中小型公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題及對(duì)策探析

劉立明

（松遼水利委員會(huì)水文局（信息中心），130021，長(zhǎng)春）

“十二五”以來，以公益目的為主的水利投資不斷加大，其中中小型水利工程項(xiàng)目數(shù)量持續(xù)增加。中小型公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目主要包括小型病險(xiǎn)水庫(kù)（閘）除險(xiǎn)加固、中小河流治理、農(nóng)村飲水安全、水文基礎(chǔ)設(shè)施、中小型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、牧區(qū)水利、節(jié)水灌溉、水土保持等項(xiàng)目。主要特點(diǎn)：一是公益屬性，項(xiàng)目不以營(yíng)利為目的；二是資金來源特定，以政府投資和使用國(guó)有資金為主；三是實(shí)施主體層級(jí)較低，主要由縣級(jí)及以下主體負(fù)責(zé)實(shí)施；四是投資規(guī)模相對(duì)較小，項(xiàng)目投資一般不超過3 000萬元；五是投資范圍相對(duì)固定，以小型水利基礎(chǔ)設(shè)施為主。按照水利工程建設(shè)管理規(guī)定和財(cái)政性投資績(jī)效管理要求，中小型公益性水利工程建設(shè)管理應(yīng)當(dāng)逐步走上法制化、規(guī)范化的道路，以保證項(xiàng)目工程建設(shè)的工程、質(zhì)量、資金安全和投資效益。作為項(xiàng)目管理重要方面的財(cái)務(wù)管理工作由此顯得尤為重要。

一、加強(qiáng)中小型公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理十分必要

1.加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理是保證項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)的內(nèi)在要求

中小型公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目具有公益性特征，資金渠道源于公共財(cái)政，資金來源屬性客觀上要求項(xiàng)目法人必須按照財(cái)政資金管理的法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，這是項(xiàng)目管理的基本要求和首要前提，是項(xiàng)目管理最基本的行為標(biāo)準(zhǔn)，直接關(guān)系項(xiàng)目是否可以順利完成實(shí)現(xiàn)建設(shè)目的，直接影響到項(xiàng)目法人執(zhí)行力和社會(huì)公信力，甚至對(duì)于公共資金管理的整體社會(huì)形象構(gòu)成重大影響。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理是保證資金安全資產(chǎn)完整的基本保證

中小型公益性水利基建項(xiàng)目建設(shè)資金屬于專門用途的資金，保證其安全，不被套取、擠占、挪用和浪費(fèi)是項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作的基本目標(biāo)。在資產(chǎn)完整方面，一要確保項(xiàng)目建設(shè)期間投入使用的資產(chǎn)能夠及時(shí)驗(yàn)收、登記、入賬，定期盤點(diǎn)，保證其在項(xiàng)目建設(shè)期間有效使用；二要保證項(xiàng)目建設(shè)形成并移交的交付使用資產(chǎn)價(jià)值完整，資產(chǎn)計(jì)價(jià)、費(fèi)用分?jǐn)?、轉(zhuǎn)出投資、待核銷支出能夠正確計(jì)量，避免成本不實(shí)、高估冒算。資金安全資產(chǎn)完整均須通過加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，有效運(yùn)用財(cái)務(wù)管理控制措施和手段來實(shí)現(xiàn)。

3.加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理是投資績(jī)效評(píng)價(jià)的基本前提

中小型公益性水利基建項(xiàng)目建設(shè)資金為公共財(cái)政資金，按照財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度應(yīng)納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。簡(jiǎn)言之，績(jī)效評(píng)價(jià)就是投入與產(chǎn)出的對(duì)比，投入越少越好，產(chǎn)出越多越好。中小型公益性水利基建項(xiàng)目以投入資金為主要構(gòu)成成本，產(chǎn)出主要是建成移交投入使用的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。假定中小型公益性水利基建項(xiàng)目的產(chǎn)出為常數(shù)，按照敏感性分析原理，為保證績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，投入即成本控制至關(guān)重要，加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理有效降低成本是關(guān)鍵。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)所運(yùn)用的財(cái)務(wù)信息真實(shí)性、完整性也需要通過加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理予以合理保證。

