縣域視角下扶貧項(xiàng)目的精英俘獲
——以A省B縣為例

胡聯(lián)，陳泠璇

(1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 城市與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心，安徽 蚌埠 233000；2.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠 233000)

黨的十八大以來，我國脫貧攻堅(jiān)取得舉世矚目的成就。2012年底，我國有貧困人口9899萬人，到2017年底還剩3046萬人，5年減少貧困人口6853萬人，年均減少1370萬人。黨的十九大再次將精準(zhǔn)扶貧提升至戰(zhàn)略地位，為進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)化的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)2020年貧困縣全部摘帽的目標(biāo)，各級(jí)政府對(duì)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)再次部署，在資源調(diào)配上采取了更有力的措施。但是隨著扶貧資源的不斷增加，扶貧資源精準(zhǔn)傳遞的問題并沒有徹底得到解決。在一些領(lǐng)域，扶貧工作有陷入了“內(nèi)卷化”的趨勢(shì)。

有限扶貧資源如何準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶是反貧困理論的焦點(diǎn)問題，也是一個(gè)世界性難題。國內(nèi)外理論研究表明，精英俘獲是導(dǎo)致扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離的重要原因。精英俘獲(elitecapture) 的概念最早在經(jīng)濟(jì)學(xué)中提出，而后進(jìn)入政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和發(fā)展學(xué)等領(lǐng)域。國外學(xué)者Laffon(1991)[1]等較早開始了精英俘獲的研究。Platteau (2004)[2]發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐木⒖刂屏松鐣?huì)基金的支出。Galasso等 (2005)[3]在孟加拉國食品教育計(jì)劃，存在精英俘獲現(xiàn)象。具有政治地位或者特殊能力的少數(shù)人時(shí)常成為資源的掠奪者和無償享用者。Pan等(2012)[4]發(fā)現(xiàn)在坦桑尼亞，60%的農(nóng)業(yè)投入補(bǔ)貼項(xiàng)目優(yōu)惠券的受益者是村干部的家庭，存在明顯的精英俘獲現(xiàn)象。Besley (2012)[5]發(fā)現(xiàn)村級(jí)行政負(fù)責(zé)人更有可能獲得發(fā)放給窮人的定量福利卡。

國內(nèi)精英俘獲研究起步較晚，如溫鐵軍(2012)[6]等認(rèn)為在新農(nóng)村建設(shè)資源分配中精英農(nóng)戶得益多，多數(shù)小農(nóng)被“客體化”和邊緣化。吳新葉(2010[7]認(rèn)為精英俘獲現(xiàn)象有兩個(gè)層面：一精英控制了民間組織并影響民間組織發(fā)展的現(xiàn)象；二外生型資源對(duì)精英的控制，進(jìn)而影響民間組織運(yùn)行的現(xiàn)象。但回顧國內(nèi)精英俘獲現(xiàn)象研究的文獻(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)者將更多的眼光投向了鄉(xiāng)村層。在中國的傳統(tǒng)社會(huì)，常公認(rèn)士紳作為當(dāng)?shù)仡I(lǐng)袖，他們也成為了權(quán)力與村莊農(nóng)民之間的重要連接點(diǎn)(黃宗智，2000)[8]，故具有政治地位或者特殊能力的少數(shù)人時(shí)常成為資源的掠奪者和無償享用者。他們通過主動(dòng)侵占扶貧資源、被動(dòng)承接扶貧的方式占取資源(朱戰(zhàn)輝，2017)[9]。邢成舉(2015)[10]認(rèn)為村莊內(nèi)的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)是扶貧項(xiàng)目和合作經(jīng)濟(jì)組織的目標(biāo)偏離的重要影響因素。胡聯(lián)等(2015，2017)[11～12]發(fā)現(xiàn)貧困村互助資金存在精英俘獲，每100個(gè)互助資金使用者中有31個(gè)名額被精英占有。管理機(jī)構(gòu)中村干部比例越高，互助資金精英俘獲程度越高。政治關(guān)聯(lián)影響了互助資金的瞄準(zhǔn)。胡聯(lián)等(2017)[13]發(fā)現(xiàn)我國烏蒙山片區(qū)建檔立卡存在明顯的精英俘獲。云貴川60個(gè)貧困村建檔立卡存在明顯的精英俘獲現(xiàn)象，精英俘獲率為25%。農(nóng)村基層治理與精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)存在矛盾。韓華為(2018)[14]認(rèn)為農(nóng)村低保在社區(qū)瞄準(zhǔn)中存在顯著的精英俘獲。

