水資源紅線的理論闡釋與制度實(shí)踐

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510420)

1 水資源紅線的制度背景

1.1 水資源紅線的戰(zhàn)略背景

資源紅線是生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容。2015年9月,我國審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持六個(gè)理念、六項(xiàng)原則和八類制度。生態(tài)文明建設(shè)要求重點(diǎn)完善的“八類制度”包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃制度、資源總量管理制度和節(jié)約、資源有償使用和補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、市場(chǎng)體系、績(jī)效考核和責(zé)任追究?！稕Q勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)》再次強(qiáng)調(diào)“加快生態(tài)文明體制改革,建設(shè)美麗中國”，“推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用,實(shí)施國家節(jié)水行動(dòng)”。

為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的核心內(nèi)容“資源節(jié)約利用”,必須實(shí)施“最嚴(yán)格的資源管理制度”。最嚴(yán)格的資源管理制度主要包括資源利用制度和資源交易制度:①資源利用制度。依據(jù)我國《憲法》、《物權(quán)法》和《水法》等法律,我國的自然資源是國家所有或集體所有，在現(xiàn)有法律框架內(nèi),任何單位和個(gè)人使用自然資源都應(yīng)當(dāng)是有償使用。由于自然資源的所有權(quán)是確定的,那么對(duì)自然資源利用和交易就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化管理。尤其對(duì)自然資源利用中關(guān)系到國計(jì)民生的水資源、濕地資源、森林資源、草原資源、荒地資源、灘涂資源等應(yīng)建立不同種類的資源利用制度,以最大限度地發(fā)揮自然資源的利用效率。②以資源有償使用為基礎(chǔ),建立完備的資源交易制度。資源交易制度應(yīng)當(dāng)反映市場(chǎng)供求原理和資源稀缺程度。我國《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》等規(guī)定的“誰使用誰付費(fèi)、誰受益誰補(bǔ)償”原則是自然資源有償使用的體現(xiàn)。以資源有償使用原則為基礎(chǔ),我國的資源交易制度主要有取水許可制度、水資源有償使用制度、森林資源有償使用制度、土地資源有償使用制度、水權(quán)交易制度、自然資源定價(jià)制度等。一方面,資源交易制度應(yīng)貫徹自然資源的所有權(quán);另一方面,引入市場(chǎng)化機(jī)制對(duì)自然資源加以管理,提高自然資源利用效率,吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

1.2 劃定水資源紅線的現(xiàn)實(shí)緊迫性

從現(xiàn)實(shí)狀況考察結(jié)果來看,我國在水資源節(jié)約利用和提高利用效率方面主要存在以下兩大方面的問題。一是水污染嚴(yán)重和清潔水源不足。水的可利用供給來自兩類不同的資源——地表水和地下水。顧名思義,地表水是由流淌在地球表面的江水、河水、水庫中的淡水匯集而成[1]。與此相比,地下水則匯集到地下巖石的多孔層中,稱之為“蓄水層”。盡管一部分地下水通過雨水或者融化的雪水滲透得到補(bǔ)充,但大部分是通過跨地質(zhì)時(shí)期的積累而形成。正是由于其位置的原因,這些地下水一旦被耗盡,就再也不可能得到補(bǔ)充。而且地下水還受到來自土壤污染的威脅,持續(xù)擴(kuò)大的土壤污染正在一步步危及到地下水的水量和水質(zhì)。當(dāng)前我國約有1/3的水體已經(jīng)喪失了水體的直接使用功能,40%以上重點(diǎn)流域的水質(zhì)沒有達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),流經(jīng)城市的河流河段普遍受到污染。全國3億多農(nóng)村人口飲用不合格水,許多是因?yàn)樗廴驹斐傻?。二是水資源分配不均。嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的水資源問題不僅有水污染問題,還有水量分布不均和洪水問題。我國建造了兩期“南水北調(diào)工程”以緩解北方缺水的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí),即使在我國水資源豐富的區(qū)域也存在著水資源短缺的可能性和風(fēng)險(xiǎn)。在節(jié)約用水法律體系方面,目前我國還沒有對(duì)專門的節(jié)約用水立法,節(jié)約用水相關(guān)的法律規(guī)范散見于幾部涉水法律之中。因此，無論是從維護(hù)水的生態(tài)系統(tǒng)、提升水環(huán)境質(zhì)量,抑或是保護(hù)水資源總量的角度,劃定水資源紅線都顯得非常和迫切。

