不動產(chǎn)登記中行政與民事糾紛交織的解決路徑*

羅曉燕， 趙龍毓(福建省石獅市人民法院 祥芝法庭， 福建 石獅 362700)

一、不動產(chǎn)登記的性質(zhì)

明確不動產(chǎn)登記的性質(zhì)對于案件的審理至關(guān)重要，判斷是否屬于民事與行政交織的案件，關(guān)鍵在于厘清不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，這由“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”可見一斑。1983年6月13日，焦作市紡織工業(yè)局出資購買3間房屋，在當(dāng)時(shí)的市統(tǒng)建住宅指揮部領(lǐng)取焦作市統(tǒng)建住宅產(chǎn)權(quán)所有證后，交由其設(shè)立的紡織工業(yè)局供銷經(jīng)理部(亦稱紡織工業(yè)局供銷公司，以下簡稱供銷公司)使用。6月17日，供銷經(jīng)理部將購房款交回紡織工業(yè)局。1984年2月21日，紡織工業(yè)局將供銷經(jīng)理部更名為焦作市紡織工業(yè)局供銷公司，仍為紡織局直屬的二級機(jī)構(gòu)。1984年10月，紡織工業(yè)局設(shè)立焦作市紡織實(shí)業(yè)公司(以下簡稱實(shí)業(yè)公司)，將房屋移交該公司使用，供銷公司與實(shí)業(yè)公司在紡織工業(yè)局主持下簽訂了移交協(xié)議。1988年12月25日，紡織工業(yè)局與實(shí)業(yè)公司簽訂房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書，由實(shí)業(yè)公司支付給紡織工業(yè)局3萬元，取得該房屋所有權(quán)。雙方未辦理所有權(quán)轉(zhuǎn)讓登記手續(xù)，但該房屋由實(shí)業(yè)公司使用。

1992年6月19日，實(shí)業(yè)公司更名為焦作市影視器材公司。1992年12月，供銷公司涂改了紡織工業(yè)局購房收據(jù)的記賬聯(lián)，在交款單位“市紡織局”后面用鉛筆添加了“(供銷經(jīng)理部)”字樣，到原房屋出售方中國房地產(chǎn)公司焦作分公司(前身是焦作市房屋住宅統(tǒng)建指揮部，以下簡稱中房公司)騙取房屋買賣契紙。但實(shí)際上供銷公司和中房公司根本就沒有發(fā)生房屋買賣關(guān)系，原買賣關(guān)系雙方是市紡織工業(yè)局和中房公司。供銷公司在未通知上級主管部門紡織工業(yè)局以及影視器材公司的情況下，向焦作市房產(chǎn)管理局申請頒發(fā)房屋所有權(quán)證，房產(chǎn)局違法為其頒發(fā)了第12161號房屋所有權(quán)證。1993年1月3日，供銷公司更名為焦作市紡織集團(tuán)公司，并于1993年4月29日在未通知影視器材公司等的情況下將3間房屋以3.9萬元的價(jià)格賣于高永善(此間影視器材公司仍在此房中辦公經(jīng)營)。高永善于同年4月29日在焦作市房產(chǎn)管理局領(lǐng)取了37121號房屋所有權(quán)證。但由于這3間房屋正由影視器材公司下屬電子光源總店使用，該店認(rèn)為房屋所有權(quán)屬于影視器材公司，拒絕搬出。

于是，高永善于1993年5月11日向焦作市山陽區(qū)法院提起民事訴訟，將焦作市紡織集團(tuán)公司列為第一被告，訴其違約，請求其履行購房合同；同時(shí)將影視器材公司所屬電子光源總店列為第二被告，訴其侵權(quán)，請求影視器材公司所屬電子光源總店立即搬出這3間房屋。在民事訴訟過程中，第三人影視器材公司于1993年12月向山陽區(qū)法院提起行政訴訟，要求撤銷被告焦作市房產(chǎn)管理局1992年12月向焦作市紡織集團(tuán)公司頒發(fā)的12161號房屋所有權(quán)證以及據(jù)之頒發(fā)給高永善的37121號房屋所有權(quán)證。