4.加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理是從嚴(yán)治黨的客觀需要

項(xiàng)目法人能否管好用好項(xiàng)目資金，能否如期完成建設(shè)任務(wù)發(fā)揮工程效益關(guān)乎黨的執(zhí)政能力和形象。20世紀(jì)90年代以來，建設(shè)領(lǐng)域腐敗叢生，工程發(fā)包、物資采購(gòu)、資金使用環(huán)節(jié)成為重災(zāi)區(qū)。究其原因，主要有財(cái)務(wù)管理環(huán)境存在缺陷，權(quán)力缺少制約，決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力未能有效分離，業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門相互牽制和監(jiān)督的格局難以形成，財(cái)務(wù)管理作用發(fā)揮不力等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，項(xiàng)目法人貫徹落實(shí)從嚴(yán)治黨要求，必須從加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理開始。

二、中小型公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理問題分析

1.項(xiàng)目法人財(cái)務(wù)管理環(huán)境方面

按照現(xiàn)行項(xiàng)目法人管理制度要求，中小型公益性水利工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)組建項(xiàng)目法人承擔(dān)建設(shè)管理職責(zé)，或者確定相應(yīng)單位或機(jī)構(gòu)履行項(xiàng)目法人職責(zé)。項(xiàng)目法人履行的是受托責(zé)任，由于公共資金權(quán)利主體虛化，項(xiàng)目法人職責(zé)的履行者出于既得利益或相關(guān)特權(quán)考慮，被動(dòng)接受制度約束，主動(dòng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)生動(dòng)力不足，存在掙脫內(nèi)部控制的主觀期望，導(dǎo)致項(xiàng)目法人財(cái)務(wù)管理環(huán)境不佳，基建財(cái)務(wù)管理工作不受重視的情況時(shí)有發(fā)生，財(cái)務(wù)部門人員開展工作壓力較大。未組建項(xiàng)目法人的基建項(xiàng)目，由相應(yīng)單位履行項(xiàng)目法人職責(zé)，通常設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基建項(xiàng)目的建設(shè)管理是項(xiàng)目法人的一種形式，存在項(xiàng)目法人與項(xiàng)目辦事機(jī)構(gòu)關(guān)系認(rèn)識(shí)不清現(xiàn)象，對(duì)于優(yōu)化財(cái)務(wù)管理環(huán)境不利。

2.項(xiàng)目法人內(nèi)部控制制度方面

由于中小型公益性水利基建項(xiàng)目一般規(guī)模不大，工期相對(duì)短，項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)建制不固定，人員較少且以臨時(shí)抽調(diào)為主，項(xiàng)目法人內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠完善的現(xiàn)象普遍存在。內(nèi)部控制制度體系無法形成，資金管理、合同管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等重要方面的制度建設(shè)缺失，內(nèi)部牽制程序不完整，存在超越制度、人為控制現(xiàn)象。不相容崗位分離不夠徹底，“人治”現(xiàn)象屢見不鮮，無法實(shí)現(xiàn)有效控制錯(cuò)弊和防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。

3.財(cái)務(wù)部門參與項(xiàng)目管理方面

財(cái)務(wù)部門參與項(xiàng)目管理范圍、程度和力度受限，會(huì)計(jì)的核算職能未得到有效發(fā)揮，日常管理限于資金支付、會(huì)計(jì)處理，與計(jì)劃部門、合同管理部門、工程部門缺少信息溝通，監(jiān)督和管理職能發(fā)揮不盡人意。未能有效參與工程招標(biāo)、標(biāo)段劃分、合同談判，未能深入工程現(xiàn)場(chǎng)，無法了解工程實(shí)際面貌，未參與合同驗(yàn)收、工程完工驗(yàn)收等重要節(jié)點(diǎn)控制。會(huì)計(jì)核算與工程形象缺少有效銜接，對(duì)于實(shí)現(xiàn)概算控制目標(biāo)、保證會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)確性等方面存在不利影響。

