善解決之時，他們就試圖通過自雇就業(yè)的形式，甚至通過尋求街道謀生權(quán)的途徑予以應(yīng)對。[16]”像老幼病殘孕等弱勢群體不同于以無照擺攤為事業(yè)的群體，這類群體的主要目的不是為了賺錢，很多是為了生存。這部分人因社會保障的不足而不得不通過無照擺攤這些進入門檻比較低的職業(yè)來謀取生存和發(fā)展，出現(xiàn)了“社會問題職業(yè)化”的表現(xiàn)。而這部分老幼病殘孕的無照攤販數(shù)量雖然不占無照攤販的主體部分，卻是無照攤販中一個非常特殊的群體，常常成為無照攤販的形象代言人。

總之，對于這些社會生存能力比較低的人而言，無照擺攤的入行門檻比較低，對技術(shù)、資金、學(xué)歷、年齡等都沒有太高要求。因此，很多老幼病殘孕人員和無學(xué)歷、無背景、無技術(shù)等“三無”人員就進入到這個行業(yè)之中。這就讓無照擺攤這個行業(yè)具有了“道義經(jīng)濟”的特點，也就讓無照擺攤具有了一定的合理性。而這種追求生存權(quán)的合理性甚至能夠左右法規(guī)的效力，“不是根據(jù)法律去判斷生存權(quán)，而是根據(jù)生存權(quán)去判斷法律，這是生存權(quán)對國家、立法的約束力?！恚鏅?quán)對行政機關(guān)和司法機關(guān)也有相同的要求，有違生存權(quán)的行政措施最終將被宣布為無效。[17]”如印度政府在英聯(lián)邦運動會前驅(qū)逐街頭小販的舉動，印度最高法院于2010年10月20日做出違憲的判決，認為街頭叫賣是人們謀生的一項基本權(quán)利*新華網(wǎng). 印度高院禁止政府驅(qū)逐小販：謀生權(quán)力不可剝奪. http://news.xinhuanet.com/world/2010-10/24/c_12695295.htm. [2010-10-24].。在“道義經(jīng)濟”的話語下，人們將攤販認為是“弱勢群體”和“底層群體”，認為是為了生存而努力的底層人民。在這種道德話語下，街頭無照攤販猶如處于“水深齊頸”的危機邊緣，如果不讓他們擺攤，他們就很有可能無法生存。在生存?zhèn)惱砻媲?，任何法?guī)自然也不能剝奪人們生存的權(quán)力。

四、社會對國家執(zhí)法的反作用

一方面，從國家法規(guī)而言，國家必須對無照攤販這類違反國家法規(guī)的行為進行嚴格執(zhí)法；另一方面，無照擺攤這類產(chǎn)業(yè)作為當(dāng)前社會結(jié)構(gòu)的一部分，國家在與社會沒有達成共識的情況下進行嚴格執(zhí)法，影響到社會的正常運作，必然引起社會的反彈。

(一)直接沖突

對小販而言，一方面，因為得到了大量的社會支持，所以這些無照攤販有了與城管進行對抗的資本，另一方面，無照擺攤往往是部分底層人員最后的“生存線”，且在當(dāng)前社會文化下，很多無照攤販也不認為自己的行為是違法違規(guī)行為，所以他們往往直接與作為國家代理人的城管發(fā)生沖突。如無照攤販直接表示：“也不知跟他們(城管)打了多少次了……我也不想打架，誰想整天打架啊，但有時我很氣憤，我又沒去偷，沒去搶，為什么不讓我們擺啊，我受夠了，我只是想要口飯吃，我還有兩個孩子要供他們讀書”。[18]而相對人在得到周圍群眾支持甚至慫恿下，經(jīng)常更容易做出過激行為。

據(jù)筆者統(tǒng)計，2000年9月—2016年10月的16年中，在城管執(zhí)法過程中共導(dǎo)致52人*收集自網(wǎng)絡(luò)、報紙等公開報道，限于材料和技術(shù)原因，本表僅統(tǒng)計了部分出現(xiàn)惡性死亡和經(jīng)過媒體廣泛報道、轉(zhuǎn)載的事件，且對一些參與人員死亡比較模糊的事件并未列入其中。死亡*其中相對人及其親屬死亡29人(包括一名相對人尚未出生的嬰兒)，城管死亡20人，群眾死亡3人。的慘劇，且在這16年中，每年都有人死亡，且整體死亡人員數(shù)量呈現(xiàn)遞增趨勢(圖2)。而其中與無照攤販相關(guān)死亡事件占到所有死亡事件的75%。