《物權(quán)法》的出臺，促使很多人反思不動產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，有的學(xué)者據(jù)此否認(rèn)了不動產(chǎn)登記的行政行為性質(zhì)，認(rèn)為不動產(chǎn)登記是物權(quán)法規(guī)定的物權(quán)變動行為，屬于民事私法范疇，不具有可訴性。我國雖然沒有針對不動產(chǎn)登記的性質(zhì)進(jìn)行明確規(guī)定，但從《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《行政訴訟法》等規(guī)定中，可以窺見不動產(chǎn)登記的性質(zhì)。

(一) 不動產(chǎn)登記的行政性質(zhì)

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱不動產(chǎn)登記，是指不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動產(chǎn)登記簿的行為。”亦有學(xué)者將不動產(chǎn)登記描述為：“不動產(chǎn)登記是《中華人民共和國物權(quán)法》確立的一項(xiàng)物權(quán)制度，是指經(jīng)權(quán)利人或利害關(guān)系人申請，由國家專職部門將有關(guān)不動產(chǎn)物權(quán)及其變動事項(xiàng)記載于不動產(chǎn)登記簿的事實(shí)?！?參見360百科，https：//hao.#/?a1004，2016年6月10日訪問。因此，學(xué)界對不動產(chǎn)登記的性質(zhì)有幾種不同的見解。

1. 不動產(chǎn)登記是一種純粹的行政行為

這是大部分學(xué)者的觀點(diǎn)。首先，不動產(chǎn)登記是行政主體所為。雖然不動產(chǎn)登記依當(dāng)事人的申請而啟動，但是具體對不動產(chǎn)登記起決定性作用的還是不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的行為。我國不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是國家行政部門，具有行政主體性質(zhì)*我國《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定：“第六條 國務(wù)院國土資源主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記工作。縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動產(chǎn)登記工作，并接受上級人民政府不動產(chǎn)登記主管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督。第七條 不動產(chǎn)登記由不動產(chǎn)所在地的縣級人民政府不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理；直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動產(chǎn)登記?？缈h級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記，由所跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)分別辦理。不能分別辦理的，由所跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)商辦理；協(xié)商不成的，由共同的上一級人民政府不動產(chǎn)登記主管部門指定辦理。國務(wù)院確定的重點(diǎn)國有林區(qū)的森林、林木和林地，國務(wù)院批準(zhǔn)項(xiàng)目用海、用島，中央國家機(jī)關(guān)使用的國有土地等不動產(chǎn)登記，由國務(wù)院國土資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定。。其次，不動產(chǎn)登記是具體行政部門依法履行職責(zé)的行政行為。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法對不動產(chǎn)的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查和登記是《不動產(chǎn)登記暫行條例》《房屋登記管理辦法》等規(guī)定的職責(zé)，符合行政行為的職責(zé)要素。第三，不動產(chǎn)登記行為具有行政法律效果。非經(jīng)登記的不動產(chǎn)不產(chǎn)生物權(quán)法上的效力，不動產(chǎn)登記行為使不動產(chǎn)物權(quán)變動得到公示，產(chǎn)生了公信力，同時(shí)也方便了國家管理，符合行政行為的法律要素。最后，從不動產(chǎn)登記的目的來說，不動產(chǎn)登記是為了方便國家管理不動產(chǎn)市場、保障稅收和保護(hù)耕地等，屬于國家行政權(quán)力強(qiáng)制介入，具有強(qiáng)制性，故應(yīng)屬于行政行為。

2. 不動產(chǎn)登記是一種民事行為

持該觀點(diǎn)者認(rèn)為：首先，從不動產(chǎn)登記的功能來看，不動產(chǎn)登記依當(dāng)事人的申請而啟動，不屬于國家權(quán)力主動介入，屬于當(dāng)事人的意思自治，只要符合規(guī)定，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)必須予以登記，不得拒絕。其次，不動產(chǎn)登記的結(jié)果產(chǎn)生了物權(quán)變動的效果，屬于民法范疇，故不動產(chǎn)登記行為應(yīng)該是一種民事行為。

