中國景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法理邏輯與實現(xiàn)模式

周春波1,李 玲

(1.寧波大學—昂熱大學聯(lián)合學院/中歐旅游與文化學院,浙江 寧波 315211;2.廈門大學 管理學院,福建 廈門 361005)

1 引言與文獻述評

我國傳統(tǒng)景區(qū)旅游資源經(jīng)營體制機制長久以來存在法律權(quán)屬不清、效益低下、監(jiān)管失范、流轉(zhuǎn)不暢等系列問題[1,2],在全面深化改革的重要戰(zhàn)略機遇期迫切需要對其進行改革,改革方向與政策導向無疑是推行景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制研究成為落實該制度的重點。

多年來,具有典型中國特色的旅游現(xiàn)象——景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓始終是旅游學的研究重點之一[3,4]。早期研究主要集中在景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的存在問題、必要性與可行性等方面的探討。其后,學者們的研究成果大多聚焦于景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體資格、年限安排、價值評估、轉(zhuǎn)讓效應(yīng)等研究領(lǐng)域,并有學者開始關(guān)注景區(qū)經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性、轉(zhuǎn)讓紅線、轉(zhuǎn)讓模式等研究問題[3,4]。這一階段的研究逐步呈現(xiàn)出多視角、多維度的研究態(tài)勢,為景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分析奠定了良好的研究基礎(chǔ)，但其中對景區(qū)經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、法律規(guī)制、流轉(zhuǎn)模式等關(guān)鍵理論問題的研究較零散。在景區(qū)經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)研究方面,學者們形成了“債權(quán)說”和“物權(quán)說”兩種相對立的觀點。王維艷主張旅游吸引物價值實現(xiàn)的債權(quán)邏輯[5];林璧屬等主張景區(qū)經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上是一項由所有權(quán)派生出來的包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的用益物權(quán)[6];保繼剛等進一步提出最接近的地役權(quán)[7]。遺憾的是,學者們對景區(qū)經(jīng)營權(quán)究竟是物權(quán)還是債權(quán)尚未達成一致意見。在景區(qū)經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)制研究方面,研究成果呈現(xiàn)出兩條截然不同的法律規(guī)制路徑:一是法律適用規(guī)制路徑。張瓊[8]、王維艷[5]分別主張利用旅游開發(fā)合同、地役權(quán)合同來規(guī)范景區(qū)特許經(jīng)營與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)問題。二是法律賦權(quán)規(guī)制路徑。保繼剛等主張設(shè)立旅游吸引物權(quán),通過旅游地役權(quán)來管理規(guī)制[7];唐兵等主張賦予原住民的文化旅游資源所有權(quán),再經(jīng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)使他們獲得旅游開發(fā)收益[9]。那么,在現(xiàn)行法律框架下究竟哪一種規(guī)制路徑更具有現(xiàn)實意義呢？這個問題值得進一步思考。在景區(qū)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)模式研究方面,研究論題大多圍繞著兩大層面展開:一是在景區(qū)使用權(quán)出讓模式層面,依紹華歸納出協(xié)議、招標、拍賣三種出讓方式[10];二是在景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式層面,吳建華等將其劃分為整體租賃經(jīng)營、股份制經(jīng)營、上市公司經(jīng)營、整合開發(fā)經(jīng)營四種模式[11]。但這些研究尚未闡明景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓的聯(lián)系與區(qū)別,也沒有界定景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵。

總體看,這些研究顯示了景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有巨大的現(xiàn)實需求和重要的理論價值。然而,現(xiàn)有研究多從單一視角出發(fā)分析景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓問題,缺乏嚴謹?shù)姆ɡ矸治?以致研究觀點與現(xiàn)行法律相悖、政策建議難以應(yīng)用于實踐,嚴重削弱了理論與應(yīng)用價值。鑒于此,本文從旅游學與法學的交叉視角來審視景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的機理,以權(quán)利性質(zhì)研究為切入點,以法律規(guī)制研究為著力點,以實現(xiàn)模式研究為落腳點,以期在全面深化改革、全面推進依法治國的重要時期以一貫的邏輯闡明景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法理邏輯與實現(xiàn)模式。

