論緊急權(quán)力的合憲性控制

(井岡山大學(xué) 政法學(xué)院， 江西 吉安 343009)

一、引言

根據(jù)我國《刑法》第二十一條的規(guī)定及我國刑法學(xué)通說，緊急避險是一項重要的排除犯罪性事由，即為了保護(hù)國家利益及社會公共利益、本人或者他人的人身、財產(chǎn)等權(quán)利，行為人不得已采取的、造成一定損害的緊急避險行為，不是犯罪行為，避險人也無需為此承擔(dān)刑事責(zé)任。公民在日常生活中會遇到各種難以預(yù)料的危險，在危險發(fā)生時，法律允許其采取避險措施，即使造成一定的損害，也無需承擔(dān)法律責(zé)任。那么，國家是否也會遇到事先無法預(yù)料，需要采取特殊的、緊急性處置措施才能恢復(fù)正常社會秩序的危險呢？

“風(fēng)險社會”理論對此作出了肯定的回答。在全球化時代背景下，當(dāng)今世界已經(jīng)是一個“風(fēng)險社會”。并且，相較于以前社會的“風(fēng)險”，全球化時代“風(fēng)險社會”的“風(fēng)險”具有如下幾個特征：一是在全球化時代，占居主導(dǎo)地位的是各種全球性風(fēng)險與危機(jī)，風(fēng)險在全球范圍內(nèi)展開，從而對整個人類的生存和發(fā)展造成嚴(yán)重的威脅；二是“在我們沒有多少歷史經(jīng)驗的情況下”，“由我們不斷發(fā)展的知識對這個世界的影響所產(chǎn)生的風(fēng)險”占居了主導(dǎo)地位；三是風(fēng)險社會中的風(fēng)險具有高度復(fù)合性與復(fù)雜性特征。[1]其實，早在19世紀(jì)初美國制憲先哲漢密爾頓就以比喻性的語言肯認(rèn)了國家將面對各種“風(fēng)險”或“意外事件”的客觀性：意外事件或不幸就如同腫瘤和斑疹是與人體難以分開的疾病那樣，會在一切社會和國家中產(chǎn)生和存在。[2]

與公民在遇見危險時可采取緊急避險行為類似，國家在遭遇“不幸”、“意外事件”或“風(fēng)險”時亦須行使緊急權(quán)力，采取正?；蚝推綍r期所不能使用的、以迅速恢復(fù)社會秩序為目的的緊急處置措施。英國學(xué)者哈耶克對國家行使緊急權(quán)力的正當(dāng)性作了較為詳細(xì)的闡釋，他認(rèn)為，當(dāng)外敵入侵或發(fā)生叛亂、或者發(fā)生自然災(zāi)害需要通過某種有效手段予以及時救治時，我們必須把在平時任何人都不能享有的、強(qiáng)制進(jìn)行組織的權(quán)力賦予某人。[3]美國學(xué)者羅斯特甚至認(rèn)為，“那些在危機(jī)時刻不能訴諸獨裁的共和國一般將在嚴(yán)重情況發(fā)生時歸于毀滅”[4]。世界各國憲法、法律規(guī)定的“緊急狀態(tài)”則為國家緊急權(quán)力的行使或緊急處置措施的實施提供了合憲性、合法性依據(jù)，“緊急狀態(tài)被越來越多地用來證明權(quán)力運用的合憲性”[5]。

然而，盡管緊急權(quán)力的行使具有正當(dāng)性理由，亦有合憲性、合法性依據(jù)，但其并非專斷、獨裁的權(quán)力。緊急權(quán)力的行使仍然或多或少地受到合憲性的控制。這種控制舉措主要表現(xiàn)為：緊急權(quán)力的行使(如緊急狀態(tài)法令、緊急處置措施)須受到一定程度的憲法審查；緊急權(quán)力的行使不能侵犯到人權(quán)的核心(或憲法保留的人權(quán)條款)；緊急權(quán)力尤其是緊急行政權(quán)應(yīng)符合較為寬松的法律保留要求。本文試從比較法的視角，對這些控制舉措進(jìn)行或詳或略的分析，并對中國的相關(guān)問題提出一孔之見。

