我國(guó)PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素研究初探

尤玉葉

摘要：政府和私人資本合作（PPP），是為了提高公共服務(wù)供給的效率，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。為促進(jìn)PPP模式在中國(guó)的成功應(yīng)用，借鑒國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，對(duì)影響PPP模式成功的關(guān)鍵因素進(jìn)行分析。公共項(xiàng)目采用PPP模式，成功的關(guān)鍵在于政府正確地行使職能，明確公私雙方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分擔(dān)，“私”企業(yè)具有強(qiáng)大的實(shí)力背景和優(yōu)秀的業(yè)內(nèi)口碑，能夠遵守合同，承擔(dān)擅長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，以及社會(huì)公眾積極地參與PPP項(xiàng)目。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；關(guān)鍵成功因素；項(xiàng)目前期；項(xiàng)目建設(shè)期；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期

一、研究背景及意義

近年來(lái)，PPP（Public-Private Partnership）模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，不僅提高了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的供應(yīng)能力，還有效地利用社會(huì)閑置資金，解決建設(shè)資金短缺問(wèn)題。但目前我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施中仍存在承諾不能兌現(xiàn)、項(xiàng)目性質(zhì)發(fā)生變化等現(xiàn)象，使得目前國(guó)內(nèi)只有為數(shù)不多的PPP項(xiàng)目能正常運(yùn)作，大部分PPP項(xiàng)目未能取得預(yù)期的效益。一旦項(xiàng)目失敗，就意味著社會(huì)資源的浪費(fèi)，對(duì)社會(huì)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全也會(huì)造成極大影響。因此，探索PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素，為其它PPP項(xiàng)目成功的實(shí)施及管控提供理論參考，不僅具有重要的理論意義，同時(shí)也具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

對(duì)于PPP（Public-Private Partnership）模式我們有多種譯法，比如公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作、民間開放公共服務(wù)、公共民營(yíng)合作制等，對(duì)此我們至今未達(dá)成一致的準(zhǔn)確解釋。同時(shí)對(duì)于它的具體概念也是眾說(shuō)紛紜，但是從不同的視角來(lái)看，我們可以看出PPP模式是有以下幾個(gè)特點(diǎn)的：一是公共部門與私營(yíng)部門的合作，合作是前提，每個(gè)概念中都包含合作這個(gè)關(guān)鍵詞。二是合作的目的是提供包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)。三是強(qiáng)調(diào)利益共享，在合作過(guò)程中，私營(yíng)部門與公共部門實(shí)現(xiàn)共贏。四是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

而從我國(guó)實(shí)踐看，PPP不僅僅是一個(gè)新型融資模式，還是新型管理模式和社會(huì)治理機(jī)制。如果掌握得當(dāng)，PPP有望成為解決我國(guó)城鎮(zhèn)化、老齡化等問(wèn)題的重要機(jī)制。但是如果運(yùn)用不得當(dāng)，會(huì)導(dǎo)致不可預(yù)估的后果。所以從這個(gè)角度看，研究目前中國(guó)PPP項(xiàng)目中的關(guān)鍵成功因素至關(guān)重要。

二、研究綜述

1.國(guó)內(nèi)研究

國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素的研究較少，目前來(lái)看，CSSCI期刊上未發(fā)表一篇研究PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素的文章，但關(guān)鍵成功因素方法的應(yīng)用的研究卻不乏少數(shù)。