2 我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

近十年來,具有中國特色的景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)始終是我國旅游業(yè)界的難點問題和學界的前沿問題，根本原因在于景區(qū)經(jīng)營權(quán)尚未成為一種法定權(quán)利,在我國相關(guān)法律中暫無此提法,這使其在法理上陷入來源不明的尷尬局面,在流轉(zhuǎn)實踐中也處于無法可依的失范狀態(tài)[1,2]。

2.1 景區(qū)資源使用的土地中心主義制度

景區(qū)是以旅游及其相關(guān)活動為主要功能(之一)的空間或地域,主要由土地、旅游資源、旅游設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等構(gòu)成。若以嚴謹?shù)姆捎谜Z表述,景區(qū)主要由土地及其附屬資源、建筑物、構(gòu)筑物等構(gòu)成。其中,土地因其固有的實在性、固定性與安全性等優(yōu)良屬性,一直是物權(quán)的最重要客體。從財產(chǎn)的物理存在角度看,旅游資源存在于地表或地下,與土地結(jié)合在一起,附著于土地;作為旅游吸引物的景區(qū)建筑與旅游設(shè)施也附屬在土地上,與土地密不可分。這種自然資源所有權(quán)附屬于土地所有權(quán)、土地使用權(quán)與建筑所有權(quán)密不可分的權(quán)利制度設(shè)計被稱為“土地中心主義”制度觀[12]。

綜觀我國《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定,明顯傾向于以土地為權(quán)利制度設(shè)計核心的“土地中心主義”制度觀。一方面,在物權(quán)法定原則下,《物權(quán)法》列舉了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)四大類用益物權(quán),都屬于土地使用權(quán)的范疇,而“自然資源使用權(quán)”并未成為《物權(quán)法》中單列的物權(quán)類型。另一方面,《物權(quán)法》第146條、第147條和第182條明確規(guī)定了建設(shè)用地的使用權(quán)與其上的建筑物、構(gòu)筑物等須一并處分,即房地一致原則,不允許把“房”和“地”分別轉(zhuǎn)讓給不同的主體,以避免出現(xiàn)“空中樓閣”的尷尬局面,即建筑所有權(quán)與相應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)密不可分。

2.2 國有與集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

土地是景區(qū)范圍內(nèi)旅游吸引物的載體,是景區(qū)旅游收益形成的本源和物質(zhì)基礎(chǔ)[13]。景區(qū)的經(jīng)營權(quán)其實就是景區(qū)土地及其附屬資源、建筑物、構(gòu)筑物的經(jīng)營權(quán)。在“土地中心主義”視域下,土地的產(chǎn)權(quán)安排和結(jié)構(gòu)決定景區(qū)經(jīng)營權(quán)的歸屬,探究景區(qū)經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)就是探究景區(qū)土地使用權(quán)的性質(zhì)。國內(nèi)學者已論證得出國有景區(qū)(旅游資源)經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是非所有權(quán)人對國有景區(qū)所享有的占有、使用和收益的權(quán)利,是一項用益物權(quán)[6]。但隨著2007年《物權(quán)法》的出臺,該法第5條“物權(quán)法定原則”規(guī)定,當事人不得任意創(chuàng)設(shè)法定物權(quán)的種類和內(nèi)容,由此本文必須進一步識別它究竟屬于哪一類用益物權(quán),以便將其歸入《物權(quán)法》之用益物權(quán)中進行調(diào)整。依據(jù)《土地管理法》第4條對土地的“農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地”的三分法以及各自構(gòu)成,并對照現(xiàn)行國標《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017),可知國有景區(qū)所在土地屬于建設(shè)用地下轄的旅游用地,包括風景名勝設(shè)施用地、公園與綠地等。與之相應(yīng),非遺產(chǎn)類景區(qū)旅游開發(fā)的實質(zhì)就是風景類土地資源的旅游開發(fā)[14]。據(jù)此,本文梳理出典型的國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)模式:各級政府的土地管理部門代表國家將(位于城市市區(qū)的)景區(qū)內(nèi)的旅游用地使用權(quán)出讓給企業(yè),該企業(yè)在景區(qū)旅游用地上直接進行旅游開發(fā)經(jīng)營。由此,該企業(yè)享有的權(quán)利屬性是旅游用地使用權(quán)(《物權(quán)法》第137條),即國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)的取得源于國有土地使用權(quán)的出讓。因此,本文遵循物權(quán)法定原則,依據(jù)《土地管理法》第4條和《物權(quán)法》第137條,將國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性定位于景區(qū)所在土地上的用益物權(quán)——旅游用地使用權(quán)。