二、緊急權(quán)力行使的憲法審查

對立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)或頒布緊急狀態(tài)令及在緊急狀態(tài)期間所制定的法規(guī)范性文件或所采取的具體緊急處置措施，違憲審查機(jī)構(gòu)可否對其進(jìn)行合憲性審查呢？對此，不同國家的憲法作了不同的規(guī)定，不同國家的違憲審查機(jī)構(gòu)也采取了不盡一致的做法。

《馬來西亞聯(lián)邦憲法》(1984年)第一百五十條中規(guī)定：“除第六款(甲)另有規(guī)定者外，在緊急狀態(tài)的宣布生效期間，議會如認(rèn)為出于緊急狀態(tài)的需要，得就任何事項制定法律而不受本憲法任何規(guī)定的限制?！薄俺诹?甲)另有規(guī)定者外，依據(jù)本條頒布的任何法令，以及在緊急狀態(tài)的宣布生效期間，議會根據(jù)緊急狀態(tài)的需要所通過的任何議會立法，均不得以同本憲法任何規(guī)定相抵觸為理由而使之無效。”*《馬來西亞聯(lián)邦憲法》(1984年)第一百五十條中規(guī)定：不得依據(jù)第五款而使議會權(quán)力擴(kuò)大到涉及伊斯蘭教法律和馬來人習(xí)俗的任何事項，或涉及沙巴州或沙撈越州地方法規(guī)或習(xí)俗的任何事項；不得依據(jù)第六款而使同本憲法關(guān)于上述任何事項，或關(guān)于宗教、公民資格及語言的規(guī)定相抵觸的任何規(guī)定生效。此款的規(guī)定為對議會立法的合憲性審查預(yù)留了一定的空間。“不論本憲法是否有規(guī)定”，最高元首對“存在嚴(yán)重威脅，使聯(lián)邦或其任何地區(qū)的安全、經(jīng)濟(jì)生活或公共秩序的緊急情況”的確認(rèn)“為最后的和結(jié)論性的，不得在任何法院以任何理由對之提出異議或質(zhì)詢”。“法院無權(quán)受理或裁決，以任何理由及任何方式”對“最高元首所作的緊急狀態(tài)的宣布及該宣布的繼續(xù)生效”和“最高元首在緊急狀態(tài)期間頒布的法令及其繼續(xù)生效”的有效性提出任何異議或爭訟。從以上規(guī)定來看，在馬來西亞，緊急狀態(tài)的宣布及該宣布的繼續(xù)生效、議會在緊急狀態(tài)期間所通過的議會立法和最高元首所頒布的緊急法令及其繼續(xù)生效，均不受合憲性審查。當(dāng)然，這種情形亦非馬來西亞所獨有。在拉丁美洲，法院在緊急狀態(tài)下監(jiān)督憲法是否得到遵守的作用普遍受到限制。法院并不能審查政府行為的合憲性，因為，這種合憲性審查同緊急狀態(tài)有效性的宣布一樣都是一個政治問題。[6]239