3. 不動產(chǎn)登記是行政行為，具有司法屬性

持有該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，不動產(chǎn)登記形式上是行政行為，但具有私法屬性[1]。將不動產(chǎn)登記簡單地歸屬于行政行為，是從行政規(guī)范的角度來分析不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，肯定了不動產(chǎn)登記的行政行為地位，但是忽略了《物權(quán)法》對不動產(chǎn)登記行為的規(guī)定，忽視了不動產(chǎn)登記對民事主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的影響；單純地將不動產(chǎn)登記行為歸屬于民事行為，忽略了國家公權(quán)力介入的事實(shí)。雖然不動產(chǎn)登記是依當(dāng)事人申請而啟動的，但法律事先規(guī)定不動產(chǎn)相關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)?shù)怯?，否則不產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果，國家公權(quán)力介入是前提，只是介入的時(shí)間由當(dāng)事人選擇，而不是一般意義上的當(dāng)事人意思自治。故有人提出不動產(chǎn)登記行為具有復(fù)合性，認(rèn)為不動產(chǎn)登記是建立在民事交易基礎(chǔ)上的行政行為，具有濃厚的私法屬性。

筆者認(rèn)為不動產(chǎn)登記具有行政性質(zhì)，具有行政行為的特點(diǎn)，但是其行為結(jié)果或行為本身又關(guān)系著民事權(quán)利義務(wù)的認(rèn)定，故具有民事司法屬性，為行政與民事糾紛交織案件的審理提供了理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)。因此，不動產(chǎn)登記屬于行政行為，可以提起行政訴訟，但是應(yīng)當(dāng)注意其中涉及的民事糾紛。

(二) 不動產(chǎn)登記的行政確認(rèn)性質(zhì)

1. 何為行政確認(rèn)行為

行政確認(rèn)是指國家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織，依職權(quán)或相對人申請對其法律地位、法律關(guān)系、法律事實(shí)依法予以確定、認(rèn)可、證明等的活動[2]。行政確認(rèn)行為具有以下特征：第一，行政確認(rèn)行為是一種行政行為，是特定的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依職權(quán)作出的行政行為；第二，行政確認(rèn)行為是要式行政行為，必須依法作出，具有法定的內(nèi)容、程序和形式等要求；第三，行政確認(rèn)行為的表現(xiàn)形式有確定、認(rèn)定和認(rèn)可、證明；第四，行政確認(rèn)行為的內(nèi)容一般不具有創(chuàng)設(shè)性，不直接創(chuàng)設(shè)和增加權(quán)利，也不減少或免除法律義務(wù)，只是對過去的、已經(jīng)發(fā)生的法律事實(shí)和權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)；第五，行政確認(rèn)行為具有可訴性，屬于具體行政行為，除法律規(guī)定外都屬于司法審查范疇。

2. 不動產(chǎn)登記行政確認(rèn)性質(zhì)的體現(xiàn)

如前所述，不動產(chǎn)登記是不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動產(chǎn)登記簿的行為，具有確認(rèn)不動產(chǎn)歸屬或其他權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)，故具有行政確認(rèn)性質(zhì)。這可以從以下3個(gè)方面體現(xiàn)：

(1) 不動產(chǎn)登記的法律效果。有學(xué)者提出，《物權(quán)法》的出臺將不動產(chǎn)登記從行政確權(quán)行為中剝離出來。他們認(rèn)為，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定不動產(chǎn)登記只是一種公示行為，其產(chǎn)生的效果可能只是對抗作用，而非作為生效要件，無法避免權(quán)屬與登記不一致的情形。行政確認(rèn)行為一般不具有創(chuàng)設(shè)性，不產(chǎn)生新的權(quán)利或義務(wù)關(guān)系，或不設(shè)定新的法律地位，其產(chǎn)生的一般效果是對抗作用。例如，因繼承而取得的不動產(chǎn)，在登記之前其所有權(quán)已發(fā)生轉(zhuǎn)移，由被繼承人所有，所以不動產(chǎn)登記只起到對抗作用，而非生效要件。而因買賣而取得的不動產(chǎn)或不動產(chǎn)抵押等行為，只有通過不動產(chǎn)登記才能產(chǎn)生物權(quán)發(fā)生的法律效果。筆者認(rèn)為，只要不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)相應(yīng)的行政法律規(guī)定進(jìn)行不動產(chǎn)登記，就可以產(chǎn)生行政意義上的法律效果。行政行為是為了實(shí)現(xiàn)國家行政管理目的、行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)，其主要目的不是實(shí)現(xiàn)司法上的權(quán)利義務(wù)界定，不能因?yàn)槲餀?quán)法等民事法律規(guī)定而否認(rèn)不動產(chǎn)登記的行政確權(quán)性質(zhì)。行政行為只要產(chǎn)生行政法上的法律效果就可以，而不以產(chǎn)生民事法律效果為構(gòu)成要件，因而用《物權(quán)法》等民事法律對不動產(chǎn)登記的規(guī)定來判定其是否構(gòu)成行政行為是不合理的。