車昕哲和李雨暉通過(guò)對(duì)PPP模式成功運(yùn)用的關(guān)鍵因子進(jìn)行研究，指出成功運(yùn)用PPP模式必須做好的四項(xiàng)工作。張濤濤，袁競(jìng)峰等人則通過(guò)總結(jié)國(guó)外以PPP模式建造保障性住房方面的成功案例與經(jīng)驗(yàn)，明確其中的關(guān)鍵成功因素和權(quán)責(zé)分配。孫慧等人基于我國(guó)PPP模式應(yīng)用的實(shí)踐，識(shí)別出了項(xiàng)目整個(gè)壽命周期的關(guān)鍵成功因素，并在此基礎(chǔ)上分析找出了PPP項(xiàng)目再談判成功的關(guān)鍵影響因素。陳炳泉和彭瞳對(duì)18個(gè)PPP模式的成功因素進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查及數(shù)據(jù)分析，篩選出了不同地區(qū)受訪者所一致認(rèn)為的關(guān)鍵成功因素。王秀芹等人認(rèn)為PPP模式運(yùn)用于中國(guó)，成功的關(guān)鍵在于政府正確地行使職能，通過(guò)合同確立恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，明確公私雙方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分擔(dān)，以及必要的環(huán)境與機(jī)構(gòu)支撐。余鼎榮通過(guò)對(duì)33個(gè)DB項(xiàng)目參與項(xiàng)目者進(jìn)行調(diào)查分析，將獲得的成功因素分為5類，并識(shí)別出與DB項(xiàng)目的績(jī)效顯著相關(guān)的最重要的三個(gè)因素。金蕭狄從項(xiàng)目參與方特征、項(xiàng)目特征等方面識(shí)別了49項(xiàng)關(guān)鍵成功因素，并成功地將其分成13類。唐李雅寧和沈岐山根據(jù)現(xiàn)有的文獻(xiàn)和對(duì)建筑業(yè)從業(yè)人員關(guān)于關(guān)鍵因素的訪談，確定了15個(gè)采購(gòu)有關(guān)的因素，并通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等研究方法提煉出四個(gè)對(duì)前期采購(gòu)具有重大影響的主成分。許娜通過(guò)文獻(xiàn)回顧法并結(jié)合準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)，從多方參與主體的角度識(shí)別了33個(gè)成功因素，并在此基礎(chǔ)上識(shí)別出14個(gè)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的關(guān)鍵成功因素并且得到了因素的相對(duì)重要性排序。徐海明則是運(yùn)用關(guān)鍵成功因素方法研究PPP項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)制定。陳小光使用結(jié)構(gòu)方程模型建立了工程項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的影響模型。趙忠坤運(yùn)用成功關(guān)鍵分析法確定了PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系。

2.國(guó)外研究

國(guó)外PPP模式應(yīng)用廣泛，在建筑、學(xué)校、醫(yī)院等領(lǐng)域應(yīng)用較成熟，PPP模式領(lǐng)域的研究也得到了較大的發(fā)展。在關(guān)于PPP模式關(guān)鍵成功因素研究方面，國(guó)外也是碩果累累，其中包括大量的書籍、研究報(bào)告、期刊文章、會(huì)議論文以及網(wǎng)絡(luò)材料。1982年Rockart將CSFs定義為“在一些關(guān)鍵領(lǐng)域的活動(dòng)中，一個(gè)經(jīng)理為了實(shí)現(xiàn)他，她預(yù)期的目標(biāo)所必需的那些有利因素”。CSFs方法早在七十年代時(shí)就已被陸續(xù)地作為一種管理方法應(yīng)用于金融服務(wù)、信息系統(tǒng)以及加工業(yè)領(lǐng)域。

筆者通過(guò)檢索和瀏覽幾本高水平國(guó)際期刊上的相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)基本高水平國(guó)際期刊上每年都有學(xué)者對(duì)CSFs進(jìn)行研究，由此可見對(duì)于CSFs的研究在國(guó)外一直都比較熱門，體現(xiàn)了學(xué)者們對(duì)CSFs研究的重視，更體現(xiàn)了該研究領(lǐng)域的發(fā)展勢(shì)頭以及研究?jī)r(jià)值。另外筆者對(duì)所檢索到的文獻(xiàn)進(jìn)行簡(jiǎn)單分類，歸納出PPP領(lǐng)域CSFs研究領(lǐng)域的側(cè)重點(diǎn)，其中大多數(shù)是關(guān)于建筑項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的，比如實(shí)施過(guò)程中的成功因素及阻礙因素分析、工程建設(shè)研究與發(fā)展的關(guān)鍵成功因素以及具體項(xiàng)目實(shí)施的成功因素識(shí)別；或者就是關(guān)于具體案例中某個(gè)階段的成功因素分析，比如PPP項(xiàng)目中的關(guān)系管理中的成功因素分析、PPP項(xiàng)目中的公共部門管理的成功因素分析等。