然而，有些國家的憲法及違憲審查機(jī)構(gòu)卻作出或選擇了與馬來西亞等國家相異的規(guī)定或做法。如《菲律賓共和國憲法》(1987年)第七章第十八條第三款規(guī)定：“最高法院在任何公民按適當(dāng)程序提出請愿時，得審查宣布戒嚴(yán)狀態(tài)或停施人身保護(hù)令或延長其期限是否有充分的事實依據(jù)，并應(yīng)在受理后的三十天內(nèi)作出裁決?！痹诿绹?，“一項確認(rèn)緊急狀態(tài)存在的決定可能會在適當(dāng)?shù)那樾沃惺艿剿痉▽彶?，通常在緊急狀態(tài)結(jié)束之后，以查明宣稱的緊急狀態(tài)是否真的存在”[6]230。至于美國總統(tǒng)在緊急狀態(tài)(如戰(zhàn)爭)期間所采取的緊急處置措施，更是受到美國聯(lián)邦最高法院的合憲性審查。如在1863年的價格系列案(The Prize Cases,65 U.S.[2 Black]635)中，美國聯(lián)邦最高法院審查了林肯總統(tǒng)所采取的“對處在反叛各州控制之下的港口進(jìn)行封鎖”的合憲性。[7]211在1952年的楊斯特鎮(zhèn)鋼板與鋼管公司訴沙耶爾案(Youngstown Sheet & Tube Co.v.Sawyer,343 U.S.579)中，聯(lián)邦最高法院則審查了杜魯門總統(tǒng)頒發(fā)的指示商業(yè)部長占取并操作某些鋼鐵公司的廠房設(shè)施的行政命令的合憲性。[7]673

那么，在我國憲法秩序內(nèi)，緊急狀態(tài)決定及在緊急狀態(tài)期間制定的緊急法規(guī)范及具體的緊急處置措施是否可受合憲性審查呢？

首先，緊急狀態(tài)決定(含宣布)不受法院的司法審查。根據(jù)我國《行政訴訟法》第十三條第(一)項規(guī)定，公民等行政相對人對國防、外交等國家行為提起的訴訟，法院并不受理。而《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(法釋〔2018〕1號)第二條第一款將“國家行為”解釋為“國務(wù)院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國家的名義實施的有關(guān)國防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)等行為?！睋?jù)此，緊急狀態(tài)的決定(含宣布)等國家行為并不受人民法院的司法審查。

其次，緊急狀態(tài)的決定(全國人大作出的戰(zhàn)爭決定除外)、宣布行為須受合憲性審查。有論者認(rèn)為：“從各國的實踐看，國家行為通常由議會加以控制或納入違憲審查的范圍，而不納入行政訴訟的軌道。”[8]426-427依此觀點，我國特定國家機(jī)關(guān)決定緊急狀態(tài)的行為是否有受合憲性審查的可能呢？

根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第六十二條第(十五)項的規(guī)定，全國人大有權(quán)決定戰(zhàn)爭和和平的問題。第六十七條第(十九)項、第(二十一)項規(guī)定，全國人大常委會“在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況”有權(quán)決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布，有權(quán)決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)。第八十條則規(guī)定國家主席有權(quán)依據(jù)全國人大及其常委會的決定，“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)”。國務(wù)院則依據(jù)《憲法》第八十九條第(十六)項的規(guī)定享有“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)”的權(quán)力。結(jié)合《憲法》第六十二條第(二)項、第(十二)項及第六十七條第(一)項、第(七)項的規(guī)定，在我國，對緊急狀態(tài)、戰(zhàn)爭決定的合憲性審查還是有可能的。具體而言：(1)全國人大有權(quán)對全國人大常委會作出的戰(zhàn)爭和緊急狀態(tài)決定進(jìn)行合憲性審查。(2)全國人大常委會有權(quán)對國務(wù)院作出的緊急狀態(tài)決定進(jìn)行合憲性審查。(3)由于國家主席宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)、宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)是根據(jù)全國人大及其常委會的決定，因此，國家主席的宣布行為無需接受合憲性審查；同時，國家主席也不享有對全國人大及其常委會作出的戰(zhàn)爭和緊急狀態(tài)決定進(jìn)行合憲性審查的職權(quán)。(4)基于全國人大的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)地位及監(jiān)督憲法實施的職權(quán)，全國人大作出的戰(zhàn)爭決定不屬于合憲性審查的對象。

