電力設施規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)問題分析

蘇寒 陳晨 高傳海

摘 要：電力設施規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，具有綜合性、政策性和電力專業(yè)技術(shù)性較強的特點，是銜接城市開發(fā)建設與電力發(fā)展的重要橋梁。當前，電力設施規(guī)劃和城市規(guī)劃在對接、銜接過程中仍然存在種種問題。文章從兩規(guī)協(xié)調(diào)中存在的問題和挑戰(zhàn)出發(fā)，提出協(xié)調(diào)的總體思路，以此為依據(jù)完善兩規(guī)協(xié)調(diào)體系，并提出制度層面的保障建議。

關鍵詞：城市規(guī)劃；電力設施規(guī)劃；協(xié)調(diào)

中圖分類號：TM715 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2018）36-0071-02

Abstract： Power facility planning is an important part of urban planning， with comprehensive， policy and technical characteristics of the power industry. It is an important bridge between urban development and power development. At present， there are still a variety of problems in the docking and connecting process between power facilities planning and urban planning. Starting from the problems and challenges existing in the coordination of the two regulations， this paper puts forward the general idea of coordination； based on this， it intends to improve the coordination system of the two regulations and puts forward some suggestions on the guarantee of the system level.

Keywords： urban planning； power facility planning； coordination

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，電纜下地導致地下電力通道資源日趨緊張。城市中心區(qū)本就狹小和復雜的空間給電力設施布局規(guī)劃帶來了較多的困難。由于電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在規(guī)劃編制的出發(fā)點、區(qū)域范圍、所處層面以及編審程序等方面存在差異，兩規(guī)不協(xié)調(diào)的問題成為當前電網(wǎng)規(guī)劃工作當中較為突出的問題。

1 兩規(guī)協(xié)調(diào)存在的問題分析

1.1 規(guī)劃編制方面的問題

（1）在目標取向上，電力設施規(guī)劃以負荷預測和電源規(guī)劃為基礎，確定電網(wǎng)建設類型與時間，以達到規(guī)劃周期內(nèi)所需要的輸電能力，在滿足各項技術(shù)指標的前提下使輸電系統(tǒng)的費用最??；電力設施規(guī)劃重在滿足城市電力發(fā)展的需求，目標取向的維度較為單一。而城市規(guī)劃則是綜合研究分析城市的性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，推動城市健康、可持續(xù)的發(fā)展，追求社會、經(jīng)濟、生態(tài)的綜合利益和協(xié)調(diào)；城市規(guī)劃旨在追求城市整體發(fā)展的效益，其目標取向的維度較為多元，考慮的問題和涉及的內(nèi)容也較多。因此，兩規(guī)在目標取向上即存在偏差。（2）在基礎信息溝通上，由供電公司主導的電力設施規(guī)劃，在規(guī)劃編制過程中缺少規(guī)劃、國土及其他政府職能部門的參與，信息的不對稱、不對等使得規(guī)劃不能充分結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢，有些規(guī)劃目標過高或過低，缺乏科學性，在具體的空間布局上也與地方城鎮(zhèn)建設存在較大差異。

1.2 規(guī)劃技術(shù)體系方面的問題

目前已編的電力設施規(guī)劃主要包括總體規(guī)劃（以下簡稱總規(guī)）層面的供電專項規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃（以下簡稱分規(guī)）層面的配電網(wǎng)規(guī)劃。供電專項規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相對應，對城市發(fā)展進行戰(zhàn)略性、宏觀性部署安排，規(guī)劃內(nèi)容主要為全市負荷預測、電力平衡、110kV及以上設施和廊道布局等，由于空間尺度較大，往往難以準確的劃定設施和廊道的具體范圍，同時總規(guī)作為戰(zhàn)略性規(guī)劃的屬性也決定了供電專項規(guī)劃無法作為規(guī)劃管理實施的直接依據(jù)。配電網(wǎng)規(guī)劃以分區(qū)為單位，對分區(qū)設施進行統(tǒng)籌安排，規(guī)劃內(nèi)容主要為分區(qū)負荷預測、變電站、開閉所及環(huán)網(wǎng)柜的具體布局、電力通道規(guī)劃等。分區(qū)配電網(wǎng)規(guī)劃基本達到實施深度，但由于分區(qū)范圍過大，使得相關規(guī)劃要求難以銜接到相應的城市規(guī)劃技術(shù)體系當中。