2 水資源紅線界定

2.1 水資源紅線的內(nèi)涵

水資源紅線又稱為“水資源開發(fā)利用控制上線”,是指為了節(jié)約利用水資源和提高水資源利用效率而設(shè)定的用水總量控制目標(biāo)和水效率控制目標(biāo)。水資源紅線包含在廣義的生態(tài)紅線之內(nèi)，而廣義的生態(tài)紅線則包括生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線。生態(tài)功能紅線作為空間管控制度,其設(shè)置的目的是維護(hù)國家和區(qū)域整體生態(tài)安全、穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)、提升生態(tài)功能。環(huán)境質(zhì)量紅線制度的目的是維護(hù)水資源、大氣、土壤等環(huán)境要素的整體狀況,提升環(huán)境質(zhì)量。制定資源利用紅線制度目的是提高水、林業(yè)、森林、濕地等資源的利用效率,節(jié)約資源利用[2]。水資源紅線是有關(guān)資源紅線的重要類型,設(shè)置自然資源紅線是為了提高自然資源利用效率,將自然資源利用效率控制在最低要求(自然資源紅線)之內(nèi),也為自然資源的使用量設(shè)置了上線,將自然資源開發(fā)利用的總量控制在限值(自然資源紅線)之下[3]。

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中提出建立水資源管理“三條紅線”,這三條紅線分別是水量開發(fā)利用紅線、用水效率紅線和水功能區(qū)限制納污紅線。從學(xué)理上解釋,這三條紅線分別是水資源利用開發(fā)紅線、水資源用水效率紅線和水環(huán)境質(zhì)量紅線。這三條紅線雖然名稱各不相同,但實(shí)質(zhì)上都反映的是水資源的承載力[4]。水資源開發(fā)利用紅線和水資源用水效率紅線分別是水資源紅線的兩個(gè)層面,而水功能區(qū)限制納污紅線實(shí)質(zhì)上是水環(huán)境質(zhì)量紅線。水資源紅線與水環(huán)境質(zhì)量紅線存在顯著的區(qū)別,水資源紅線主要是關(guān)注用水總量問題和水資源利用效率問題,而水功能區(qū)限制納污紅線主要是注重水環(huán)境質(zhì)量問題。水功能限制納污紅線是從水環(huán)境質(zhì)量角度對(duì)人類向水體的排污行為進(jìn)行控制,排污總量不能超過水環(huán)境質(zhì)量的容量闕值,一旦超過水體的環(huán)境質(zhì)量會(huì)導(dǎo)致水體質(zhì)量下降甚至難以恢復(fù)水環(huán)境功能。水功能區(qū)限制的納污紅線是一個(gè)綜合指標(biāo),劃定水功能區(qū)限制納污紅線主要是依據(jù)已有的水環(huán)境質(zhì)量闕值和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。水功能區(qū)限制納污紅線管理主要是依據(jù)水污染防治法、水法等相關(guān)法律規(guī)范[5]。作為水環(huán)境質(zhì)量紅線,水功能區(qū)限制納污紅線更多的是體現(xiàn)水環(huán)境容量闕值和上限,超過這個(gè)水環(huán)境容量闕值則會(huì)導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量下降。水環(huán)境質(zhì)量紅線的目標(biāo)與生態(tài)功能紅線和水資源紅線兩者的目標(biāo)不盡相同。生態(tài)功能紅線著眼于區(qū)域和國家的整體生態(tài)系統(tǒng),水資源紅線著眼于水資源利用總量和利用效率[6];而水功能區(qū)限制納污紅線著眼于維護(hù)水環(huán)境質(zhì)量的良好狀況,使水環(huán)境質(zhì)量保持在生態(tài)系統(tǒng)良好和穩(wěn)定的狀況[7],其目標(biāo)指向是維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和平衡的要求。