(2) 不動產(chǎn)登記的審查范圍。有的學(xué)者認(rèn)為不動產(chǎn)登記是形式審查而非實(shí)質(zhì)審查，不能將其歸類為行政確權(quán)。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依照申請人的申請對其提供的材料進(jìn)行檢查，依法詢問申請人相關(guān)情況，有的甚至需要實(shí)地勘查。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只能根據(jù)當(dāng)事人提供的材料和現(xiàn)有證據(jù)確定是否符合登記要求，材料的真實(shí)性需要由申請人負(fù)責(zé)*《不動產(chǎn)登記暫行條例》第16條規(guī)定：“申請人應(yīng)當(dāng)提交下列材料，并對申請材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)：(一)登記申請書；(二)申請人、代理人身份證明材料、授權(quán)委托書；(三)相關(guān)的不動產(chǎn)權(quán)屬來源證明材料、登記原因證明文件、不動產(chǎn)權(quán)屬證書；(四)不動產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料；(五)與他人利害關(guān)系的說明材料；(六)法律、行政法規(guī)以及本條例實(shí)施細(xì)則規(guī)定的其他材料。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在辦公場所和門戶網(wǎng)站公開申請登記所需材料目錄和示范文本等信息?！薄９P者認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性審查不是行政確認(rèn)的必要條件，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只能依照申請人提供的材料，根據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容和程序進(jìn)行審查并作出處理決定。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不是司法機(jī)關(guān)，不能對申請人提供的材料及所有的真實(shí)情況進(jìn)行全面審查，不能苛求不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)作出與事實(shí)完全吻合的判斷。因此，只要不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)按照相關(guān)法律規(guī)定，盡到應(yīng)盡的職責(zé)，嚴(yán)格按照法律要求進(jìn)行審查，就構(gòu)成行政確認(rèn)，不能以不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的審查效果與客觀事實(shí)并非完全一致為由否定該行為本身的性質(zhì)。

(3) 不動產(chǎn)登記的證明力?！段餀?quán)法》規(guī)定，根據(jù)不動產(chǎn)登記簿制作的不動產(chǎn)權(quán)屬證書只是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的“證明”，而非“唯一合法憑證”[3]。有的學(xué)者亦將該觀點(diǎn)作為否認(rèn)不動產(chǎn)登記屬于行政確認(rèn)行為的論據(jù)。正如上述所論，不動產(chǎn)登記只是進(jìn)行形式上的審查，可能存在與事實(shí)不符的情況，如果將不動產(chǎn)登記的結(jié)果作為唯一證明，那么對權(quán)利義務(wù)的處理將過于絕對，不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，不動產(chǎn)登記行為不是界定不動產(chǎn)相關(guān)人員權(quán)利義務(wù)的唯一途徑，在有其他證據(jù)證明存在不同情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人救濟(jì)機(jī)會，即使是司法行為也允許當(dāng)事人有救濟(jì)的途徑，如申請?jiān)賹彽龋豢梢驗(yàn)榇嬖阱e(cuò)誤審判的可能性而否認(rèn)司法裁決的確定性。

綜上所述，不動產(chǎn)登記行為屬于行政行為，具有行政確認(rèn)的屬性，故具有可訴性，同時(shí)，不動產(chǎn)登記的結(jié)果關(guān)系到很多民事糾紛，所以不動產(chǎn)登記具有復(fù)合性，由此產(chǎn)生了不動產(chǎn)登記中民行交織的現(xiàn)象。

二、不動產(chǎn)登記中民行交織案件合并審理的障礙

很多人將《行政訴訟法》第63條第1款規(guī)定視為解決不動產(chǎn)登記中民行交織案件審理的依據(jù)，但該規(guī)定能不能如其所盼，還是值得探討的。