圖2 2000—2006年全國城管執(zhí)法死亡統(tǒng)計

實際上，這些統(tǒng)計僅僅是城管執(zhí)法惡性沖突的“冰山一角”?？梢韵嘈牛谶@個統(tǒng)計數(shù)字背后，是更多沒有被媒體廣泛曝出的各種傷亡事件，如有媒體報道，僅在2005—2009年的5年期間，無照攤販發(fā)起的暴力對抗次數(shù)就達到2626次，導(dǎo)致1679名城市管理人員受傷[19]。僅在北京，據(jù)北京市政協(xié)此前發(fā)布的一份調(diào)研報告顯示，自2008年至2010年，北京市共發(fā)生阻礙執(zhí)法、造成城管人員人身傷害198起，其中無照游商158起，占79.8%*中國廣播網(wǎng). 北京城管改制為市政府直屬 改變形象完善自身漏洞. http://china.cnr.cn/ygxw/201111/t20111111_508765056.shtml. [2011-11-11].。

同時，在全國各地發(fā)生的群體性事件中，城管執(zhí)法類占了三分之一[20]。其中絕大部分也是城管對無照攤販執(zhí)法中發(fā)生。 如，2011年貴州安順千名群眾圍觀城管的“7.26”事件、蘭州數(shù)百攤販圍毆下的“城管下跪求饒”事件和廣州“城管隊被砸”事件，2014年浙江蒼南，一線城管在與無照攤販發(fā)生沖突后導(dǎo)致5名城管隊員被路人圍毆的群體性事件；2015年在云南昭通發(fā)生千余名學(xué)生幫助無照攤販圍攻城管……可見，國家對無照攤販的治理本身非常容易引起沖突，且非常容易被放大。

(二)輿論壓力

雖然無照經(jīng)營形式多樣，但從整體而言，其對經(jīng)營工具、經(jīng)營時間，經(jīng)營技術(shù)、經(jīng)營者年齡、社會關(guān)系等要求較低的特點，使得很多社會弱勢就業(yè)群體可以集聚在此。因此，這種帶有一定社會保障和社會救濟功能特點的“道義經(jīng)濟”成為社會底層人聚集的領(lǐng)域。這也讓其具備了社會同情的基礎(chǔ)，成為社會在情感上支持他們的重要原因。

從社會輿論角度而言，因為社會中同樣普遍認為無照擺攤是窮人的“吃飯經(jīng)濟”，所以無論是出于天然的情感上的同情還是出于自己現(xiàn)實的需要，社會輿論往往都是站在無照攤販一邊支持無照攤販對抗城管，如“城市的整潔權(quán)難道大于攤販的生存權(quán)嗎？*鳳凰網(wǎng). 小販的生存權(quán)是否大于城市的整潔權(quán)力. http：//phtv.ifeng.com/phinfo/200702/0208_45_74396.shtml.[2007-02-08].”、“城市創(chuàng)衛(wèi)是否能容得下小販？*新浪網(wǎng). 評論：城市“創(chuàng)衛(wèi)”要容得下小商小販. http：//news.sina.com.cn/o/2007-04-18/000611659826s.shtml. [2007-04-18].”、“城市形象比民生更重要嗎？*新浪網(wǎng). 評論：民生比城市形象更重要. http：//news.sina.com.cn/o/2007-03-10/200011383154s.shtml. [2007-03-10].”在這種背景下，社會各界也積極替無照攤販說話，如全國政協(xié)常委、著名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧建議廣州對攤販寬容一點[21]，中國政法大學(xué)何兵教授建議廣州合法化攤販[22]，王慧認為應(yīng)該“保障人權(quán)[23]”，陳文超也號召“給窮人留活路[24]”……面對這種幾乎一邊倒的輿論形式，國家自然也不敢因嚴格執(zhí)法而觸犯眾怒。

同時，這些情況對作為國家代理人的城管也產(chǎn)生了重大影響，盡管法規(guī)中，無照攤販屬于違法違規(guī)情況，但現(xiàn)實中，因為無照攤販在社會結(jié)構(gòu)中的作用，反而是作為執(zhí)法者的城管經(jīng)常受到社會指責(zé)。根據(jù)中國社科院藍皮書《形象危機應(yīng)對研究報告2013—2014》藍皮書指出，在2013年官員形象危機呈“多元高發(fā)”態(tài)勢，群眾認為“城管”是最差的形象群體，而“據(jù)清華大學(xué)國際傳播研究中心開展的一項調(diào)查，2006年1月至2008年3月全國媒體對城管執(zhí)法問題的報道以消極、偏消極為主，約占67%。[25]”可見，社會對無照攤販不僅存在非常高的包容度，且對執(zhí)法者的城管反而不那么接受。

從上可以看出，由于國家對無照擺攤的單方打擊難以得到社會認可，使其治理行動引起社會反對，甚至可能影響社會穩(wěn)定。

五、國家與社會共同作用下的法規(guī)

可以看出，對國家而言，無照攤販方面的法規(guī)之所以難以有效執(zhí)行，主要并不是無照攤販本身難以執(zhí)法，而是其擁有結(jié)構(gòu)性的社會基礎(chǔ)。只要社會中無照攤販存在的結(jié)構(gòu)性“土壤”仍然存在，那無照攤販就會有繼續(xù)存在下去的空間和動力。