2.2 水資源紅線的制度目標(biāo)

水資源紅線分為兩個(gè)層面,分別是水量開發(fā)利用紅線和用水效率紅線。相應(yīng)地,水資源紅線主要包含兩個(gè)方面的制度目標(biāo):①結(jié)合區(qū)域、流域地理和生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn),設(shè)置的水資源開發(fā)利用的總量上限。從總量上控制水資源開發(fā),將水資源的開發(fā)控制在水資源最大利用上限之下。②以促進(jìn)水資源開發(fā)利用效率為目的而設(shè)置的水效率控制紅線。用水效率紅線的目的是提高水資源的利用效率,通過紅線約束低效率的用水行為。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》,我國水資源紅線的具體目標(biāo)是:到2030年全國用水總量控制在7000億m3以內(nèi);確立用水效率控制紅線,到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平,萬元工業(yè)增加值用水量(以2000年不變價(jià)計(jì),下同)降低到40m3以下,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上。這兩個(gè)目標(biāo)是關(guān)于水資源開發(fā)利用設(shè)定的利用上線和效率上線。水資源開發(fā)利用紅線強(qiáng)調(diào)對(duì)水資源總量實(shí)施宏觀管理,通過科學(xué)地核算流域水資源開發(fā)利用量和利用效率來設(shè)置不可超越的水資源利用總量和用水效率。

3 水資源紅線的制度價(jià)值

3.1 為水資源利用設(shè)定最高限度

根據(jù)生態(tài)紅線的三大類別,生態(tài)紅線的限度可從以下三個(gè)方面來理解:①生態(tài)功能紅線反映的是生態(tài)系統(tǒng)所能承受外界干擾的上限;②環(huán)境質(zhì)量紅線反映的是環(huán)境容量的闕值,向環(huán)境排污不能超過環(huán)境容量的闕值;③自然資源紅線表明自然資源的最低保有量,超過這個(gè)限度自然資源就無法更新。環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)加給任何增長(zhǎng)過程的自然壓力中,技術(shù)應(yīng)用是如此成功,以至于整個(gè)文明是在圍繞著與極限做斗爭(zhēng)而進(jìn)展的,而不是學(xué)會(huì)與極限一起生活而進(jìn)展的[8]。事實(shí)上,生態(tài)規(guī)律無處不為人類活動(dòng)設(shè)定限度。地球生態(tài)系統(tǒng)和資源的限度與人類活動(dòng)之間的關(guān)系是微妙的,一度看起來不可窮盡的海洋,如今也由于人類的過度捕撈正在慢慢喪失一個(gè)個(gè)海洋生物物種。

《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》提出最嚴(yán)格水資源管理制度中，并首次提出了水資源紅線。針對(duì)水資源管理的不同類別,水資源紅線分為水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線三類。水資源開發(fā)利用控制紅線管理制度包括控制區(qū)域和流域用水量、控制地下水調(diào)度、嚴(yán)格水資源有償使用和強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度,其實(shí)質(zhì)是嚴(yán)格實(shí)行用水的總量控制；用水效率控制紅線要求實(shí)施全過程的、各個(gè)領(lǐng)域的節(jié)水管理；水功能區(qū)限制納污紅線要求實(shí)施水功能區(qū)管理、水源保護(hù)和水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等。上述三條紅線的實(shí)質(zhì)都是將水資源利用控制在最小限度之內(nèi),提高水資源利用效率，將水環(huán)境維護(hù)在不可逆轉(zhuǎn)的底線之上。