在“四到縣”的體制下，扶貧體制由“省”到“市”，再到權(quán)利下放到縣。一方面，可以確保實(shí)現(xiàn)基層扶貧工作的合理統(tǒng)籌和安排，但另一方面，以項(xiàng)目制為主要形式的扶貧資金的分撥，使得縣級(jí)層面擁有了較大的自由裁量權(quán)，同時(shí)使得扶貧項(xiàng)目的管理往往有行政發(fā)包制委托的特點(diǎn)?？h級(jí)權(quán)利的擴(kuò)大，導(dǎo)致資金與資源的下?lián)茉谝欢ǔ潭壬蠒?huì)受到扶貧主體參與者不同的資源稟賦和政治社會(huì)影響，更多的村民扮演的是毫無發(fā)言權(quán)的被動(dòng)參與者的角色。很多資源在縣級(jí)層面就已經(jīng)被變相的轉(zhuǎn)移或者掠奪占有，形成了縣級(jí)層面的精英俘獲現(xiàn)象。

最終導(dǎo)致終端貧困的弱勢(shì)群體無法得到自助，項(xiàng)目的溢出效應(yīng)甚微，而貧困戶的生活條件無法得到預(yù)計(jì)的改善。

我國目前實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)六個(gè)精準(zhǔn)，即就是扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、措施到戶要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。應(yīng)該說，我國的精準(zhǔn)扶貧針對(duì)的是以往扶貧中“扶貧資源往往倒在最后一公里”的問題，強(qiáng)調(diào)最后一公里的精準(zhǔn)。但目前對(duì)于扶貧資源的縣域?qū)用娌痪珳?zhǔn)，反而關(guān)注不多。事實(shí)上要實(shí)現(xiàn)扶貧資源精準(zhǔn)傳遞，除了最后一公里的問題，縣域?qū)用娴姆鲐氋Y源精準(zhǔn)傳遞是真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧必不可少的一環(huán)?？たh制在中國行政區(qū)劃體系中扮演著重要的角色，但是，我國目前理論界從縣域?qū)用娣治龇鲐氋Y源精準(zhǔn)傳遞的研究十分匱乏。與以往文獻(xiàn)相比，本文的主要貢獻(xiàn)在于：(1)從縣域的視角分析了我國扶貧資源精英俘獲的產(chǎn)生；(2)從縣域的視角分析了我國扶貧資源精英俘獲產(chǎn)生的原因并提出了政策建議。彌補(bǔ)了我國精英俘獲在縣域?qū)用嫜芯康娜狈ΑＱ芯拷Y(jié)論對(duì)我國精準(zhǔn)扶貧機(jī)制完善有很好的啟示。

一、 案例分析

(一)案例背景

為增強(qiáng)扶貧項(xiàng)目安排的精準(zhǔn)性，2015年中央一號(hào)文件中，《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確指出“扶貧項(xiàng)目審批權(quán)原則上要下放到縣，省市切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任”。A省扶貧文件《意見》)重新劃分了省市縣之間的扶貧主體責(zé)任，省、市兩級(jí)主要履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職責(zé)。“四到縣”制度的施行使區(qū)縣扶貧工作呈現(xiàn)出兩個(gè)新特點(diǎn)：

