新時(shí)代國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并的改革邏輯

王立

摘要：2018年兩會(huì)期間，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出：“改革國(guó)稅地稅征管體制。將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制”。分析和研究本次國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并的改革邏輯，對(duì)于我們理解和把握黨中央深化財(cái)稅體制改革的重大部署具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：分稅制；國(guó)地稅；新時(shí)代；機(jī)構(gòu)合并

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.423 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）021-0196-02

2018年兩會(huì)期間，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議聽(tīng)取了國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明，審議并批準(zhǔn)這個(gè)方案。方案提出“改革國(guó)稅地稅征管體制。將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制。”眾所周知，稅收收入是財(cái)政收入的主要來(lái)源，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。國(guó)地稅的合并遠(yuǎn)非“兩塊牌子變?yōu)橐粔K牌子”那么簡(jiǎn)單，而是一場(chǎng)涉及80萬(wàn)在職稅務(wù)人員，事關(guān)稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有深遠(yuǎn)影響的改革大事。分析和研究新時(shí)代國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并的改革邏輯，對(duì)于理解和把握黨中央深化財(cái)稅體制改革的重大部署具有十分重要的意義。

一、分稅制改革的背景

“只有了解它的過(guò)去，才能讀懂他的現(xiàn)在”。要完整的理解這一輪國(guó)地稅合并改革的邏輯，就要先理解發(fā)軔于24年前的分稅制改革。

建國(guó)后到1994年分稅制改革前，我國(guó)的財(cái)政體制始終處于一種不穩(wěn)定、多變化的狀態(tài)，但主要實(shí)行的是財(cái)政包干制。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征繳企業(yè)利潤(rùn)，稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一征稅，地方所得財(cái)政收入按照定額上解、總額分成、遞增包干等形式向中央上繳，中央再根據(jù)根據(jù)各省的財(cái)政支出情況進(jìn)行定額補(bǔ)助、稅收返還等轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)時(shí)，國(guó)家稅務(wù)局隸屬財(cái)政部，并無(wú)國(guó)稅地稅之分。

1983年和1984年，根據(jù)黨十一屆三中全會(huì)確定的經(jīng)濟(jì)體制改革的方針，國(guó)家分兩步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施“利改稅”制度，將國(guó)營(yíng)企業(yè)向國(guó)家上繳的利潤(rùn)改為繳納所得稅和調(diào)節(jié)稅等形式，從而把國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系通過(guò)稅法固定下來(lái)。同一時(shí)期，由于農(nóng)村承包改革開(kāi)始實(shí)施并取得巨大成功，中央與地方承包制和分級(jí)財(cái)政體制改革也開(kāi)始推行。“利改稅”讓企業(yè)留有更多利潤(rùn)，承包制擴(kuò)大了地方的財(cái)政自主權(quán)，這兩項(xiàng)改革極大調(diào)動(dòng)了企業(yè)和地方政府的積極性，出現(xiàn)了“藏富于企”、“藏富于地方”的現(xiàn)象。但弊端也很快暴露，直接造成財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入比重迅速下降，中央財(cái)政陷入嚴(yán)重危機(jī)，中央政府面臨前所未有的“弱中央”狀態(tài)。正是這場(chǎng)財(cái)政危機(jī)，讓中央痛下決心要扭轉(zhuǎn)“兩個(gè)比重”持續(xù)下降的被動(dòng)局面，分稅制改革由此拉開(kāi)序幕。

1994年分稅制改革正式啟動(dòng)，其主要內(nèi)容可概括為：分權(quán)、分稅、分機(jī)構(gòu)、返還、掛鉤、轉(zhuǎn)移支付。前三項(xiàng)是改革的主要內(nèi)容，后三項(xiàng)是改革的輔助措施?！胺謾?quán)”即明確中央和地方的事權(quán)，確定相應(yīng)的支出范圍。“分稅”即將全部稅收按歸屬分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅?！胺謾C(jī)構(gòu)”即將原有一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)為國(guó)稅、地稅兩套系統(tǒng)，國(guó)稅局由國(guó)家稅務(wù)總局垂直管理，負(fù)責(zé)征收中央稅及共享稅；省級(jí)地稅局受省政府和國(guó)家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)，省以下地稅局受省級(jí)地方稅務(wù)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)。系數(shù)“掛鉤”即指中央返還地方的稅收數(shù)額在1993年的基數(shù)上逐年增加。

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政反作用于經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)通常伴隨著的是財(cái)政收入的高增長(zhǎng)，但1994年前我國(guó)出現(xiàn)的財(cái)政危機(jī)卻同國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)相伴生。由此說(shuō)明，當(dāng)時(shí)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行情況是良好的，問(wèn)題出在財(cái)稅領(lǐng)域。分稅制改革的推行及國(guó)地稅的分設(shè)分管，進(jìn)一步理順了國(guó)家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系，極大提高了“兩個(gè)比重”。財(cái)政收入占GDP的比重平均每年上升0.5%左右，中央財(cái)政收入比重從1993年的22%上升到1994年的56%，中央政府財(cái)力日漸雄厚，宏觀調(diào)控能力得到極大增強(qiáng)。

二、新時(shí)代國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并的必要性

朱镕基曾在1993年全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出，“如果稅務(wù)局不分成國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，中央該收的錢(qián)是收不上來(lái)的”?？梢哉f(shuō)，1994年的財(cái)稅體制改革初步搭建起了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)稅運(yùn)行機(jī)制的基本框架，為破解財(cái)政困境促使財(cái)政走上良性循環(huán)之路發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型，全面深化改革的推進(jìn)，分稅制以及國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)的弊端逐漸顯露。改革不適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅體制是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的迫切要求，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