土地的產(chǎn)權(quán)安排問題是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展面臨的“元”問題,任何關(guān)于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的研究都必須回到土地[7]。集體景區(qū)(鄉(xiāng)村景區(qū))都具有景區(qū)與社區(qū)高度重疊的特點[7]。在我國以土地為立法核心的制度架構(gòu)下,剖析集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)就是剖析集體社區(qū)土地使用權(quán)的性質(zhì)。與城市景區(qū)所在土地為國有建設(shè)用地不同,依據(jù)《土地管理法》第4條和國標《土地利用現(xiàn)狀分類》,位于農(nóng)村(或城市郊區(qū))的集體景區(qū)所在土地大多為農(nóng)用地,包括耕地、林地、草地等,在農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度下屬于農(nóng)戶的承包地。保繼剛等提出鄉(xiāng)村旅游開發(fā)可在保留農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)的情況下獲得級差地租而不必經(jīng)過土地征收[7]。據(jù)此,本文梳理出典型的集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)模式:農(nóng)業(yè)旅游企業(yè)向集體景區(qū)/社區(qū)所在農(nóng)戶租賃(耕地、林地、草地等)土地承包經(jīng)營權(quán)并支付租金,以得到農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)并在景區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地上進行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)。由此,該企業(yè)享有的權(quán)利屬性是農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)(土地租賃權(quán))。法理上,這是農(nóng)戶和企業(yè)通過租賃合同,以農(nóng)地使用為標的物的一種集體土地上的租賃關(guān)系,即農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)之承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)可分離,其中經(jīng)營權(quán)可通過契約方式讓渡與農(nóng)業(yè)旅游企業(yè)。集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)的取得源于對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的租賃,是由合同的簽訂而產(chǎn)生的一種不動產(chǎn)租賃權(quán),故其法律屬性是基于合同產(chǎn)生的“債權(quán)”(《民法通則》第84條),簡稱合同債權(quán)。

3 我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法理邏輯

從突出法律權(quán)屬的角度出發(fā),將景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)界定為:在不改變景區(qū)土地用途的基礎(chǔ)上,經(jīng)營權(quán)人將其景區(qū)經(jīng)營權(quán)或其中部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給他人的行為。鑒于此,擬剖析我國民法中關(guān)于景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的法律條款,論證我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性,并分析其政策合規(guī)性。