一是區(qū)縣扶貧部門責(zé)任加重。以以往扶貧辦主要承擔(dān)匯總各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)的項(xiàng)目，再向上提交到市扶貧辦，具體實(shí)施哪些項(xiàng)目由市貧辦定奪?！八牡娇h”之后，項(xiàng)目的收集、前期考察、審定、監(jiān)督、考核全由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)。二是區(qū)縣扶貧部門權(quán)力變大。權(quán)力變大直接體現(xiàn)在扶貧辦財(cái)權(quán)變化上。以往資金跟著項(xiàng)目走，下發(fā)到縣財(cái)政扶貧口的資金都對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目，?？顚Ｓ茫y以與諸如國土、財(cái)政、建設(shè)部門的項(xiàng)目整合。另外，在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目額度超過五十萬的需要前期審核，審核手續(xù)繁瑣，因此縣級(jí)扶貧部門盡量會(huì)把項(xiàng)目規(guī)模壓低到50萬以下，以求一次性通過，但這種“一刀切”的做法不能滿足某些項(xiàng)“集中力量辦大事”的客觀需求?！八牡娇h”后，按照扶貧人口規(guī)模計(jì)算的扶貧款直接撥到區(qū)縣財(cái)政的扶貧賬戶中，區(qū)縣扶貧辦獲得了靈活處理資金的運(yùn)作空間。

總的來說，扶貧項(xiàng)目的財(cái)權(quán)和事權(quán)下放到縣，是扶貧資源分權(quán)的管理體系的一次重大變革。這能夠切實(shí)改變扶貧資金使用分散、項(xiàng)目配置不切實(shí)際、瞄準(zhǔn)率不高的弊端，可以進(jìn)一步增強(qiáng)地方在脫貧方式選擇上的自主性，是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目安排精準(zhǔn)的前提。

(二)建庫原則

為響應(yīng)文件要求，B縣形成了包括縣長、縣委常委、扶貧辦主任等為主要領(lǐng)導(dǎo)的扶貧小組。共有以下7條建庫原則：(1)原則上項(xiàng)目必須在貧困村進(jìn)行；(2)優(yōu)先考慮用于生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；(3)村級(jí)活動(dòng)中心建設(shè)扶持不超過25萬，酌情考慮美麗鄉(xiāng)村建設(shè)點(diǎn)、中心村、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶持額度；(4)保證每個(gè)貧困村至少20萬資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧資金額度等于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困村個(gè)數(shù)乘以20萬元；(5)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資金額度依實(shí)際情況上浮。優(yōu)先考慮謀劃充分、整合資源方案清楚可行、能盤活現(xiàn)有資產(chǎn)的項(xiàng)目；(6)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都列入了備選項(xiàng)目，備選項(xiàng)目是否執(zhí)行取決于項(xiàng)目本身的好壞以及總資金的約束，若備選項(xiàng)目沒有納入今年的項(xiàng)目庫，則明年執(zhí)行；(7)兼顧縣委縣政府的其他要求。

(三)項(xiàng)目庫建設(shè)情況

1.項(xiàng)目總體情況

B縣項(xiàng)目省扶貧發(fā)展資金總額為3020萬元，其中，發(fā)展資金和配套資金分別為2420萬、600萬元。項(xiàng)目分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(71個(gè))、雨露計(jì)劃類等如下五類。資金分配具體見表1。