(一) 民行案件審查內(nèi)容不同，不宜合并審理

根據(jù)《行政訴訟法》第69、70條規(guī)定，行政訴訟主要審查的內(nèi)容有事實(shí)和理由，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合法定程序，是否超越職權(quán)，是否濫用職權(quán)，是否明顯不當(dāng)*《行政訴訟法》規(guī)定：“第六十九條 行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。第七十條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：(一)主要證據(jù)不足的；(二)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；(三)違反法定程序的；(四)超越職權(quán)的；(五)濫用職權(quán)的；(六)明顯不當(dāng)?shù)??！?。對不動產(chǎn)登記行為的事實(shí)和理由進(jìn)行審查，關(guān)鍵是審查證據(jù)是否充分確鑿，是否能夠合理地推出事實(shí)的存在。在不動產(chǎn)登記案件中，主要的事實(shí)是不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)當(dāng)事人的申請履行了必要審查職責(zé)，并作出相應(yīng)的行政行為。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)必須提供相應(yīng)的證據(jù)對此加以佐證，如當(dāng)事人申請書、身份證明、權(quán)屬證書、合同書、現(xiàn)場勘查材料等，以證明自己盡了應(yīng)盡的職責(zé)。

法律、規(guī)定的適用是否正確，既包括定性是否準(zhǔn)確，也包括定量是否合法。例如在不動產(chǎn)登記中，屬于所有權(quán)屬登記的就不得登記為不動產(chǎn)抵押，不動產(chǎn)登記的是所有權(quán)就不得登記為使用權(quán)，包括不動產(chǎn)的大小、使用情況等都必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行，不得隨意捏造。

程序合法性，即不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行登記，根據(jù)《房屋登記管理辦法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)規(guī)定，依法受理、審查、處理申請人提出的申請事項(xiàng)，不得違反。不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)不得顛倒步驟，也不可遺漏必要的程序，例如：不得在未審查相應(yīng)材料的情況下對申請事項(xiàng)作出決定。不得存在越權(quán)行為。判斷是否存在越權(quán)行為的標(biāo)準(zhǔn)是“管轄權(quán)”的事實(shí)[4]。不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記的級別、可登記的事項(xiàng)法律都有嚴(yán)格規(guī)定，不得超過職責(zé)范圍進(jìn)行登記，否則不產(chǎn)生預(yù)期的法律效果。不得濫用職權(quán)。是否存在濫用職權(quán)行為，主要是考慮是否背離法律法規(guī)的目的和宗旨，包括主觀動機(jī)不良，為了自己利益、他人利益、單位利益、假公濟(jì)私等作出不合理的具體行政行為；不考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，隨意作出具體行政行為；增加不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，故意對作出具體行政行為增設(shè)門檻等[5]。