3.1 我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

就國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)的屬性而言,依據(jù)《物權(quán)法》第41條規(guī)定，國有景區(qū)不得進行所有權(quán)流轉(zhuǎn),不得私有化。其次,《物權(quán)法》第137條規(guī)定“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán),可采取出讓或者劃撥等方式。旅游等經(jīng)營性用地應(yīng)當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”。結(jié)合該法第40條“所有權(quán)人設(shè)定他物權(quán)”的規(guī)定,所有權(quán)人能在其所有的景區(qū)所在的旅游用地上以有償出讓的方式設(shè)立旅游用地使用權(quán)(建設(shè)用地使用權(quán)的下位概念),此權(quán)就是用益物權(quán)性質(zhì)的國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)。第三,《旅游法》第4條規(guī)定:“國家鼓勵各類市場主體在有效保護旅游資源的前提下,依法合理利用旅游資源?！薄段餀?quán)法》第120條規(guī)定:“用益物權(quán)人行使權(quán)利,應(yīng)當遵守法律有關(guān)保護和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利?！边@說明在有效保護景區(qū)資源的前提下,國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)具有直接支配性和排他性,不受景區(qū)所有權(quán)人的干涉和第三人的侵權(quán)。在國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面,《物權(quán)法》第143條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。”即國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)人除了依法享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)之外,還享有將經(jīng)營權(quán)抵押、出資甚至轉(zhuǎn)讓的一定的法律處分權(quán)能。即自《物權(quán)法》出臺之后,國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)具備合法性,其極高的市場流轉(zhuǎn)進程沒有任何法律障礙。

就集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)的屬性而言,首先依據(jù)《土地管理法》第43條,使用集體用地進行建設(shè)的只限于以下四種情況:建設(shè)宅基地、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建設(shè)鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)。這說明我國法律在原則上禁止集體建設(shè)用地直接進入一級市場,可見集體景區(qū)用地尚不能使用集體建設(shè)用地。其次,依據(jù)《土地管理法》第62條和《物權(quán)法》第152條,宅基地使用權(quán)的主體只能是村民,內(nèi)容是建造自有住宅及其附屬設(shè)施,但禁止建造以營利為目的的工業(yè)、服務(wù)業(yè)用房,即村民利用宅基地進行農(nóng)家樂經(jīng)營是不合法的,集體景區(qū)用地原則上也不能使用宅基地。第三,在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)時,開發(fā)商一般通過租賃的形式獲取土地的使用權(quán)[7]。在現(xiàn)行法律框架下,企業(yè)租賃的不能是集體建設(shè)用地使用權(quán)或宅基地使用權(quán),只能是土地承包經(jīng)營權(quán)(《農(nóng)村土地承包法》第32條),且須滿足土地所有權(quán)性質(zhì)不變、土地的農(nóng)業(yè)用途不變、受讓方有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力這三個條件(第33條),并向發(fā)包方備案(第37條)。這表明租賃土地承包經(jīng)營權(quán)的鄉(xiāng)村景區(qū)經(jīng)營方須是有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的農(nóng)業(yè)旅游企業(yè),且要維持原有的農(nóng)業(yè)用途,發(fā)展休閑農(nóng)業(yè),不能搞純旅游開發(fā)。因此,集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)是由農(nóng)村土地租賃合同的簽訂而產(chǎn)生的一種權(quán)利,符合債權(quán)法律定義的“按照合同約定在當事人之間產(chǎn)生的特定權(quán)利”(《民法通則》第84條),其法律屬性是基于合同產(chǎn)生的債權(quán)。按照債權(quán)劣后于物權(quán)的權(quán)利實現(xiàn)順序,其權(quán)能遠不及國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)。在集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方面,集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)人(土地承租人)經(jīng)出租方同意“可以將自己在合同中的權(quán)利和義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給第三人”(《合同法》第88條),由新的承租人概括繼受原租賃合同,即債權(quán)(土地租賃權(quán))轉(zhuǎn)讓。而且,集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)人“經(jīng)出租人同意可以將租賃物轉(zhuǎn)租給第三人”(《合同法》第224條)?？傊?債權(quán)性質(zhì)的集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)受到嚴格限制,僅能在出租人同意的前提下進行(債權(quán))轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租,即其流轉(zhuǎn)的決定權(quán)仍歸屬于擁有集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)的物權(quán)人。