1.3 規(guī)劃實施方面的問題

目前電力設施規(guī)劃的實施主要有四條路徑：（1）將電力設施規(guī)劃的內(nèi)容納入到城市總體規(guī)劃當中，通過城市總體規(guī)劃將相關規(guī)劃要求傳導到單元規(guī)劃、控規(guī)。該實施路徑存在兩個方面的主要問題。首先，目前我國城市總體規(guī)劃的審批制度較為繁瑣，涉及的相關部門和專業(yè)較多，審批周期少則兩三年、多則五六年，很多地方總規(guī)批準批準之日就已經(jīng)是修編或再編之時。而電力設施建設作為城市建設中的基礎性工作，審批時間過長會加劇規(guī)劃與地方實際需求的脫節(jié)。其次，總體規(guī)劃一般由國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或省、自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級相關主管部門進行審批。雖然相關主管部門在審批時考慮了部門的專業(yè)意見，但由于對當?shù)氐膶嶋H情況不了解，僅從各自的專業(yè)技術(shù)角度出發(fā)對規(guī)劃進行評判，容易形成程序、技術(shù)合理下的結(jié)果不合理。（2）將電力設施規(guī)劃的內(nèi)容納入到城市市政綜合規(guī)劃當中，通過城市市政綜合規(guī)劃將相關規(guī)劃要求傳導到單元規(guī)劃、控規(guī)。合肥地區(qū)從2014年開始著手編制市政綜合規(guī)劃，以期統(tǒng)籌水、電、氣、熱等眾多市政基礎設施，解決設施、管線打架的問題。該規(guī)劃于2016年批準通過，并通過政府文件的形式作為規(guī)劃、建委等相關職能部門管理、建設依據(jù)。然而由于市政綜合規(guī)劃并不屬于法定規(guī)劃，相關規(guī)劃內(nèi)容和要求缺少法律效力，因此其規(guī)劃實施完全取決于相關部門的執(zhí)行力度。另一方面，城市市政綜合規(guī)劃的編制、修編周期并沒有明確規(guī)定，因此，該實施路徑存在較大的不確定性，無法作為供電專項規(guī)劃實施的常態(tài)化機制。（3）該路徑與上述第二條路徑面臨相似的困境，即電力設施規(guī)劃不是法定規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容和要求缺少法律效力，而電力設施規(guī)劃的非政府背景，也加劇了規(guī)劃執(zhí)行過程中的隨意性。尤其是大城市，各分區(qū)政府的規(guī)劃建設權(quán)限較大，其出于自身發(fā)展建設需要，往往對變電站、電力廊道這類鄰避設施較為抵觸。電力設施規(guī)劃從電網(wǎng)科學、平穩(wěn)發(fā)展角度所做出的電力設施布局，往往與地方上的發(fā)展利益形成沖突，而由于規(guī)劃建設權(quán)限在分區(qū)政府，因此設施位置的調(diào)整、撤并時有發(fā)生。（4）電力設施規(guī)劃結(jié)合城市重要工程或片區(qū)建設而貫徹實施，如2017年瑤海區(qū)開展的東部片區(qū)城市更新工程，作為全市的重點建設區(qū)域，其規(guī)劃建設意圖非常明確，相應的規(guī)劃的實施力度也較大。然而該路徑有賴于政府對于規(guī)劃地區(qū)的建設意愿，隨著城市發(fā)展建設的成熟，大規(guī)模的新城建設和舊城更新活動會逐漸減少。因此，該路徑可以作為電力設施規(guī)劃實施的重要補充，無法作為常態(tài)化的機制。

2 兩規(guī)協(xié)調(diào)的總體思路分析

2.1 完善規(guī)劃的系統(tǒng)性

城市規(guī)劃是城市發(fā)展建設的龍頭，基于城市整體利益考量，專項規(guī)劃需要服從城市規(guī)劃的部署安排。電力設施規(guī)劃應主動完善自身的規(guī)劃體系，以實現(xiàn)與城市規(guī)劃的無縫對接，為兩規(guī)協(xié)調(diào)奠定基礎。

構(gòu)建“三級組織管理體系、三級規(guī)劃編制體系、三級評審發(fā)布體系”，形成供電專項規(guī)劃-單元配電網(wǎng)規(guī)劃-電力詳細規(guī)劃的三級規(guī)劃編制系統(tǒng)，形成戰(zhàn)略到實施的完整規(guī)劃體系。其中，單元配電網(wǎng)規(guī)劃應以面向?qū)嵤┙ㄔO為規(guī)劃任務，立足城市單元的實際情況，強化與城市單元規(guī)劃的對接。城市單元規(guī)劃也應對自身規(guī)劃內(nèi)容進行擴容，增加市政專項圖則，并達到開閉所、環(huán)網(wǎng)柜、電力通道的技術(shù)深度，充分吸收單元配電網(wǎng)規(guī)劃的相關管控要求，并傳導到地塊控規(guī)編制當中，作為規(guī)劃部門日常規(guī)劃管理的依據(jù)。