1.國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)的弊端

首先，增加了稅收的征納成本。一方面，從納稅主體來(lái)看，納稅人要在國(guó)稅地稅兩頭跑，分別遞交納稅申報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)表，接受兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和稽查，納稅人的稅收奉行成本較高。另一方面，從征稅主體來(lái)看，兩套稅收管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本（包括人員、場(chǎng)地、設(shè)備等）比單一管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本要高，存在“多頭對(duì)一頭”的現(xiàn)象。

其次，加劇了稅收征管的矛盾。過(guò)去全國(guó)稅務(wù)是一家，任務(wù)是一個(gè)，國(guó)地稅分設(shè)后在利益上容易形成分歧。在實(shí)際征管過(guò)程中，國(guó)地稅會(huì)從自己的財(cái)政利益和稅源發(fā)展需要出發(fā)進(jìn)行管理，雙方目標(biāo)不一致，步伐不統(tǒng)一，地方出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策易同中央產(chǎn)生矛盾，長(zhǎng)此以往，既降低了稅收的征管效率，又影響了稅法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

2.國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并的意義

首先，降低了納稅成本。早在2015年，中辦國(guó)辦就下發(fā)了《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，當(dāng)時(shí)的原則是國(guó)地稅合作不合并，并提出了“按照有利于降低征收成本和方便納稅的原則，國(guó)稅、地稅部門(mén)可互相委托代征有關(guān)稅收?！眹?guó)地稅合并后，將極大優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，深化“放管服”改革，讓納稅人只進(jìn)一扇門(mén)，最多跑一次，納稅業(yè)務(wù)一網(wǎng)辦通，大大降低納稅人納稅成本。

其次，提高了征管效率。國(guó)地稅兩套機(jī)構(gòu)、兩套系統(tǒng)、兩套人馬，“各人只掃門(mén)前雪、莫管他人瓦上霜”，之間相互扯皮、互相推諉時(shí)有發(fā)生，協(xié)調(diào)成本較大。機(jī)構(gòu)合并后，促進(jìn)了全國(guó)稅收征管的統(tǒng)一性，平衡了地區(qū)差異性，有利于提高我國(guó)稅法的權(quán)威性和執(zhí)行的徹底性，有利于簡(jiǎn)化稅政、降低征管成本、提高征稅效率，有利于建立更加公平公正的稅收環(huán)境。此外，“營(yíng)改增”的全面實(shí)施及“金稅三期”工程的全面應(yīng)用在技術(shù)層面掃清了合并的障礙。

第三，提高了數(shù)據(jù)的真實(shí)性。地方稅務(wù)局僅僅在業(yè)務(wù)上受?chē)?guó)家稅務(wù)總局指導(dǎo)，但人事等關(guān)鍵事項(xiàng)由同級(jí)地方政府控制決定。地方政府為了政績(jī)，為了獲得更多轉(zhuǎn)移支付及配套資金的需要，有對(duì)稅收收入及非稅收入進(jìn)行造假的動(dòng)機(jī)。2017年遼寧、內(nèi)蒙、天津等省份相繼承認(rèn)GDP及財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)存在造假就有所印證。國(guó)地稅合并后，稅收信息共享，稅收征管權(quán)一定程度上收，數(shù)據(jù)造假的難度和成本大大提高。

三、新時(shí)代國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并亟待解決的難題

國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并涉及中央、地方兩級(jí)，省、市、縣地方三級(jí)，不是僅組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整、職能的重新劃分、資源的重新配置，更是利益的重大調(diào)整，面臨諸多挑戰(zhàn)和難題。

首先，要理清人事任命的難題。在國(guó)地稅分設(shè)的體制下，省級(jí)國(guó)稅局局長(zhǎng)由國(guó)稅總局任命，省級(jí)地稅局局長(zhǎng)由省政府任命，國(guó)稅總局有建議權(quán)。國(guó)地稅合并后，將實(shí)行以國(guó)稅總局為主和?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，這意味著在省級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的人事任命上，中央同地方將存在一定的博弈。

其次，要平衡利益分配的難題。在國(guó)地稅分設(shè)的體制下，在人員編制、薪酬待遇、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等方面，國(guó)稅局由國(guó)稅總局實(shí)行條塊垂直管理，地稅局由地方政府進(jìn)行管理。國(guó)地稅合并后，機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本是由中央財(cái)政直接負(fù)擔(dān)還是中央和地方共同承擔(dān)？以前國(guó)地稅人員薪酬的不統(tǒng)一如何平衡？合并后，領(lǐng)導(dǎo)崗位變少，基層公務(wù)員相對(duì)增多，如何更好地培育、激勵(lì)和調(diào)動(dòng)廣大干部隊(duì)伍？

第三，要解決平穩(wěn)過(guò)渡的難題。國(guó)地稅長(zhǎng)期分設(shè)，已經(jīng)形成各自較為獨(dú)立的運(yùn)行體系，稅務(wù)人員眾多、情況復(fù)雜。合并后，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門(mén)職責(zé)、人員編制、薪酬待遇等方面的調(diào)整都需要統(tǒng)籌兼顧、綜合考慮、穩(wěn)妥實(shí)施。稅務(wù)系統(tǒng)是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的管理機(jī)構(gòu)，改革要漸進(jìn)式推進(jìn)，要避免一刀切而造成專業(yè)稅務(wù)人才地流失，確保改革平穩(wěn)過(guò)渡、成效明顯。