表1 項(xiàng)目資金分配表

2.基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目申報(bào)情況

結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目申報(bào)情況，共確定扶貧項(xiàng)目75個(gè)。道路建設(shè)類項(xiàng)目34個(gè)，其中農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)道路6條，村內(nèi)或村間道路28條；村活動(dòng)中心項(xiàng)目25個(gè)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目5個(gè)；塘壩電站項(xiàng)目9個(gè)，其中塘壩項(xiàng)目7個(gè)，電站項(xiàng)目2個(gè)；生活類項(xiàng)目2個(gè)，分別是安全用水和環(huán)境整治項(xiàng)目。從資金分配上來看，75個(gè)項(xiàng)目需要總的發(fā)展資金為2336萬元，占總資金的77.3%，其中省扶貧發(fā)展資金1936萬元，縣配套資金400萬元。道路類項(xiàng)目資金總額1285萬元，其中園區(qū)內(nèi)道路建設(shè)需要資金220萬元，村內(nèi)或村間道路建設(shè)需要資金1065萬元；村級(jí)活動(dòng)中心建設(shè)需要資金651萬元；產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目需要資金180萬元；塘壩電站類項(xiàng)目需要資金150萬元；生活服務(wù)類項(xiàng)目需要資金40萬元，具體如圖1所示。

3.個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金分配情況說明

圖2反映了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金分配狀況，保底資金是根據(jù)規(guī)定，利用縣鎮(zhèn)貧困村數(shù)目乘以20萬而得。而實(shí)際分撥資金則考慮到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際貧困情況。由圖2可以看出，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際分配資金差異大，其中V鎮(zhèn)的實(shí)際分配資金215萬元大大超過了保底資金60萬。該鎮(zhèn)利用所分配的超過一半的資金用于建設(shè)農(nóng)業(yè)園，剩余資金用于扶貧項(xiàng)目。

圖1 資金占比情況表

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金分配表

(四)項(xiàng)目庫建設(shè)特點(diǎn)

通過對(duì)項(xiàng)目庫的分析，我們不難看出B縣的項(xiàng)目庫建設(shè)有以下特點(diǎn)：

1、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目占資金分配優(yōu)勢(shì)地位。B縣的基礎(chǔ)設(shè)施資金總額為2336萬元，占總資金的3/4以上。明文指出應(yīng)當(dāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金所占比例，但實(shí)際的資金下?lián)軈s主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸成為了基層政府應(yīng)有之義(殷浩棟，2017)，顯然易見，相較與周期長的產(chǎn)業(yè)扶貧投入，風(fēng)險(xiǎn)低、周期短、見效快而直觀的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提升當(dāng)?shù)卣兊淖钣辛Φ耐緩胶头椒ǎ?、資金的不合理分配。村級(jí)活動(dòng)中心建設(shè)在類型上被歸于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但實(shí)質(zhì)是資金在非貧困領(lǐng)域的投入與使用，占了接近資金總額的1/4，與明文規(guī)定的禁止非扶貧領(lǐng)域資金投入的規(guī)定相悖；3、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所得扶貧資金差異化明顯。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的保底資金相差不大，但實(shí)際獲得的資金差異性卻十分顯著，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際所得甚至是保底資金的三倍多。但是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配明顯不均衡的實(shí)際理由卻不充分；4、將兼顧“縣委縣政府的其他要求”明文納入建庫原則，實(shí)質(zhì)是變相優(yōu)先考慮具有較大政治影響力的精英。這些非正式規(guī)范概主要包括重點(diǎn)照顧省、市、縣級(jí)黨政核心成員單位聯(lián)系的扶貧村或者領(lǐng)導(dǎo)干部家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除此以外，預(yù)留供領(lǐng)導(dǎo)決策的資金(殷浩棟，2007)[15]。資金流向項(xiàng)目不合理、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金分配不均衡、縣級(jí)精英利益得到變相照顧等等，都是縣級(jí)層面下扶貧項(xiàng)目精英俘獲現(xiàn)象的表現(xiàn)。