至于全國人大及其常委會制定的緊急立法、國務(wù)院制定的緊急法規(guī)的合憲性審查，則與其所作出的緊急狀態(tài)決定無異，此不贅言。另外值得一提的是，鑒于上述最高人民法院關(guān)于行政訴訟法的解釋只將宣布(依據(jù)憲法的上述規(guī)定，本應(yīng)是“決定”)緊急狀態(tài)的行為排除在受案范圍之外，因此，行政機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)期間所采取的具體性緊急處置措施應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍，需接受法院的合法性審查?！半m然緊急狀態(tài)決定本身由于高度的政治性而不具有可訴性，但是，在緊急狀態(tài)決定后，國家所采取的緊急措施則純粹屬于法律行為，具有可訴性，相對人可以尋求司法救濟(jì)。”[9]

三、緊急狀態(tài)下的基本權(quán)利保障：克減與不得克減

緊急狀態(tài)的宣告、延續(xù)是國家機(jī)關(guān)限制甚至是中止、剝奪公民憲法基本權(quán)利的一項極為重要的正當(dāng)化事由。換言之，公民憲法基本權(quán)利在緊急狀態(tài)期間要受到較平時更為嚴(yán)厲、更為寬泛的限制?！皯椃ㄉ系南拗茥l款，至少關(guān)于公民方面的，不能隨意停止。但由于戰(zhàn)爭的急迫，權(quán)利的范圍可以縮小，有時基于戰(zhàn)爭的需要，甚至可以取消?！盵10]美國法理學(xué)家博登海默對此亦有類似的主張：在危機(jī)、混亂和戰(zhàn)爭時期，個人自由可能會因國家安全的緣故而遭到重大削弱。[11]298

美國聯(lián)邦最高法院的相關(guān)案例及大法官所發(fā)表的意見對緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利受更廣、更嚴(yán)的限制作了較好的說明。大法官霍姆斯在申克訴美國一案中認(rèn)為：“當(dāng)國家處于戰(zhàn)爭時期，許多在和平時期可被談?wù)摰氖挛铮紝?zhàn)備努力構(gòu)成如此障礙，以致這類言論不能再被忍受，且法院不得認(rèn)為它們受到任何憲法權(quán)利的保護(hù)。”[7]363布蘭代斯大法官在惠特尼訴美國一案中提出了與霍姆斯法官的上述觀點相類似的判斷：“只有緊急情況才能為壓制[自由言論]提供正當(dāng)理由?！盵7]365我國臺灣地區(qū)“司法院大法官”釋字第384號解釋亦將緊急狀態(tài)作為限制實質(zhì)正當(dāng)之法律程序原則的正當(dāng)化理由：“除依法宣告戒嚴(yán)或……處于緊急危難之狀態(tài)，容許其有必要之例外情形外，各種法律之制定，倘與上述各項原則悖離，即應(yīng)認(rèn)為有違憲法上實質(zhì)正當(dāng)之法律程序?！盵12]60*引文中所言之“上述各項原則”實指實質(zhì)正當(dāng)之法律程序原則的內(nèi)容，即：犯罪嫌疑人除現(xiàn)行犯外，其逮捕應(yīng)踐行必要之司法程序、被告自白須出于自由意志、犯罪事實應(yīng)依證據(jù)認(rèn)定、同一行為不得重復(fù)處罰、當(dāng)事人有與證人對質(zhì)或詰問證人之權(quán)利、審判與檢察之分離、審判過程以公開為原則及對裁判不服提供審級救濟(jì)等。