3.2 我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策導向

在國家財產(chǎn)法制度架構(gòu)下,中央及各部委還創(chuàng)設(shè)了有利于景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境,出臺了金融、土地等領(lǐng)域的保障性配套政策,為景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的加快實現(xiàn)提供切實可行的科學指引。在景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的準入政策方面,2012年6月國家旅游局《關(guān)于鼓勵和引導民間資本投資旅游業(yè)的實施意見》中指出“堅持旅游業(yè)向民間資本全方位開放”,“鼓勵民間資本合理開發(fā)旅游資源”,“對于法律法規(guī)未明確禁止準入的旅游景區(qū),允許民間資本采取適當方式參與經(jīng)營管理”。2014年8月,《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》強調(diào)“推動旅游市場向社會資本全面開放。”這說明中央已經(jīng)提供政策架構(gòu)允許民間資本保護性經(jīng)營景區(qū),而且采取了民事立法的重要原則——不禁止即許可,極度拓展了民間資本進入旅游景區(qū)進行經(jīng)營管理的空間。

在景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的模式政策方面,2009年12月《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》首次提出“金融機構(gòu)對商業(yè)性開發(fā)景區(qū)可開辦依托景區(qū)經(jīng)營權(quán)和門票收入等質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)”。2012年2月,中央七部委《關(guān)于金融支持旅游業(yè)加快發(fā)展的若干意見》又提出“探索開展旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)質(zhì)押和門票收入權(quán)質(zhì)押業(yè)務(wù)”。這就將允許開展經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的景區(qū)類型從“商業(yè)性開發(fā)景區(qū)”擴大到所有旅游景區(qū)。2015年8月,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》強調(diào)“積極引導預期收益好、品牌認可度高的旅游企業(yè)探索通過相關(guān)收費權(quán)、經(jīng)營權(quán)抵(質(zhì))押等方式融資籌資”。從“經(jīng)營權(quán)質(zhì)押”到“經(jīng)營權(quán)抵(質(zhì))押”的措辭變動,結(jié)合《物權(quán)法》關(guān)于質(zhì)押與抵押的相關(guān)規(guī)定,容易得到,前者是指債權(quán)性質(zhì)的景區(qū)經(jīng)營權(quán),而后者是指用益物權(quán)性質(zhì)的景區(qū)經(jīng)營權(quán),這為國有與集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)應(yīng)分別采取抵押和質(zhì)押方式提供了明確導向,且這一政策也為集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)質(zhì)押流轉(zhuǎn)模式打開了通道。2015年12月我國《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》和2016年12月國務(wù)院《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人,可依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式,使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地,從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)。”表明農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)能讓渡與旅游企業(yè),從事休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展,極大地推動了鄉(xiāng)村景區(qū)經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)與流轉(zhuǎn)。

在景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的估價政策方面,2012年2月我國《關(guān)于金融支持旅游業(yè)加快發(fā)展的若干意見》提出“加快完善各項資產(chǎn)和權(quán)益的抵質(zhì)押登記和評估工作”,這就規(guī)定了景區(qū)經(jīng)營權(quán)在進行抵(質(zhì))押融資時需經(jīng)有資質(zhì)的機構(gòu)出具評估報告,而非雙方議價,這為流轉(zhuǎn)進程中的景區(qū)經(jīng)營權(quán)價值評估規(guī)定了施行標準。

在景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保障政策方面,2014年8月《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》提出“改革完善旅游用地管理制度”。2015年12月中央三部委《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》和2016年12月國務(wù)院《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》進一步提出了細化的旅游用地保障措施,包括“依法實行用地分類管理制度”,“有效落實旅游重點項目新增建設(shè)用地”等。這就為景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中涉及的土地利用與管理提供了明確指引。此外,2015年8月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》明確提出“推進旅游項目產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)交易平臺建設(shè)”,這為景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進行提供了交易平臺方面的保障,進一步引導景區(qū)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的健康發(fā)展。一言以蔽之,國家各部委的政策逐步向前推進,從景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的準入,到景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的模式,然后是景區(qū)經(jīng)營權(quán)的估值標準,再到景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保障措施,為景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展提供了明確指引。