二、縣級(jí)層面下扶貧項(xiàng)目精英俘獲產(chǎn)生的原因分析

國內(nèi)外理論研究與實(shí)踐表明，扶貧資源有效瞄準(zhǔn)是一個(gè)世界性難題。扶貧資源往往倒在“最后一公里”。所以扶貧資源的精英俘獲也很多是基于“最后一公里”——村級(jí)層面的研究。但是上文發(fā)現(xiàn)其實(shí)扶貧資源在縣級(jí)層面下已經(jīng)被精英俘獲了。那么究竟是什么因素導(dǎo)致了扶貧項(xiàng)目在縣級(jí)層面出現(xiàn)了精英俘獲呢？筆者認(rèn)為原因主要有以下方面：

(一)扶貧資源在縣級(jí)層面?zhèn)鬟f時(shí)，缺乏有效監(jiān)管體系

扶貧項(xiàng)目的財(cái)權(quán)和事權(quán)下放到縣，使得縣域?qū)用婷撠毞绞竭x擇上擁有了更多的自主性，也使得縣級(jí)政府職能被進(jìn)一步擴(kuò)大，這也打破了原來的權(quán)利格局，從而誘發(fā)了權(quán)利擴(kuò)增后的監(jiān)督問題。監(jiān)管體系的缺失是縣級(jí)層面出現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧最根本的原因?！八牡娇h”背景下，縣級(jí)政府職能被進(jìn)一步擴(kuò)大，項(xiàng)目變相轉(zhuǎn)為精英控制和領(lǐng)導(dǎo)。扶貧工作的方案設(shè)計(jì)；項(xiàng)目的收集篩選、審批考察和驗(yàn)收備案等扶貧工作均由縣級(jí)扶貧辦組織和實(shí)施?？h級(jí)政府在扶貧工作中處于完全的優(yōu)勢(shì)地位，扶貧辦牽頭的組織對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資金的分配和項(xiàng)目資源的管理具有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而在扶貧工作開展的整個(gè)流程中，有效科學(xué)的監(jiān)督體系和監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)嚴(yán)重缺乏，一方面，縣級(jí)干部領(lǐng)導(dǎo)私人權(quán)利的擴(kuò)大，導(dǎo)致部分被利益驅(qū)使的人借管理體系的漏洞和職務(wù)之便，伺機(jī)將扶貧資金流向?qū)ψ陨砝孀钣幸娴姆较?，故而出現(xiàn)將“兼顧縣委縣政府的其他要求”納入明文規(guī)定和鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金分配過度不均衡的情況；另一方面，資金資源的流向用途不明晰，監(jiān)管常常流于形式與表面，未能切實(shí)對(duì)扶貧工作進(jìn)行及時(shí)評(píng)估和反饋，從而使得資源沒有得到最有利的配置，在浪費(fèi)了部分資源的同時(shí)，也延誤了精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)施，使得真正最為貧困的群體作為被動(dòng)的參與者，沒有享用合理資源。正如Anton Lucas(2016)[16]認(rèn)為上級(jí)政府的監(jiān)管失敗會(huì)導(dǎo)致精英俘獲。缺乏有效監(jiān)管體系是導(dǎo)致扶貧資源縣域?qū)用婢⒎@的重要原因。

(二)縣級(jí)精英的自主權(quán)和接觸項(xiàng)目信息資源的便捷性

當(dāng)下，縣級(jí)政治精英主要由技術(shù)官僚組成，技術(shù)官僚是指在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，強(qiáng)調(diào)學(xué)歷、技能而篩選出的精英。依附性官僚精英是長期以來中國權(quán)威政治體制的顯著特點(diǎn)?？h域?qū)用嫦?，他們也是政策方針?zhí)行所依靠的中堅(jiān)力量。人格化的權(quán)威政治體制也賦予了縣長等縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在制定決策等方面，可以按照自身的政治需要或者其他偏好進(jìn)行裁決的權(quán)利。