4.項(xiàng)目實(shí)施價(jià)款結(jié)算規(guī)范性方面

價(jià)款結(jié)算是基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是會(huì)計(jì)核算的重要基礎(chǔ)和內(nèi)容，是確認(rèn)資產(chǎn)價(jià)值的基本依據(jù)，是投資控制的重要內(nèi)容。很多中小型水利基本建設(shè)項(xiàng)目的價(jià)款結(jié)算規(guī)范性存在缺陷，價(jià)款結(jié)算控制程序得不到足夠重視，很多項(xiàng)目法人在形式上設(shè)定了價(jià)款結(jié)算程序，但未有效執(zhí)行；受項(xiàng)目地點(diǎn)分散、單項(xiàng)工程投資不多等因素影響，監(jiān)理單位工作不到位的現(xiàn)象比較常見，未能切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督鑒證作用，對(duì)有關(guān)價(jià)款結(jié)算控制不嚴(yán)；項(xiàng)目法人片面追求支付進(jìn)度，往往放松對(duì)價(jià)款結(jié)算的審核，有的甚至先付款后補(bǔ)結(jié)算手續(xù)；由于合同簽訂過于粗放等因素影響，有的總價(jià)承包合同施工單位提報(bào)的結(jié)算書以合同約定的單位工程或單元工程為基本單位編制，未細(xì)化到人工、材料、機(jī)械臺(tái)班、取費(fèi)等基本內(nèi)容，無法反映工程量、價(jià)格和取費(fèi)等情況。參與價(jià)款結(jié)算審核的部門審核監(jiān)督深度不夠，真正發(fā)揮審核監(jiān)督作用的非常有限。

5.項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算方面

中小型水利工程建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算是項(xiàng)目建設(shè)成果在財(cái)務(wù)方面的重要體現(xiàn)，是從財(cái)務(wù)管理維度對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目投資完成情況進(jìn)行的全面總結(jié)，綜合反映概預(yù)算執(zhí)行和交付使用資產(chǎn)形成等情況，竣工財(cái)務(wù)決算的編制需要計(jì)劃、合同、財(cái)務(wù)、工程、采購(gòu)等各部門協(xié)調(diào)配合才能順利完成。但很多情況是，項(xiàng)目法人把竣工財(cái)務(wù)決算編制作為單一的財(cái)務(wù)工作考慮，未完全認(rèn)識(shí)到竣工財(cái)務(wù)決算對(duì)于資產(chǎn)價(jià)值確認(rèn)、資產(chǎn)移交和投資核銷的重要價(jià)值，往往由財(cái)務(wù)部門一家獨(dú)自完成，單打獨(dú)斗，資料收集困難，相關(guān)信息不全，財(cái)務(wù)決算質(zhì)量不高。竣工財(cái)務(wù)決算的編制質(zhì)量直接關(guān)系運(yùn)行管理單位的資產(chǎn)管理工作，存在與建后資產(chǎn)管理脫節(jié)現(xiàn)象，如交付使用資產(chǎn)的名稱確定、標(biāo)準(zhǔn)劃分等與運(yùn)行管理單位缺少有效銜接，極易出現(xiàn)資產(chǎn)確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不一、資產(chǎn)編碼沖突等困擾，影響運(yùn)行管理單位資產(chǎn)管理的規(guī)范化，甚至造成資產(chǎn)運(yùn)行維護(hù)和實(shí)物管理的混亂。

三、對(duì)策建議

1.優(yōu)化財(cái)務(wù)管理環(huán)境

中小型公益性水利工程項(xiàng)目法人為項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)高度重視財(cái)務(wù)管理工作，下大氣力優(yōu)化財(cái)務(wù)管理環(huán)境，理順組織架構(gòu)，完善決策機(jī)制，健全管控模式，特別強(qiáng)調(diào)不相容職務(wù)的分離，明確設(shè)定決策、執(zhí)行和監(jiān)督職責(zé)，保障財(cái)務(wù)管理工作順利開展，有效發(fā)揮其核算、監(jiān)督、反饋、控制等管理作用。確定由特定單位來履行項(xiàng)目法人職責(zé)的，專門設(shè)立的項(xiàng)目建設(shè)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依托并受制于本單位所建立的良好財(cái)務(wù)管理環(huán)境，不應(yīng)當(dāng)獨(dú)立其外。項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)同志應(yīng)當(dāng)帶頭尊重、尊崇和執(zhí)行制度，以上率下，創(chuàng)建良好財(cái)務(wù)管理文化氛圍。