3.2 為生態(tài)安全設(shè)置最低限度

水不僅僅是重要的資源要素,還是重要的環(huán)境要素,水生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的其他子系統(tǒng)之間存在“網(wǎng)結(jié)”效應(yīng)。水資源保有量和水資源利用效率與水生態(tài)系統(tǒng)的安全是無法割裂開來的。污染防治制度以環(huán)境容量為污染物管制的底線[8]。地上水資源的惡臭,是天然的有一定極限的水生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域超過負(fù)荷的結(jié)果[9]。水資源污染釋放給人們一個(gè)信號(hào),即人類向水環(huán)境中排放的污染物質(zhì)已經(jīng)超過了水環(huán)境自身的自潔能力,引起水環(huán)境質(zhì)量下降。因此,將人類的行為限定在生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的開發(fā)利用限度之內(nèi)是人們的理性選擇。環(huán)境承載力又被稱為“環(huán)境負(fù)載定額”或“生態(tài)系統(tǒng)的忍耐度”,是指某一有機(jī)體在干擾或逆境的情況下,被容許生存的諸生理特征[10]。環(huán)境承載力反映的是環(huán)境容量的上限和生態(tài)系統(tǒng)受到干擾的上限[11]。資源利用紅線又稱為“資源利用上線”，是一項(xiàng)資源要素最多可以被利用的量。一旦對(duì)一項(xiàng)資源要素的利用超過了自身可利用的上限,該資源就很難恢復(fù)。

水資源紅線作為生態(tài)紅線之重要類型,也為生態(tài)安全設(shè)定了最低限度。生態(tài)安全的最低限度是為了維護(hù)生態(tài)安全絕對(duì)不能突破的底線。從相反的角度理解,一旦突破了生態(tài)紅線,那么生態(tài)安全就岌岌可危了。無論是哪種類型的生態(tài)紅線,都是為了維護(hù)人類生存和社會(huì)發(fā)展的必要自然條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。劃定水資源紅線一方面要考慮水資源紅線所在區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)完整和平衡，另一方面也要考慮水資源紅線與整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。從生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線與資源紅線的關(guān)系來考察,劃定為生態(tài)功能紅線的區(qū)域必須實(shí)施特殊的管理制度。生態(tài)功能紅線的管理目標(biāo)是使生態(tài)系統(tǒng)不被破壞、環(huán)境質(zhì)量不下降、資源利用上限不被突破[12]。生態(tài)功能紅線本身也包含了資源紅線的內(nèi)涵。環(huán)境質(zhì)量紅線與資源紅線也是相依存的關(guān)系,一旦水環(huán)境質(zhì)量紅線的限度被突破,污染水的代價(jià)便是清潔水量的減少。因此,從生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、資源要素的關(guān)系可窺見水資源紅線對(duì)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和生態(tài)安全的價(jià)值所在。

4 水資源紅線制度體系

如何構(gòu)建水資源管理制度體系以實(shí)現(xiàn)水資源紅線的總量和效率要求,可以用“開源節(jié)流”來形容。總之,在水資源規(guī)劃階段,必須從用水總量的角度對(duì)水資源加以合理規(guī)劃和分配;在水資源利用過程中,必須運(yùn)用資源有償使用制度和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮水資源利用效率;在水資源開發(fā)利用中，必須全過程、全方位地貫徹節(jié)約用水,形成完備的制度體系。

4.1 水量管理制度

水量管理制度主要包括水資源規(guī)劃與用水總量管理制度兩方面。

一是水資源規(guī)劃。水資源規(guī)劃屬于專項(xiàng)規(guī)劃,旨在依據(jù)區(qū)域和流域綜合規(guī)劃對(duì)水資源利用做專項(xiàng)規(guī)劃。根據(jù)我國《水法》的規(guī)定,水資源專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)水資源總量、區(qū)域分配指標(biāo)、水資源開發(fā)、水體建設(shè)、防洪、水土保持等方面進(jìn)行的事先規(guī)劃?？梢?水資源規(guī)劃是對(duì)水體和流域總體水資源的全面部署。盡管水資源規(guī)劃屬于專項(xiàng)規(guī)劃,但是由于水資源是關(guān)系到國計(jì)民生的重要資源,在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用等綜合規(guī)劃之中必須考慮和充分體現(xiàn)水資源的內(nèi)容。在進(jìn)行水體建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃或者編制的其他規(guī)劃中涉及水體和水資源利用的,都應(yīng)當(dāng)考察規(guī)劃中涉及的當(dāng)?shù)厮Y源條件、水資源總量和防洪情況。水資源規(guī)劃對(duì)于堅(jiān)守水資源紅線的重要價(jià)值在于從戰(zhàn)略高度落實(shí)水資源的開發(fā)利用、預(yù)防水資源被濫用和浪費(fèi)。