在“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”中，影視器材公司提起的行政訴訟主要是審查房產(chǎn)管理局在頒發(fā)房屋所有權(quán)證時(shí)是否證據(jù)確鑿、實(shí)體和程序合法，是否存在濫用職權(quán)或者越權(quán)現(xiàn)象。該案中房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記首先應(yīng)該由紡織集團(tuán)公司和中房公司雙方共同申請，并提交登記申請書、申請人身份證明、房屋所有權(quán)證書或房地產(chǎn)權(quán)證書、房屋買賣合同、其他必要材料。其次，房產(chǎn)管理局應(yīng)該審查申請登記材料是否齊全，是否是申請人的真實(shí)意思表示，申請登記房屋時(shí)的權(quán)利人是否同意更正，以及就申請登記材料中需進(jìn)一步明確的其他有關(guān)事項(xiàng)詢問申請人，詢問結(jié)果應(yīng)當(dāng)經(jīng)申請人簽字確認(rèn)并歸檔保留。再次，根據(jù)審查的結(jié)果對房屋登記事項(xiàng)作出判斷，對申請主體適合、申請材料記載內(nèi)容一致的應(yīng)當(dāng)予以登記，否則不予登記*《房屋登記管理辦法》第二十條規(guī)定：“登記申請符合下列條件的，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以登記，將申請登記事項(xiàng)記載于房屋登記簿：(一)申請人與依法提交的材料記載的主體一致；(二)申請初始登記的房屋與申請人提交的規(guī)劃證明材料記載一致，申請其他登記的房屋與房屋登記簿記載一致；(三)申請登記的內(nèi)容與有關(guān)材料證明的事實(shí)一致；(四)申請登記的事項(xiàng)與房屋登記簿記載的房屋權(quán)利不沖突；(五)不存在本辦法規(guī)定的不予登記的情形。登記申請不符合前款所列條件的，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予登記，并書面告知申請人不予登記的原因。”。但是，房產(chǎn)管理局不對當(dāng)事人提供材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。該案中，如果房產(chǎn)管理局在受理申請時(shí)按照法定程序?qū)彶榱吮仨殞彶榈膬?nèi)容，盡了應(yīng)盡的職責(zé)，即使存在房屋買賣契紙被涂改的情況，但房屋原權(quán)利人形式上同意轉(zhuǎn)讓，所有材料能夠形成一個(gè)證據(jù)鏈，使得一般登記機(jī)構(gòu)工作人員根據(jù)該證據(jù)能夠推出其符合登記條件，那么就不認(rèn)為該登記行為違法。由于行政確認(rèn)行為只是對已經(jīng)發(fā)生的法律事實(shí)、法律地位和權(quán)利義務(wù)關(guān)系的認(rèn)定，是對截至申請日之前的情況進(jìn)行判斷，即使事后相對人提供了更有力的證據(jù)證明權(quán)利義務(wù)處于另一種狀況，也不得因此否認(rèn)之前登記行為的合法性。故筆者比較贊成河南省高級法院作出的《(1997)豫法行再字第02號行政判決》，即責(zé)令房產(chǎn)管理局自接到該判決之日起2個(gè)月內(nèi)對爭議房屋重新確權(quán)。焦作市房產(chǎn)管理局確權(quán)后，向紡織集團(tuán)公司頒發(fā)了新的15672號房屋所有權(quán)證。

民事糾紛要求的事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分與行政糾紛的審查標(biāo)準(zhǔn)不同，就“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”而言，如果是民事糾紛，當(dāng)事人要求確認(rèn)房屋權(quán)屬，法院必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，即審查紡織集團(tuán)公司與中房公司的房屋買賣契紙是否合法有效，如果存在虛假合同，那么應(yīng)該認(rèn)定該房屋不屬于紡織集團(tuán)有限公司所有。

綜上所述，筆者認(rèn)為民事案件和行政案件審查的內(nèi)容不同、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)迥異，因此可能出現(xiàn)行政訴訟中確認(rèn)房屋登記行為有效，而民事審判結(jié)果卻是房屋登記所有權(quán)人不享有房屋所有權(quán)的情形。筆者認(rèn)為，對此種情況一并審理難以真正起到統(tǒng)一裁判結(jié)果的作用，即使一并審理，民事糾紛還是得依據(jù)民事審判標(biāo)準(zhǔn)裁判，行政訴訟還是得按照行政訴訟法的規(guī)定審理，因此不可能將合并審理作為解決不動產(chǎn)登記中民行交織案件的萬能鑰匙。

(二) 民行案件程序設(shè)置不同，不宜合并審理

民事訴訟和行政訴訟審理程序不同，如果合并審理，是適用行政訴訟程序或民事訴訟程序，還是分別適用各自的程序，法律都沒有明確規(guī)定。按理來說，應(yīng)該分別適用比較妥當(dāng)，但既然分別適用各自的程序，則與分別審理似乎并無分別。

審判人員的設(shè)置是相同還是分開，也是個(gè)值得探討的問題。如果由不同的審判人員審理，那么是由行政庭的審判人員還是由民事庭的審判人員來審理比較合適呢?筆者認(rèn)為術(shù)業(yè)有專攻，如果由行政庭的審判人員兼審民事糾紛部分，那么審判人員還需要適應(yīng)一段時(shí)間，這樣審理案件不見得更有效率，也不見得效果更好。法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，不應(yīng)該為了創(chuàng)新性地解決民行交織問題，牽強(qiáng)地將民事糾紛部分一并納入行政案件中審理。