4 我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)模式

依據(jù)物權(quán)變動與否將景區(qū)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)劃分為債權(quán)性流轉(zhuǎn)和物權(quán)性流轉(zhuǎn)兩種方式[15],前者是在經(jīng)營權(quán)上設(shè)定債權(quán)性負擔的流轉(zhuǎn)方式,不會發(fā)生物權(quán)的移轉(zhuǎn);后者是處分性物權(quán)行為,(有可能)會引發(fā)物權(quán)性的變動。本文擬循著我國“二元主義”財產(chǎn)權(quán)體系,依據(jù)法理謹嚴地界定景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式的內(nèi)涵,揭示流轉(zhuǎn)模式蘊含的法律關(guān)系,廓清流轉(zhuǎn)模式間的特征異同。

4.1 國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)模式

國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)出租模式:是指出租人將景區(qū)旅游用地使用權(quán)交付承租人從事旅游經(jīng)營與收益,由承租人向出租人支付租金的行為。出租人與承租人應(yīng)當簽訂租賃合同,出租后出租人應(yīng)當繼續(xù)履行景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓合同,出租人與承租人之間產(chǎn)生債權(quán)性質(zhì)的租賃法律關(guān)系,承租人取得景區(qū)旅游用地上的租賃權(quán)(《合同法》第212條、第215條)。由于國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)出租對應(yīng)規(guī)范的租賃契約形態(tài),即使出現(xiàn)糾紛也容易按照租賃合同約定解決,所以這一債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式在我國國有景區(qū)開發(fā)經(jīng)營中獲得普遍認同。

國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)抵押模式:是指抵押人為擔保自己或他人的債務(wù)履行,以不轉(zhuǎn)移景區(qū)資源之占有,將其旅游用地使用權(quán)作為債權(quán)擔保的行為。同時,該土地上的建筑物須一并抵押(《物權(quán)法》第182條)。國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)抵押過程中的抵押權(quán)設(shè)立特征是登記(《物權(quán)法》第187條),且應(yīng)訂立書面抵押合同(《物權(quán)法》第185條)。如果該抵押用于擔保的債權(quán)得以正常順利地清償,那該抵押自然解除,不會引發(fā)物權(quán)轉(zhuǎn)移;但若該經(jīng)營權(quán)擔保的債務(wù)到期無法償還,則會通過將該經(jīng)營權(quán)折價或者拍賣、變賣的方式(《物權(quán)法》第195條),發(fā)生國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。所以,國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)抵押模式屬于物權(quán)性的流轉(zhuǎn)。

國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式:是指轉(zhuǎn)讓方在出讓期限內(nèi)將景區(qū)旅游用地使用權(quán)移轉(zhuǎn)給受讓方的行為。同時,附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施須一并轉(zhuǎn)讓(《物權(quán)法》第146條)。國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時,原景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓合同中的權(quán)利與義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。值得注意的是,國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓與出讓模式具有較大差異,后者指出讓人發(fā)布公告,由投標人/競買人進行投保/競價,根據(jù)投標/出價結(jié)果確定經(jīng)營權(quán)人的行為,包括招標、拍賣、掛牌等公開競價方式(《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第2條)。國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進程中更多的是經(jīng)營權(quán)出讓而非轉(zhuǎn)讓案例。

國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)出資(入股)模式:是指入股者將國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)作價出資,將其轉(zhuǎn)移給股份制公司占有和使用的行為。依據(jù)《公司法》第27條,“可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓”的國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)可以作價出資。國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)出資(入股)模式能夠緩解經(jīng)營權(quán)人的資金壓力,維護景區(qū)經(jīng)營的穩(wěn)定性,且具有追求流轉(zhuǎn)收益最大化的強激勵性,也是國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的典型模式。