2.健全內(nèi)部控制制度

項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制體系，越是資金密集、掙脫控制意愿強(qiáng)烈的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，越要成為制度覆蓋的重點(diǎn)，特別是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化，人員較少且以抽調(diào)為主，更應(yīng)當(dāng)注重制度建設(shè)，以期通過制度管人管事。項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)管合同管理、價(jià)款結(jié)算、物資采購(gòu)等重要事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)不相容崗位分離，拒絕“人治”，避免任何人超越制度，防范錯(cuò)弊，降低風(fēng)險(xiǎn)。履行項(xiàng)目法人職責(zé)的單位，可以適用本單位完善的內(nèi)部控制制度，也可以另行制定，制度應(yīng)涵蓋所有項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)，并形成體系。

3.財(cái)務(wù)部門全過程參與

項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)為財(cái)務(wù)部門全過程參與項(xiàng)目建設(shè)管理創(chuàng)造條件，支持其一切以防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為目的的善意管理行為。財(cái)務(wù)部門應(yīng)主動(dòng)出擊，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于排除眾議，堅(jiān)持原則；應(yīng)當(dāng)與計(jì)劃部門保持聯(lián)絡(luò)，厘清概算內(nèi)容，科學(xué)開展會(huì)計(jì)核算，與合同管理部門溝通順暢，了解合同執(zhí)行和爭(zhēng)議情況；參與工程招標(biāo)、合同談判，參與合同驗(yàn)收、完工驗(yàn)收；深入工程現(xiàn)場(chǎng)，掌握價(jià)款結(jié)算資料，控制支出，保證會(huì)計(jì)信息準(zhǔn)確。

4.嚴(yán)把價(jià)款結(jié)算控制關(guān)口

項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)將價(jià)款結(jié)算作為重中之重的財(cái)務(wù)管理關(guān)鍵點(diǎn)，著力控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是提升現(xiàn)場(chǎng)人員業(yè)務(wù)能力，使其具備嚴(yán)格把關(guān)能力；二是督促推動(dòng)監(jiān)理單位履職盡責(zé)；三是引入第三方監(jiān)督機(jī)制，可以聘請(qǐng)?jiān)靸r(jià)審核機(jī)構(gòu)對(duì)工程價(jià)款結(jié)算實(shí)行再監(jiān)督；四是明確價(jià)款結(jié)算中各部門的職責(zé)，形成監(jiān)督合力，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶；五是規(guī)范工程結(jié)算書內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)細(xì)化到工程量和價(jià)格，便于考核工程建設(shè)完成情況，避免高估冒算和資金浪費(fèi)，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

5.強(qiáng)化竣工財(cái)務(wù)決算組織

項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)竣工財(cái)務(wù)決算編制的組織領(lǐng)導(dǎo)，從制度層面明確竣工財(cái)務(wù)決算的歸口部門和配合部門，細(xì)化各方職責(zé)。財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)制定竣工財(cái)務(wù)決算的編制方案，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門或人員參與其中，財(cái)務(wù)計(jì)劃合同工程采購(gòu)等部門各司其職，密切配合，避免財(cái)務(wù)部門單打獨(dú)斗，保證項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算所載信息全面準(zhǔn)確，提高財(cái)務(wù)決算編制質(zhì)量。編制交付使用資產(chǎn)報(bào)表，應(yīng)提請(qǐng)運(yùn)行管理單位參與，聽取其意見建議，準(zhǔn)確劃分資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，與運(yùn)行管理單位口徑一致，為建后資產(chǎn)規(guī)范管理創(chuàng)造條件。 ■