行政案件一審適用簡易程序的審理期限為立案后45天，民事案件一審適用簡易程序的審理期限為30天。兩類案件適用普通程序的審理期限雖然相同，但是行政案件除了事實(shí)清楚，案件簡單的幾種情況外，一般適用簡易程序，而民事案件剛好相反，除了特殊、復(fù)雜案件，一般適用簡易程序，這樣在審理期限上就有區(qū)別。再者，民事案件送達(dá)難的特點(diǎn)，也增加了案件審理的不確定性和難度，導(dǎo)致行政案件與民事案件合并審理即使能夠進(jìn)行也效率不高。

(三) 審理過程中相互影響，不宜合并審理

民事案件審理是應(yīng)用民事法律關(guān)系的邏輯來判定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而行政案件圍繞著行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的合法性和合理性審查展開，兩者的邏輯思維完全不同，確定案件事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)程度也迥異，勉強(qiáng)將兩種案件一并審理，可能導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定和法律適用上相互影響，更容易造成混亂，反而難以厘清頭緒。不動產(chǎn)登記中民行交織案件的審理不應(yīng)簡單地糅合，應(yīng)該分別審理，才能避免出現(xiàn)程序跛腳、審理混亂、效率低下的現(xiàn)象。

三、不動產(chǎn)登記中民行交織案件的解決路徑

(一) 把握分別審理的原則

在不動產(chǎn)登記中涉及民行交織的情況應(yīng)該分開審理。行政訴訟只針對不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為進(jìn)行審查，民事訴訟則著力解決民事糾紛。值得注意的是，行政訴訟只審查不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在作出具體行政行為的當(dāng)時(shí)是否符合法律規(guī)定，按照申請人的申請依照法定程序和內(nèi)容盡了應(yīng)盡的職責(zé)，作出了合理的決定，進(jìn)而形成了有效的具體行政行為。根據(jù)不動產(chǎn)登記的行政確權(quán)性質(zhì)，不得將事后的事實(shí)作為判斷不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)作出的行政行為是否有效的依據(jù)，也不能隨意被民事糾紛審理過程中的事實(shí)認(rèn)定左右，這是在審理民行交織案件時(shí)應(yīng)該把握的原則。

在“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”中，筆者認(rèn)為行政糾紛方面應(yīng)該審查焦作市房產(chǎn)管理局頒發(fā)12161號房屋所有權(quán)證的行為是否違法。這就要求焦作市房產(chǎn)管理局提供證據(jù)證明其依法受理了紡織集團(tuán)公司的申請，審查了相關(guān)和必要的材料，并嚴(yán)格按照法定程序作出了符合法律規(guī)定的決定。筆者認(rèn)為，對此應(yīng)根據(jù)申請當(dāng)時(shí)的情況來認(rèn)定，不能因民事糾紛影響對行政行為的認(rèn)定。

如果該案法院依法撤銷焦作市房產(chǎn)管理局授予的房屋所有權(quán)證，那么爭議房屋的所有權(quán)應(yīng)該屬于中房公司。行政機(jī)關(guān)改變原行政行為的行政行為被判決撤銷的，原行政行為的效力自然恢復(fù)[6]。對高永善提起的民事訴訟也可依法審理，這就要求法院進(jìn)行全面、實(shí)質(zhì)性的審查。如果高永善有足夠證據(jù)證明其取得房屋所有權(quán)是雙方的真實(shí)意思表示，也簽訂了房屋買賣合同，中房公司與紡織集團(tuán)公司的房屋買賣合同也是真實(shí)、合法、有效的，只要焦作市房產(chǎn)管理局的程序存在違法行為，就不能因此認(rèn)定其不動產(chǎn)登記行為合法。相反，如果高永善不能提供證據(jù)證明其與紡織集團(tuán)公司、紡織集團(tuán)公司與中房公司的房屋買賣合同真實(shí)、合法、有效，只要焦作市房產(chǎn)管理局的不動產(chǎn)登記行為符合相關(guān)行政法律、法規(guī)規(guī)定，就不可因此認(rèn)定其行政行為違法而予以撤銷。因此，在不動產(chǎn)登記民行交織案件的審理過程中，應(yīng)該嚴(yán)格把握兩類糾紛各自的審查標(biāo)準(zhǔn)。