綜上所述，結(jié)合國(guó)內(nèi)外研究來(lái)看，目前不管是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外對(duì)于PPP模式以及某個(gè)具體領(lǐng)域或者具體階段的CSFs的研究較多，但是對(duì)于整個(gè)PPP項(xiàng)目與CSFs之間的研究還有所欠缺。由此可見，整個(gè)PPP項(xiàng)目與CSFs的結(jié)合研究有較大的研究空間和研究?jī)r(jià)值。

三、我國(guó)PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素

本文在對(duì)國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀期刊的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分類、閱讀、瀏覽的基礎(chǔ)上，結(jié)合18CSFs研究方法，對(duì)影響我國(guó)PPP項(xiàng)目成功的重要影響因素進(jìn)行總結(jié)歸納。endprint

1.政府的重要作用

在PPP模式下，政府是作為公私合營(yíng)模式中的“公”方，必須為項(xiàng)目的運(yùn)作提供穩(wěn)定的政治和法律制度環(huán)境。因此，對(duì)比傳統(tǒng)公共項(xiàng)目建設(shè)模式，政府在PPP項(xiàng)目中的職能應(yīng)轉(zhuǎn)變或調(diào)整。

首先，在PPP項(xiàng)目前期，政府在立項(xiàng)過(guò)程中選擇一個(gè)適合于PPP模式的項(xiàng)目至關(guān)重要，招投標(biāo)過(guò)程中找對(duì)合作伙伴更是重要，那么一份對(duì)公司合作雙方公平的合同也是必不可少。因此，政府必須更加謹(jǐn)慎地審核項(xiàng)目，做好VFM評(píng)估，建立一個(gè)適合項(xiàng)目發(fā)展的公平、合理、科學(xué)、透明的程序，確立PPP項(xiàng)目的法律地位，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制選擇合作伙伴，全面評(píng)估合作伙伴對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)實(shí)力，擇優(yōu)確定合作方，并鼓勵(lì)創(chuàng)新。另外關(guān)于合同方面，政府應(yīng)該合理地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，盡量保證合同的完整性以及后期政府的合同履行信用。

其次，在項(xiàng)目建設(shè)期，政府應(yīng)該做好質(zhì)量的監(jiān)督，客觀地對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題的實(shí)際情況進(jìn)行公開并且及時(shí)地處理，另外，在這一環(huán)節(jié)，政府必須確定一種足夠謹(jǐn)慎的承諾機(jī)制，保證資產(chǎn)的安全性，降低項(xiàng)目融資成本，保證項(xiàng)目生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，使私方的投資成本及運(yùn)營(yíng)成本得以補(bǔ)償，并獲得合理回報(bào)。

第三，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，我國(guó)PPP項(xiàng)目大多數(shù)采用的是BOT模式或者BT模式。那么在企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，關(guān)于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的定價(jià)、后續(xù)服務(wù)、定期保修及對(duì)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境的影響等，政府應(yīng)該做好監(jiān)督防范措施。

總的來(lái)說(shuō)，政府作為公私合作項(xiàng)目的規(guī)劃者、發(fā)起者和選擇公私合作項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營(yíng)者、特許權(quán)授予者、公私合作項(xiàng)目產(chǎn)品的購(gòu)買者、合作者和支持者以及公私合作項(xiàng)目的管制者及各方利益的一協(xié)調(diào)者等，它必須自己在PPP項(xiàng)目中的職能定位和角色扮演，不可越位和錯(cuò)位。而且，我們需要建立政府誠(chéng)信制度以創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