2.2 提升規(guī)劃的協(xié)同性

電力設施規(guī)劃事關城市發(fā)展，涉及公共利益和公共安全，具有公共政策屬性，同時規(guī)劃的實施也有賴于政府和供電公司雙方的合作，因此其編制不能完全歸于企業(yè)行為，應由政府和供電公司共同主導。雙主體的規(guī)劃組織形式，使規(guī)劃在編制初始階段就能充分了解雙方需求，打破了信息的不對稱、不對等，在規(guī)劃過程當中也能及早發(fā)現(xiàn)矛盾點并尋求協(xié)調(diào)解決措施，從而使規(guī)劃成果能夠更好的平衡各方利益訴求，為規(guī)劃實施奠定良好的基礎。

建議電力設施規(guī)劃包括供電專項規(guī)劃、單元配電網(wǎng)規(guī)劃均由規(guī)劃部門和供電公司共同組織編制、審批和實施。在審批階段，根據(jù)實施權(quán)責的不同，規(guī)劃部門主要負責設施用地、廊道等空間內(nèi)容的審批；供電公司主要負責負荷預測、電力平衡等電力專業(yè)內(nèi)容的審批。規(guī)劃通過審批后，規(guī)劃部門應依規(guī)保障設施和廊道用地不作它用，同時將規(guī)劃的相關內(nèi)容和要求納入到總體規(guī)劃、單元規(guī)劃和地塊控規(guī)當中，作為用地審批和規(guī)劃的依據(jù)；供電公司應充分對接地方建設計劃，有序組織電力設施的建設，保證地方發(fā)展建設過程中的用電需求。通過雙方的共同合作，共同維護規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。

2.3 增強規(guī)劃的包容性

增強電力設施規(guī)劃的包容性是指規(guī)劃能夠包容城市發(fā)展、電網(wǎng)建設過程中出現(xiàn)的新事物以及存在的不確定性，能夠反映不同主體的需求，具體而言包含三個方面內(nèi)容。（1）規(guī)劃應關注近年電網(wǎng)建設過程中的新趨勢和新形勢，積極、主動進行前瞻性研究，提前對兩規(guī)協(xié)調(diào)中可能出現(xiàn)的問題予以預判和解決，尤其是新能源和環(huán)境保護方面。建議在電力設施規(guī)劃中增加相應的專題研究，掌握規(guī)劃范圍內(nèi)新能源發(fā)展狀況，改進負荷預測的方法，科學確定設施規(guī)模、容量，同時主動對新能源的發(fā)展提出建議和要求；對重大設施、廊道的規(guī)模、位置進行環(huán)境影響分析，并通過優(yōu)化選址、防護隔離、用地統(tǒng)籌等技術(shù)手段減少對周邊環(huán)境的影響；在規(guī)劃編制、審查中也應加強與能源、環(huán)保部門的對接，聽取部門意見，落實部門已有的能源發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的相關要求。（2）加強規(guī)劃的公眾參與。電力設施是典型的鄰避設施，公眾在規(guī)劃編制過程中理應享有充分的知情權(quán)。同時，鼓勵公眾參與到規(guī)劃中，也有利于規(guī)劃的順利實施。建議電力設施規(guī)劃借鑒城市規(guī)劃公眾參與的相關做法，例如在規(guī)劃過程中組織利益相關方參與到規(guī)劃編制當中，聽取各方建議，并向公眾介紹、解釋正確的設施防護安全信息，在互相溝通的基礎上達成合意。（3）正確處理規(guī)劃彈性與剛性的關系。長期以來電力設施規(guī)劃傾向于藍圖式的終極狀態(tài)描述，缺少規(guī)劃過程中面對不確定性和變化的彈性應對。這導致在實際的城市開發(fā)建設當中，面對外部變化時，規(guī)劃缺少正常的變更調(diào)整渠道，最后導致規(guī)劃只能淪為一紙空談而無法實施。因此，電力設施規(guī)劃應逐步建立起長效化的調(diào)整機制，明確規(guī)劃在什么情況下、哪些內(nèi)容、怎么樣進行調(diào)整，既要保證規(guī)劃內(nèi)容的嚴肅性同時也為城市建設過程中的不確定性留有調(diào)整的余地。

3 結(jié)束語

兩規(guī)之間存在差異和分歧的根本原因在于政企協(xié)調(diào)不暢。政府與企業(yè)基于不同的目標導向和利益需求，圍繞空間生產(chǎn)展開博弈，然而應該看到這樣的博弈并非零和博弈，因為城市發(fā)展與電網(wǎng)建設本身是互為依存的關系。因此，兩規(guī)之間的矛盾并非不可調(diào)和，通過制度設計、技術(shù)改善可以推動雙方朝著互利共贏的方向發(fā)展。

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