一些國家憲法中關(guān)于人權(quán)克減的規(guī)定則為緊急狀態(tài)下國家機(jī)關(guān)克減(限制、中止或停止)公民憲法基本權(quán)利提供了憲法文本基礎(chǔ)。從立憲例上來看，關(guān)于緊急狀態(tài)下人權(quán)克減的規(guī)定主要有如下三種規(guī)定方式：(1)不得克減。此種規(guī)定方式表現(xiàn)為憲法詳細(xì)列舉了不得克減的公民憲法基本權(quán)利種類，如《烏克蘭憲法》(1996年)第六十四條第二款、《哈薩克斯坦共和國憲法》(1995年)第三十九條第三款。*《烏克蘭憲法》(1996年)第六十四條第二款：在軍事戒嚴(yán)和緊急狀態(tài)條件下，對權(quán)利和自由可以規(guī)定某些限制，同時指出這些限制的有效期間。本憲法第二十四、二十五、二十七、二十八、二十九、四十、四十七、五十一、五十二、五十五、五十六、五十七、五十八、五十九、六十、六十一、六十二、六十三條規(guī)定的權(quán)利和自由不能被限制?！豆_克斯坦共和國憲法》(1995年)第三十九條第三款：……在任何情況下，憲法第十條、第十一條、第十三～十五條、第十六條第一款、第十七條、第十九條、第二十二條、第二十六條第二款規(guī)定的權(quán)利和自由都不受限制。(2)可以克減。該種規(guī)定方式表現(xiàn)為憲法詳細(xì)地列舉了緊急狀態(tài)期間可克減的公民憲法基本權(quán)利種類，如《塞浦路斯共和國憲法》(1960年)第一百八十三條第二款、《西班牙憲法》(1978年)第五十五條第一款。*《塞浦路斯共和國憲法》(1960年)第一百八十三條第二款：任何宣布緊急狀態(tài)的公告只能中止下列憲法條款的執(zhí)行：第七條(僅限于戰(zhàn)爭所許可的行為所招致的死亡)、第十條第二款和第三款、第十一條、第十三條、第十六條、第十七條、第十九條、第二十一條、第二十三條第八款第(四)項、第二十五條和第二十七條?！段靼嘌缿椃ā?1978年)第五十五條第一款：凡在法律規(guī)定的范圍內(nèi)宣布特別狀態(tài)和戒嚴(yán)時，在第十七條和第十八條之第二款和第三款、第十九條和第二十條之第一款中1和2和第五款、第二十一條和第二十八條之第二款和第三十七條之第二款中所承認(rèn)的權(quán)利均停止。(3)變通規(guī)定。該種規(guī)定方式以《荷蘭王國憲法》(1814年)第一百零三條第二款為代表，該款規(guī)定：“宣布緊急狀態(tài)后，憲法中有關(guān)省、市行政機(jī)構(gòu)及水事管理委員會的權(quán)力的規(guī)定，第六條關(guān)于在室外和公共場所行使基本權(quán)利的規(guī)定，第七條、第八條、第九條、第十二條第二款、第十三條有關(guān)基本權(quán)利的規(guī)定，以及第一百一十三條第一款和第三款的規(guī)定，均得變通執(zhí)行。”

反觀我國《憲法》，第六十二條、第六十七條、第八十條、第八十九條有關(guān)“戰(zhàn)爭或緊急狀態(tài)”的規(guī)定只解決了戰(zhàn)爭決定、宣布或緊急狀態(tài)決定、宣布權(quán)力的分配，并未涉及緊急狀態(tài)期間公民基本權(quán)利的克減(無論是不得克減、可以克減還是變通執(zhí)行)。韓大元教授認(rèn)為《憲法》第五十一條、第二十四條憲法修正案(即《憲法》第三十三條第三款)是國家機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)期間限制公民憲法基本權(quán)利的中國憲法依據(jù)。[13]即使我們可將《憲法》第五十一條、第三十三條第三款視為緊急狀態(tài)下限制我國公民基本權(quán)利的依據(jù)，但從上述兩個條款的規(guī)范內(nèi)涵來看，我們并不能明確在緊急狀態(tài)之下可克減的公民基本權(quán)利有哪些，不可克減的又有哪些。