在信息化的社會(huì)外交網(wǎng)絡(luò)中，信息由中心向外部散開，由于個(gè)人或者群體不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位和社交圈，往往會(huì)導(dǎo)致“有利信息”更容易被精英俘獲。例如關(guān)于扶貧項(xiàng)目的相關(guān)信息情況首先被具有政治權(quán)利的縣級(jí)干部、領(lǐng)導(dǎo)獲取，他們擁有更多的政治資本和集體經(jīng)濟(jì)的支配權(quán)，接下來，縣級(jí)干部的親屬或者私人關(guān)系親密的朋友往往成為信息向外傳遞的第一人，而那些經(jīng)濟(jì)與社會(huì)地位靠后，沒有特殊外交關(guān)系的個(gè)人或集體，在信息的獲取上常處于不利地位。一方面，他們獲取扶貧項(xiàng)目信息的時(shí)間具有延遲性；另一方面，他們通常無法獲得關(guān)于項(xiàng)目核心關(guān)鍵信息，在爭取項(xiàng)目方面無法形成競爭力，最終導(dǎo)致了在一定程度上項(xiàng)目資源逐漸被優(yōu)勢(shì)群體占用的結(jié)果。

(三)公眾參與被動(dòng)

在扶貧項(xiàng)目的管理方面，通常提倡的是參與式的理念，即調(diào)動(dòng)公眾參與扶貧工作的系統(tǒng)化流程中，形成一種“人人參與”的理想狀態(tài)。作為一種引進(jìn)的西方管理理念，參與式的理念并沒有完全適應(yīng)中國扶貧建設(shè)。這主要表現(xiàn)在權(quán)利機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)風(fēng)俗對(duì)其的抵制和干預(yù)；基層群眾沒有被賦權(quán)，而是被動(dòng)的加入扶貧項(xiàng)目的工作等。于是，基層群體公眾的參與相對(duì)被動(dòng)、積極性不高，所宣揚(yáng)的“人人參與”也成為了缺乏實(shí)質(zhì)支撐的理論概念，無法發(fā)揮其真正的作用。

三、政策建議

本文通過對(duì)A省B縣扶貧項(xiàng)目庫案例的分析，分析縣域?qū)用嫦路鲐氻?xiàng)目治理中的精英俘獲現(xiàn)象及其原因。基于前文分析，筆者認(rèn)為可以從下幾個(gè)方面克服縣域?qū)用嫦路鲐氻?xiàng)目治理中的精英俘獲。

(一)完善監(jiān)管體系

完善的項(xiàng)目制監(jiān)管管理機(jī)制是精準(zhǔn)扶貧工作的重中之重。省、市政府需要真正將監(jiān)督落實(shí)于權(quán)力運(yùn)行的全過程，從而構(gòu)建成統(tǒng)一完整的鏈條。第一步就是明確縣級(jí)政府部門的職能定位，深化縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革,對(duì)于加強(qiáng)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善社會(huì)保障的重大項(xiàng)目需要政府扮演領(lǐng)導(dǎo)者的角色。第二是處理好各個(gè)項(xiàng)目的權(quán)責(zé)關(guān)系，做到權(quán)利和責(zé)任都下放到具體集體、個(gè)人，從而避免互相推諉、管理混亂的現(xiàn)象，落實(shí)責(zé)任追究制度，滿足民眾的基本要求。第三，強(qiáng)調(diào)關(guān)口前移，權(quán)利監(jiān)督主要集中在權(quán)力的產(chǎn)生源頭，將預(yù)防關(guān)口和檢查關(guān)口前移。除此以外，還應(yīng)該完善扶貧工作的評(píng)價(jià)體系。一方面，對(duì)于項(xiàng)目的篩選收集的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)利用規(guī)章制度將其標(biāo)準(zhǔn)化、明確化和詳盡化，以防部分有政治影響力的人在項(xiàng)目爭取的起點(diǎn)上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，確保扶貧項(xiàng)目篩選的精準(zhǔn)度；另一方面，建立合理的評(píng)估體系，將指標(biāo)量化，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目的完成進(jìn)程和成果進(jìn)行評(píng)估和驗(yàn)收，有任何問題糾正整改，確保項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。除此以外，應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注基層扶貧工作的切實(shí)落實(shí)，強(qiáng)化基層制度建設(shè)，確保扶貧落到實(shí)處。