4.2 集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)模式

集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租模式:是指在出租人同意的前提下,集體景區(qū)土地承租人將自己的土地租賃權(quán)轉(zhuǎn)給第三人的行為。在集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租進程中,原租賃關(guān)系存續(xù),承租人與次承租人之間又締結(jié)了新的租賃契約。即集體景區(qū)土地承租人不退出原土地承包經(jīng)營權(quán)租賃關(guān)系,次承租人不直接與出租人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)租賃合同本身的主體不發(fā)生改變,但是轉(zhuǎn)租會引起對承包地實際占有和利用人的改變。由于次承租人對集體景區(qū)所在土地的使用、收益行為會直接影響到出租人的利益,所以《合同法》第224條對轉(zhuǎn)租進行了“經(jīng)出租人同意”、“承租人應(yīng)當賠償?shù)谌藢ψ赓U物造成的損失”這兩大限制。

集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式:是指在出租人同意的前提下,集體景區(qū)土地承租人將自己在土地承包經(jīng)營權(quán)租賃合同中的權(quán)利與義務(wù)概括轉(zhuǎn)移給第三人的行為。即集體景區(qū)土地承租人退出土地承包經(jīng)營權(quán)租賃關(guān)系,而由新的承租人概括繼受原租賃合同。就出租人而言,由于承擔義務(wù)的主體發(fā)生改變,可能導致租賃合同無法順利履行,所以合同主體變更理應(yīng)得到其同意(《合同法》第88條)。即集體景區(qū)土地承租人將通過流轉(zhuǎn)取得的對土地承包經(jīng)營權(quán)的租賃權(quán)可以繼續(xù)進行流轉(zhuǎn),但須經(jīng)出租人同意。

集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)質(zhì)押模式:是指質(zhì)押人為擔保自己或者他人的債務(wù)履行,以不轉(zhuǎn)移景區(qū)資源之占有,將其土地租賃權(quán)作為債權(quán)擔保的行為。嚴格說來,現(xiàn)有法律并未明文規(guī)定不動產(chǎn)租賃權(quán)可以質(zhì)押。但前文已述及,中央政策已肯定了景區(qū)經(jīng)營權(quán)質(zhì)押這一模式,即該模式符合國家政策導向。近年來,國內(nèi)景區(qū)經(jīng)營權(quán)質(zhì)押模式已逐漸興起,浙江溫州龍瀑仙洞景區(qū)、甘肅張掖七彩丹霞景區(qū)、安徽池州九華天池景區(qū)、河南固始九華山景區(qū)、湖北襄陽古隆中景區(qū)相繼使用景區(qū)經(jīng)營權(quán)/門票收費權(quán)作質(zhì)押從銀行貸款融資。

5 結(jié)論與政策建議

5.1 研究結(jié)論

景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究既是國家實施自然資源資產(chǎn)管理制度的現(xiàn)實需求,又是體現(xiàn)經(jīng)營性景區(qū)資本化屬性的重要科學問題。本文基于旅游學與法學的交叉視角對景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的機制進行深入分析,突破傳統(tǒng)的景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究視角的局限,確立景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“權(quán)利性質(zhì)——法律規(guī)制——實現(xiàn)模式”三位一體的系統(tǒng)分析框架,將法理闡釋與模式分析有機結(jié)合,在現(xiàn)有法律框架下深入探究景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)模式,并得出以下結(jié)論:①本文基于土地中心主義立場將國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)的法律屬性定位于景區(qū)所在土地上的用益物權(quán)——旅游用地使用權(quán),將集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)的法律屬性定位于景區(qū)所在土地上的合同債權(quán)——農(nóng)村土地租賃權(quán)。②本文循著“二元主義”財產(chǎn)權(quán)體系論證得出國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)(用益物權(quán))和集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)(集體所有土地上的租賃權(quán))均需在《物權(quán)法》的規(guī)制下,依照《合同法》的相關(guān)規(guī)定于市場中進行交易流轉(zhuǎn),景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)符合國家旅游產(chǎn)業(yè)政策導向。③國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)模式包括出租、抵押、(物權(quán))轉(zhuǎn)讓、出資模式,集體景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)模式包括轉(zhuǎn)租、(債權(quán))轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押模式。