基于如上憲法規(guī)范現(xiàn)狀，有學(xué)者以我國《立法法》第八條、第九條為據(jù)，將第八條規(guī)定的法律保留事項劃分為兩大類：一類是在緊急狀態(tài)下也不能被剝奪或者更改的事項，如國家主權(quán)、犯罪和刑罰等事項；另一類則是《緊急狀態(tài)法》規(guī)定的、在緊急狀態(tài)下可以通過緊急狀態(tài)措施進(jìn)行限制的事項，如對非國有財產(chǎn)的征收、訴訟和仲裁等制度。[14]即便這種學(xué)理解釋可以成立，但從其所列舉的不可剝奪或更改的事項以及可限制的事項范圍來看，并未像上述外國憲法例那樣詳細(xì)地列舉不得克減或可以克減的基本權(quán)利種類。另有論者主張今后所制定的《緊急狀態(tài)法》應(yīng)明確規(guī)定公民的生命權(quán)、人格權(quán)、宗教信仰自由、免受酷刑、不受刑事溯及追訴權(quán)等為不可剝奪或限制的基本權(quán)利。[15]這種主張值得商榷之處在于如下兩點：(1)從外國憲法例來看，不得克減或可以克減的憲法基本權(quán)利種類均由憲法加以明確規(guī)定，以體現(xiàn)規(guī)范、約束國家緊急權(quán)力、保障公民基本權(quán)利的真蘊。而《緊急狀態(tài)法》不是憲法，充其量也就是一部憲法性法律，以法律而不是憲法來規(guī)定不得克減或可以克減的基本權(quán)利種類，既與外國憲法例相違，也與憲法的精神和功能相悖。(2)上述外國憲法例表明，無論是可克減的人權(quán)還是不可克減的人權(quán)，均是由憲法明確規(guī)定的。因此，即使基于全國人大及其常委會的特殊憲法地位，以《緊急狀態(tài)法》來規(guī)定不得克減的人權(quán)種類，也應(yīng)該與憲法規(guī)定相一致。但該主張中所言之“生命權(quán)、免受酷刑、不受刑事溯及追訴權(quán)”在我國憲法中并未得到明確規(guī)定，因此其也是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

因此，我們只有通過修改憲法的方式，詳細(xì)、明確地列舉在緊急狀態(tài)期間不得克減或可以克減的公民基本權(quán)利種類，才能與外國憲法例的規(guī)定方式“接軌”，更重要的是符合限制國家緊急權(quán)力、保障公民基本權(quán)利的憲法精神。至于未來修憲時列舉哪些不得克減的基本權(quán)利種類或者哪些可以克減的基本權(quán)利種類，觀諸外國憲法例和國際人權(quán)公約、地區(qū)性人權(quán)公約的規(guī)定，并無一定之規(guī)，純依賴于修憲者在把握中國國情、洞悉人權(quán)的普遍性和人權(quán)國際保護(hù)趨勢的基礎(chǔ)上作出價值判斷和選擇。

值得一提的是，基本權(quán)利在緊急狀態(tài)期間的不得克減并不意味著該基本權(quán)利在緊急狀態(tài)期間受到絕對保障或者說不受任何限制。因為依據(jù)憲法規(guī)定和憲法學(xué)理，基于權(quán)利之間的相互性、個體利益與社會利益發(fā)生沖突的可能性，在緊急狀態(tài)期間不得克減的基本權(quán)利也要受到法定的、和平時期亦會存在的限制。

四、緊急行政權(quán)與法律保留原則的適用

緊急行政權(quán)的行使是否需要遵循行政法意義上的法律保留原則呢？對此，存在兩種截然不同的學(xué)理主張。英國政治思想家洛克對上述問題作了否定性回答，他認(rèn)為：“一切與公眾有關(guān)的偶然事故和緊急事情”都是不可能預(yù)見的，“法律也不可能都加以規(guī)定”；即使存在法律，在這種場合下法律也應(yīng)該讓位于執(zhí)行權(quán)。因此在緊急情形下，君主或統(tǒng)治者可以行使特權(quán)，即可在沒有法律根據(jù)、有時甚至可在違反法律的前提下以公共福利為目的行使自由裁處的權(quán)力。[16]102-103美國政治家、思想家漢密爾頓認(rèn)為緊急權(quán)力(尤指共同防務(wù)所必需的權(quán)力)是“不應(yīng)該受到約束的”，因為“國家緊急事件的范圍和種類以及妥善處理這些事件所需要的措施的相應(yīng)范圍和種類”是無法預(yù)測或者界定的，危及國家安全的情形是如此之多，導(dǎo)致通過憲法來束縛那些被托付來保障公共安全的權(quán)力是一項非常不明智的舉措。[17]111