(二)激發(fā)公眾能動(dòng)性

精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)漫長的過程，普通農(nóng)民以及貧困群體對(duì)于扶貧項(xiàng)目的參與度的高與否與項(xiàng)目扶貧精準(zhǔn)化息息相關(guān)。只有當(dāng)每個(gè)農(nóng)戶都切實(shí)參與其中時(shí)，參與式扶貧治理效果才能達(dá)到最佳。故各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)組織專業(yè)培訓(xùn)，傳播知識(shí)，強(qiáng)化貧困群體的參與意識(shí)，激發(fā)公眾的能動(dòng)性。一方面，加強(qiáng)對(duì)貧困人口的教育扶貧，通過多方位多渠道宣揚(yáng)有關(guān)扶貧項(xiàng)目的相關(guān)信息，讓其對(duì)國家政策方針有所了解，作為扶貧工作的真正受益人，應(yīng)當(dāng)積極參與相關(guān)項(xiàng)目的開展與管理；另一方面，加強(qiáng)自治知識(shí)、法律知識(shí)的傳播，幫助村民在遭遇侵權(quán)或不公平事件時(shí)，運(yùn)用法律維護(hù)自身權(quán)利。除此之外，也要對(duì)其進(jìn)行基礎(chǔ)技能培訓(xùn)，幫助村民提升技能的同時(shí)，也有益于扶貧項(xiàng)目的有效開展。

(三)構(gòu)建長效化扶貧機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧不僅需要瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，還要瞄準(zhǔn)致貧原因，從根源上對(duì)準(zhǔn)困難。扶貧工作不僅要不斷提升扶貧項(xiàng)目和資源利用的效率，還要鞏固和落實(shí)扶貧工作中的公平和與公正。首先，貧困村落分類和貧困人口測(cè)度瞄準(zhǔn)上要堅(jiān)持內(nèi)外結(jié)合和參與式識(shí)別的原則，把精準(zhǔn)扶貧政策和要求(標(biāo)準(zhǔn))融入到集中連片貧困地區(qū)篩選標(biāo)準(zhǔn)中，確保片區(qū)內(nèi)外的貧困群體不僅被精準(zhǔn)識(shí)別，而且能得到精準(zhǔn)幫扶，做到對(duì)象、措施、效果要精準(zhǔn)，堅(jiān)決杜絕扶貧工作中的扶假貧和惡意排斥等現(xiàn)象。其次，實(shí)施有效的可持續(xù)的扶貧模式，一方面，為認(rèn)定的貧困群體提供足夠的減貧規(guī)劃資金，以確保專項(xiàng)扶貧資金到村到戶解決貧困問題，避免扶貧資源的被挪用或被擠占，并采取“一戶一策”的方式對(duì)不同類別的貧困戶實(shí)施不同的減貧和幫扶措施。

為實(shí)現(xiàn)2020年農(nóng)村減貧目標(biāo)，我國每月需減貧約100萬人，其大部分是處在深度貧困地區(qū)的貧困人口，我國反貧困形勢(shì)依然嚴(yán)峻。在“四到縣”的背景下，縣級(jí)權(quán)力被不斷擴(kuò)大，縣級(jí)層面的精英俘獲現(xiàn)象常常導(dǎo)致項(xiàng)目的溢出效應(yīng)甚微。故本文以A省B縣扶貧項(xiàng)目庫案例為例，以縣級(jí)層面作為全新分析視角，分析縣級(jí)層面扶貧項(xiàng)目精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的機(jī)理，并提出相關(guān)政策建議，以克服扶貧資源分配中的精英俘獲困境。這對(duì)完成在2020年在全國消除“絕對(duì)貧困”，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。