(二) 救濟(jì)措施

民行交織案件分開審理，可能出現(xiàn)兩種情況[7-9]：

1. 不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的行政行為被撤銷

如法院依法撤銷紡織集團(tuán)公司的房屋權(quán)屬證明，在民事訴訟中認(rèn)定紡織集團(tuán)公司與中房公司簽訂的房屋買賣合同無效，那么房屋權(quán)屬歸中房公司所有，中房公司可以據(jù)此對與影視器材公司簽訂的房屋買賣合同進(jìn)行變更登記。如果民事訴訟中認(rèn)定中房公司與紡織集團(tuán)公司的買賣合同真實(shí)、合法、有效，那么紡織集團(tuán)公司可以根據(jù)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的要求依法重新提出申請，取得所有權(quán)證明。如果由于不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的違法行為使自己的合法權(quán)益遭受損失，相關(guān)權(quán)利人可以依法請求不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)給予賠償。

2. 法院依法認(rèn)定不動產(chǎn)登記行為合法有效

不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的行政行為得到法院的支持，法院依法認(rèn)定不動產(chǎn)登記行為合法有效。如果民事案件的審理結(jié)果與行政訴訟的認(rèn)定結(jié)果表面吻合，那么維持現(xiàn)狀即可。當(dāng)然，也可能出現(xiàn)民事案件的最終認(rèn)定與行政訴訟的審理結(jié)果相左的情況，如法院認(rèn)定紡織集團(tuán)公司的房屋所有權(quán)屬證書有效，而民事糾紛的審判結(jié)果是紡織集團(tuán)公司不是該房屋的真正所有權(quán)人。

有人認(rèn)為后一種情況的出現(xiàn)導(dǎo)致了不同的審判結(jié)果，對此筆者不以為然。如前所述，行政訴訟與民事訴訟審查的內(nèi)容和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有別，前者是審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否違法，后者是對民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的認(rèn)定，前者只是對行政機(jī)關(guān)作出行政行為當(dāng)時(shí)的合法性進(jìn)行審查，后者則是對起訴之前權(quán)利義務(wù)關(guān)系的認(rèn)定，因此不可因?yàn)槎邔徟薪Y(jié)果表面不一致而輕易地認(rèn)為出現(xiàn)了不同的審判結(jié)果，這與同一個(gè)民事案件出現(xiàn)兩種不同審判結(jié)果性質(zhì)是完全不同的。不動產(chǎn)登記的行政確權(quán)性質(zhì)導(dǎo)致其只能對過去的、已經(jīng)發(fā)生的法律事實(shí)、法律地位和權(quán)利義務(wù)，根據(jù)提出申請當(dāng)時(shí)存在的證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定。在“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”中，房屋管理局依照當(dāng)時(shí)提供的材料進(jìn)行了判斷，房屋買賣合同就是充分證據(jù)之一。如果要證明該買賣合同無效，反對者應(yīng)該提供司法機(jī)關(guān)的生效法律文書或其他證據(jù)，只要提出該證據(jù)，即可要求房屋管理局啟動變更登記。其實(shí)《不動產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)對這種情況作出了規(guī)定，該條例第14條規(guī)定了可以單方提出申請的情形之一即人民法院、仲裁委員會生效的法律文書或人民政府生效的決定等設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅不動產(chǎn)權(quán)利的。在民事訴訟案件對民事權(quán)利義務(wù)作了最后裁決并生效以后，權(quán)利人可以依照已經(jīng)生效的法律文書單方面向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請變更登記。

四、結(jié) 語

不動產(chǎn)登記中同時(shí)涉及行政糾紛與民事糾紛的情況屢見不鮮，解決這方面的問題并非將二者簡單地合并審理，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況分別進(jìn)行，特別是在行政審判獨(dú)立改革的今天，更有必要將行政糾紛和民事糾紛分開審理。當(dāng)然，審理過程中應(yīng)該注意把握行政審判標(biāo)準(zhǔn)和民事審判標(biāo)準(zhǔn)的界限，同時(shí)提供必要的救濟(jì)途徑，這樣才能順利解決不動產(chǎn)登記中行政糾紛與民事糾紛交織的問題[10-12]。

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