5.2 政策建議

合并流轉(zhuǎn)債權(quán)與物權(quán)性質(zhì)的國有景區(qū)經(jīng)營權(quán):依據(jù)《物權(quán)法》第137條,國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)方式只能是出讓,而不能是租賃。但在我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實務(wù)中卻存在開發(fā)商依據(jù)租賃合同獲得了債權(quán)性質(zhì)的國有景區(qū)經(jīng)營權(quán)而沒有獲得相應(yīng)旅游用地使用權(quán)的情形,這進一步延伸出兩種情形:①開發(fā)商在景區(qū)開發(fā)過程中違法占有、使用旅游用地,卻不為此支付出讓金,這將導致國有資源資產(chǎn)流失;②開發(fā)商在景區(qū)資源開發(fā)過程中涉及使用旅游用地的需再出價獲得相應(yīng)的旅游用地使用權(quán)。

推動集體建設(shè)用地使用權(quán)的旅游化流轉(zhuǎn):2013年中共十八屆三中全會和2015年中辦國辦《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》明確提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”。2017年,中共十九大又強調(diào)了農(nóng)地“三權(quán)”分置制度，這標志著集體建設(shè)用地使用權(quán)在此政策出臺規(guī)定可流轉(zhuǎn)后,終于找到了市場進入的路徑。即我國鄉(xiāng)村景區(qū)將能夠使用集體建設(shè)用地進行旅游開發(fā),這對盤活鄉(xiāng)村集體土地實現(xiàn)其旅游化流轉(zhuǎn)具有十分重要的意義。

系統(tǒng)構(gòu)建“四位一體”的景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場:隨著我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求的日益顯著增長,系統(tǒng)構(gòu)建“法則—平臺—組織—價格”四位一體的景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)迫在眉睫。在市場流轉(zhuǎn)法則層面,《物權(quán)法》、《合同法》、《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》已基本構(gòu)筑起景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律框架,中央政策也為景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給予了科學的指引;在市場流轉(zhuǎn)平臺層面,應(yīng)當借助現(xiàn)有的公共資源交易中心、土地交易中心、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的資源,使之成為為景區(qū)經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)交易提供服務(wù)的平臺;在市場流轉(zhuǎn)組織層面,必須強化旅游行政部門的主管職能,通過引入資產(chǎn)評估、法律咨詢等中介服務(wù)組織,銜接景區(qū)經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、流轉(zhuǎn)與監(jiān)管的組織鏈條;在市場流轉(zhuǎn)價格層面,應(yīng)該著力打造標準化的景區(qū)經(jīng)營權(quán)價值的多維分層評估軟件,以形成內(nèi)嵌競爭機制和合作機制的公允的市場流轉(zhuǎn)估價系統(tǒng)。

建立景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風險控制機制:景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進程中存在一些誤區(qū)或風險,理應(yīng)建立相應(yīng)的風險規(guī)避、緩釋與控制機制以保護性開發(fā)與經(jīng)營旅游景區(qū)。首先,高級別的國有非經(jīng)營性景區(qū)理應(yīng)禁止經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以規(guī)避其流轉(zhuǎn)風險,而應(yīng)當將其優(yōu)先納入國家公園體制,以保護我國自然和文化遺產(chǎn)地為核心要義。其次,高級別的經(jīng)營性景區(qū)可依法推進經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn),由于其不產(chǎn)生物權(quán)創(chuàng)設(shè)或移轉(zhuǎn)的法律后果,所以流轉(zhuǎn)風險較小,進而在風險可控的基礎(chǔ)上逐步推進其物權(quán)性流轉(zhuǎn)。第三,除上述以外的旅游景區(qū)可在《物權(quán)法》和《合同法》規(guī)制下進行景區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),但監(jiān)管部門應(yīng)建立景區(qū)經(jīng)營權(quán)確權(quán)與流轉(zhuǎn)的登記制度與監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),實行嚴格的景區(qū)資源/環(huán)境損害賠償制度、責任追究制度,完善景區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)修復制度。

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