而社會結(jié)構(gòu)是客觀存在的，并不以國家的行政命令為轉(zhuǎn)移。在國家沒有建立起完善的替代結(jié)構(gòu)的情況下，國家的嚴格執(zhí)法無疑會影響到社會的正常運行，此時社會出于自我保護的需求下就會自然的對國家影響其正常運作的執(zhí)法行為進行對抗。如在國家對無照攤販進行清理過程中，一方面，在正規(guī)渠道難以滿足現(xiàn)代“一刻鐘生活服務(wù)圈”要求的情況下，無照攤販因為提供了相對廉價、方便的產(chǎn)品和服務(wù)；另一方面，無照攤販在社會文化結(jié)構(gòu)中的弱勢群體屬性，讓社會中還產(chǎn)生了保留和同情這些對象的聲音。這樣，無照攤販得到了社會的廣泛同情和支持。所以，在國家對其執(zhí)法中，不僅僅是無照攤販自身出于生存或牟利的原因進行對抗，包括依靠這些無照攤販進行生活的人甚至很多無直接利益相關(guān)者同樣也會站在無照攤販一邊?！耙粋€行為是否屬于越軌，取決于人們?nèi)绾慰创?，對它采取怎樣的反映。[26]”而在當(dāng)前社會結(jié)構(gòu)中，無照攤販仍具有較強的社會正功能，使得社會中的人們并不認為無照擺攤是一個需要嚴格治理的違法違規(guī)事件，此時，對無照擺攤的嚴格執(zhí)法顯然難以得到社會的廣泛支持。在四川都江堰，甚至出現(xiàn)了城管因為嚴格執(zhí)法將無照經(jīng)營的攤販趕走后，又迫于社會壓力將無照攤販找回來的情況*都江堰南橋吹薩克斯街頭藝人被逐引異議 城管開會請回來. 成都商報，http：//scnews.newssc.org/system/20140819/000478298.html.[2014-08-19].而現(xiàn)代社會中大量的“鼠族”、“蟻族”、“房奴”等龐大的中低收入群體，這些人群都是無照攤販的主要消費群體，也構(gòu)成無照攤販天然的支持群體。

在當(dāng)前國家與社會的關(guān)系中，國家與社會相互作用，社會并不只是被動的接受國家的政策法規(guī)。改革開放以來，隨著國家不斷放松對社會的管控，社會已經(jīng)有了長足的發(fā)展，在國家與社會的關(guān)系中，國家已不再是那個可以隨心所欲的全能主義國家，社會也不再是那個毫無應(yīng)對能力的社會，在當(dāng)下的后全能主義時代中，社會顯然已在一定程度上具備了與國家博弈和討價還價的空間，所以，盡管國家可以單方面制定法規(guī)，但法規(guī)的有效執(zhí)行則離不開社會的配合，畢竟，法規(guī)需要在社會中執(zhí)行。因此，當(dāng)國家所制定的法規(guī)與社會結(jié)構(gòu)相一致時，法規(guī)能夠得到社會的支持和認可，法規(guī)自然能夠順利得到執(zhí)行；當(dāng)國家法規(guī)與社會結(jié)構(gòu)不一致時，國家制定的法規(guī)就會因難以得到社會配合和支持而難以順利執(zhí)行。畢竟，當(dāng)前國家的資源也是有限的，在與社會沒有達成共識的情況下，僅依靠國家的力量難以有效控制社會，甚至還可能引起社會的不滿和反彈。同時，由于社會不認可，社會就會出現(xiàn)普遍違規(guī)的情況，此時單純依靠有限的國家力量不但難以有效管控，更容易在執(zhí)法中出現(xiàn)各種矛盾和沖突。此時，國家出于維護穩(wěn)定等角度考慮，自然選擇降低執(zhí)法強度，對這些暫時無法與社會達成共識的法規(guī)放松執(zhí)法要求。

六、結(jié)論

綜上，因為無照攤販在當(dāng)前社會結(jié)構(gòu)中仍然占據(jù)重要地位，無照擺攤所在的當(dāng)下的社會結(jié)構(gòu)對國家政策法規(guī)的執(zhí)行產(chǎn)生了影響。因為社會需求的多樣化和法規(guī)本身的“一刀切”特性，使得目前城管的法規(guī)無法得到社會的廣泛支持。“在直觀層面上，執(zhí)法困境表現(xiàn)為規(guī)則受到行動者的規(guī)避和拒斥，但問題的緣由往往需追溯到規(guī)則所代表的立場、這種立場與生活世界中真實需求的協(xié)調(diào)程度、以及民間對政府立場的態(tài)度。[27]”因此，在社會的高度需求下，無論國家怎么管，無照攤販還是形成了“春風(fēng)吹又生”的局面。所以目前情況下，無照攤販?zhǔn)且环N社會存在，本身有其存在的價值，如果全面嚴格執(zhí)法，必然帶來社會內(nèi)部的矛盾升級，帶來更多沖突。國家在資源有限的情況下實際上是在面臨一個不可能完成的任務(wù)，因此，在國家的相關(guān)法規(guī)獲得絕大多數(shù)社會支持之前，國家相關(guān)法規(guī)在社會中也難以得到有效遵守和執(zhí)行。