2.公私合營(yíng)模式中“私”部門的重要作用

首先，在項(xiàng)目前期，“私”部門應(yīng)該充分了解項(xiàng)目情況，對(duì)公司內(nèi)部的財(cái)務(wù)情況和外部信譽(yù)問(wèn)題做一個(gè)整體的調(diào)查，確定是否有雄厚的實(shí)力參與投標(biāo)；特許協(xié)議中，公私合營(yíng)雙方都應(yīng)該合理對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理公平地分擔(dān)，比如私有部門應(yīng)該承擔(dān)：已有建筑物的風(fēng)險(xiǎn)；未預(yù)見到的不利地質(zhì)條件；土地改造風(fēng)險(xiǎn)；設(shè)計(jì)和施工風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)營(yíng)和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等。另外在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，應(yīng)盡快落實(shí)項(xiàng)目融資計(jì)劃和向政府提交詳細(xì)的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃?？凇?/p>

其次，在項(xiàng)目建設(shè)期間，“私”部門應(yīng)該有明確的目標(biāo)管理系統(tǒng)和績(jī)效考核系統(tǒng)，保質(zhì)保量地完成項(xiàng)目。

最后，在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期間，“私”部門應(yīng)該按時(shí)報(bào)送工程資料，辦理備案手續(xù)，申請(qǐng)竣工驗(yàn)收，并移交項(xiàng)目；及時(shí)維修質(zhì)量缺陷，及時(shí)收取質(zhì)保金；報(bào)送結(jié)算書及有關(guān)造價(jià)資料，并與審計(jì)單位保持溝通、核對(duì)。最后確認(rèn)審計(jì)報(bào)告；收取回購(gòu)資金。整個(gè)過(guò)程中“私”部門應(yīng)該保證信息的透明準(zhǔn)確，以及運(yùn)營(yíng)過(guò)程的合同化、法律化。

3.社會(huì)公眾的重要作用

首先，在項(xiàng)目前期，是控制成本的重要時(shí)期。立項(xiàng)決策階段公眾的參與能有效地避免決策失誤，降低決策過(guò)程中利益主體之間的矛盾沖突，減少和防止項(xiàng)目決策中腐敗事件的發(fā)生。

其次，在項(xiàng)目建設(shè)期，公眾關(guān)注項(xiàng)目的質(zhì)量問(wèn)題。在建設(shè)項(xiàng)目竣工階段進(jìn)行公眾參與能客觀地反映建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境污染和生態(tài)破壞的實(shí)際情況，因此，在項(xiàng)目建設(shè)期，竣工驗(yàn)收階段是重點(diǎn)，具有極其重要的意義。

最后，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，PPP項(xiàng)目在竣工驗(yàn)收后，有移交給政府經(jīng)營(yíng)（如BT模式）及私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)（如BOT模式、TOT模式）兩種運(yùn)營(yíng)模式。在我國(guó)的PPP項(xiàng)目中，大部分采用的是后者。企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，公眾關(guān)注公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的定價(jià)、后續(xù)服務(wù)、定期保修及對(duì)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境的影響。因此，在運(yùn)營(yíng)階段公眾設(shè)施的使用價(jià)格是否一直保持在合理的范圍內(nèi)，后續(xù)服務(wù)是否到位，是否有對(duì)設(shè)施進(jìn)行定期檢查修理等都需要公眾進(jìn)行監(jiān)督。

四、小結(jié)

本文的研究目的是為了識(shí)別我國(guó)PPP項(xiàng)目過(guò)程中可能影響項(xiàng)目成功的一些因素，同時(shí)提供一個(gè)研究PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素的新視角：筆者通過(guò)文獻(xiàn)梳理法以及對(duì)18CSFs模式的借鑒，從政府、“私”部門以及社會(huì)公眾三個(gè)方面系統(tǒng)闡述了PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵影響因素。然而，整體的研究仍存在不足，一方面，研究深度不夠，另一方面，對(duì)于文獻(xiàn)的梳理總結(jié)不夠全面。筆者希望研究結(jié)果對(duì)我國(guó)企業(yè)成功實(shí)施PPP項(xiàng)目具有一定的理論和實(shí)踐意義。endprint