與上述觀點相對立的是，我國多數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)了緊急狀態(tài)法治化、緊急行政權(quán)依法行使的必要性。如有論者認(rèn)為，“在緊急狀態(tài)下對人權(quán)的限制必須依據(jù)憲法和法律”，且這種法律對人權(quán)的限制必須是清楚明確的，它能夠讓每一個公民確切地知曉具體的權(quán)利與自由將受到限制的具體情境。[18]

而從一些國家憲法的規(guī)定來看，既有強(qiáng)調(diào)法律保留的立憲例，也有與之相反的立憲例。屬于前者的如《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第五十六條第一款規(guī)定：“在實行緊急狀態(tài)的情況下，為了保障公民的安全和捍衛(wèi)憲法制度，可以根據(jù)聯(lián)邦憲法法律，部分地限制權(quán)利與自由，并指出這種行動的范圍和期限?！睂儆诤笳叩娜纭恶R爾代夫共和國憲法》(1968年)第三十七條規(guī)定：“在國家面臨緊急情況時，共和國總統(tǒng)有發(fā)布命令臨機(jī)應(yīng)變之權(quán)?！?/p>

有鑒于學(xué)理上的分歧和立憲例的差異，對緊急行政權(quán)的行使是否需要遵循法律保留原則，本文持一種折中的態(tài)度。具體而言：

首先，我們不得不承認(rèn)，基于自身理性能力之局限及各類“風(fēng)險”的不可預(yù)測性，立法者既無法預(yù)料緊急情形的形態(tài)、發(fā)生的時空及其將帶來的損害程度等，也無法通過法律為緊急行政權(quán)的行使預(yù)設(shè)各種與應(yīng)對緊急情勢相適應(yīng)的措施。因此，盡管緊急行政權(quán)將會較平時更嚴(yán)、更寬地限制公民基本權(quán)利，但要求其嚴(yán)格遵循“無法律即無行政”的法律保留原則是不妥當(dāng)?shù)?。緊急行政權(quán)的嚴(yán)格法治化，既有違緊急狀態(tài)下公共利益優(yōu)先的原則，*有學(xué)者建議我國今后制定的《緊急狀態(tài)法》的立法價值取向應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會利益、國家利益優(yōu)先，以最小犧牲避免更大損失，約束公民義務(wù)，強(qiáng)化政府管理職能，確保統(tǒng)一指揮。參見呂景勝《<緊急狀態(tài)法>立法研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第5期。也是一種不利于人權(quán)最大化保護(hù)的非理性措施。

其次，緊急行政權(quán)的最小限度之法律控制亦不是不可能的。如洛克在秉持上引基本態(tài)度的前提下也并未否定對緊急行政權(quán)的行使制定法律的可能性：“如果有人說，人民以明文法把特權(quán)的任何部分加以限定，就是侵犯特權(quán)，這是對于政府的一種很謬誤的見解?！盵16]104再如當(dāng)今世界一些國家通過制定《緊急狀態(tài)法》或與之相類似之法律以圖實現(xiàn)緊急狀態(tài)法治化的事實也說明了緊急行政權(quán)法律控制的必要性、可能性。*有關(guān)國家的《緊急狀態(tài)法》的基本內(nèi)容，可參見戚建剛、楊小敏《六國緊急狀態(tài)法典之比較》，《社會科學(xué)》2006年第10期。至于上文已論述之憲法中的“人權(quán)克減”規(guī)定及緊急權(quán)力(立法權(quán)、行政權(quán)、司法審查權(quán))在各國家機(jī)關(guān)之間的配置及相互之間的制約的憲法條款更說明了對緊急權(quán)力(含緊急行政權(quán))予以合憲性控制的事實。正如有論者所言，世界各國憲法都特別強(qiáng)調(diào)“在緊急狀態(tài)時期也要遵守依法辦事的原則”，任何國家機(jī)關(guān)都不得超越憲法和法律的規(guī)定來行使緊急權(quán)力。[19]

最后，在有必要、有可能實現(xiàn)緊急行政權(quán)的法律控制且又難以遵循嚴(yán)格的法律保留原則的情形下，如何實現(xiàn)此種法律控制則是頗費思量的問題。尤其是對違憲審查機(jī)構(gòu)而言，緊急行政權(quán)的法律控制程度的把握對其合憲性判斷而言是至為關(guān)鍵的問題。于此，杰克遜大法官在楊斯特鎮(zhèn)鋼板與鋼管公司訴沙耶爾案中所發(fā)表的如下關(guān)于美國總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下的權(quán)力范圍之經(jīng)典意見可供參考：“1.總統(tǒng)根據(jù)一條明文規(guī)定的或隱含的國會授權(quán)采取行動，他的權(quán)力此時最大，因為此時他既擁有本來屬于他自己的權(quán)力，又擁有國會能夠授予他的全部權(quán)力。在這種情況下，……由總統(tǒng)根據(jù)國會的法案來執(zhí)行某次占用，將獲得最強(qiáng)大的推定理由的支持，也會獲得司法部門具有最廣泛回旋余地的解釋的支持，舉證的責(zé)任沉重地落在那些攻擊總統(tǒng)這一行為的人士的肩上。2.如果總統(tǒng)缺乏國會授權(quán)或者國會拒絕給予這種權(quán)力，那他就只能依靠他自己獨立的權(quán)力，……在這些領(lǐng)域，對于權(quán)力的任何真正的考驗，都取決于事態(tài)的緊迫性和當(dāng)時無法預(yù)料的各種狀況，而不取決于抽象的法律理論。3.如果總統(tǒng)采取的措施與國會的明文規(guī)定或隱含的意志不一致，那么，……總統(tǒng)對立刻獲得一種決定性的、排他性的權(quán)力的訴求，必須受到仔細(xì)的審查，因為我們的憲政制度所確立之制衡可能會受到威脅。”[7]678-679

從杰克遜大法官的意見中我們至少可品讀出：緊急行政權(quán)的行使并不以法律授權(quán)為必要；在法律未授權(quán)甚至立法機(jī)關(guān)有相反意志時，緊急行政權(quán)的實施并不必然違憲，其合憲性控制的程度“取決于事態(tài)的緊迫性和當(dāng)時無法預(yù)料的各種狀況”或者在考量緊急情勢之基礎(chǔ)上對憲法所賦予之行政權(quán)范圍的解釋。

其實，在對緊急狀態(tài)的決定或宣布、緊急立法或命令及其他緊急處置措施進(jìn)行合憲性審查時，違憲審查機(jī)構(gòu)一般均會以公共利益優(yōu)先為原則，采取“謙抑”的審查策略及合憲性推定、合憲性解釋的審查技術(shù)。如在哥倫比亞，盡管“其最高法院明確地被賦予審查緊急狀態(tài)宣告之有效性的權(quán)力”，但法院認(rèn)為“自己被賦予的權(quán)力僅僅是確定一項戒嚴(yán)宣告令是否依據(jù)法律要求之形式得到了批準(zhǔn)，而不是去問政府的動機(jī)”[6]237。又如在價格系列案中，美國聯(lián)邦最高法院大法官格雷爾宣布的法庭意見亦表達(dá)了對總統(tǒng)行政緊急權(quán)力行使的尊重：“作為總司令，總統(tǒng)在履行他的職責(zé)時，在鎮(zhèn)壓暴亂時，是否已經(jīng)符合了處理這類武裝敵對行為的需要，如此巨大規(guī)模的內(nèi)戰(zhàn)是否會使得他將對方視為交戰(zhàn)國，這個問題應(yīng)當(dāng)留待總統(tǒng)自己決定。最高法院必須受制于授予該權(quán)力的政府政治部門的決定和法案的管轄?！仨殯Q定危機(jī)需要什么程度的武力’”[7]212。