二是用水總量管理制度。對(duì)水資源總量加以控制是水資源紅線的終極目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)水資源紅線的水資源總量控制目標(biāo),首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)主要河流、湖泊和降雨?duì)顩r設(shè)置國家整體和區(qū)域范圍的水資源總量控制目標(biāo)。根據(jù)上一級(jí)用水總量的控制目標(biāo),將用水總量目標(biāo)合理分配到下一級(jí)區(qū)域。各級(jí)地方政府水行政主管部門應(yīng)根據(jù)上級(jí)水行政主管部門關(guān)于本行政區(qū)域內(nèi)的用水總量目標(biāo)來確定本區(qū)域取水指標(biāo)。以健全的水資源總量控制制度作為基礎(chǔ),完善水權(quán)交易制度,將市場(chǎng)化機(jī)制引入到水量分配和水資源利用管理制度之中。在保證優(yōu)化水資源配置的同時(shí),做到取水總量不會(huì)超過水資源總量的控制指標(biāo)。從國家和區(qū)域整體的角度,如果區(qū)域的取水總量超過或者達(dá)到該地區(qū)的水量總體控制指標(biāo),水行政主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批該區(qū)域內(nèi)新增的取水項(xiàng)目。區(qū)域限批制度是我國這幾年發(fā)展起來的環(huán)境保護(hù)制度,該制度的目的是著眼于區(qū)域整體資源總量上限和環(huán)境容量上限,一旦該區(qū)域的水資源使用和污染物超過上限,相關(guān)管理部門應(yīng)暫停審批其他類似的項(xiàng)目,以達(dá)到從整個(gè)區(qū)域的角度控制水資源使用以達(dá)到環(huán)境質(zhì)量的效果。

4.2 水資源利用制度

對(duì)水資源使用總量的控制,在具體層面通過規(guī)范水資源有償使用制度和取水許可來實(shí)現(xiàn)。一是水資源有償使用制度。以水資源合理定價(jià)為基礎(chǔ)的水資源有償使用制度能夠有效調(diào)整水資源利用效率和促進(jìn)節(jié)約用水。低水平定價(jià)和忽略邊界稀缺性的租金,造成了對(duì)水資源的過度需求。當(dāng)水價(jià)過低時(shí),人們常常忽略一些簡(jiǎn)單的節(jié)水舉動(dòng),如擰緊滴水的水龍頭[11]?；谒Y源定價(jià),另外一個(gè)有效的市場(chǎng)化機(jī)制是水權(quán)交易制度和水市場(chǎng)制度。由于當(dāng)前我國水資源管理涉及到多個(gè)部門,這種多部門的水資源管理體制容易造成低效運(yùn)行。因此，為了促進(jìn)更高效率的水資源配置,有必要推行水權(quán)交易和水市場(chǎng)。在水資源總量控制的前提下,對(duì)各個(gè)用水者的用水量進(jìn)行配額。不同用水者之間的用水配額是可以轉(zhuǎn)讓的,如此一方面可以促進(jìn)用水者優(yōu)先運(yùn)用節(jié)約用水設(shè)施，另一方面也可以對(duì)水資源總量起到控制作用。二是取水許可制度。水資源總量控制與水污染總量控制制度目標(biāo)是不盡相同的。水污染物總量控制是以水體的水生態(tài)環(huán)境容量為上限和闕值,這種污染物總量控制反映的是水環(huán)境質(zhì)量紅線的要求;水資源總量控制是以水資源可持續(xù)利用和可再生的最低限度為紅線,也即水資源利用上線。通過取水許可制度和取水定額管理可以實(shí)現(xiàn)水源的總量控制,具體措施主要包括以下方面:對(duì)水資源消耗高的工業(yè)和服務(wù)業(yè)實(shí)行定額的用水標(biāo)準(zhǔn),不得超過區(qū)域和流域用水總量;各地根據(jù)用水效率控制紅線確定本區(qū)域水資源管理的具體目標(biāo),并以此為基礎(chǔ)修訂本地各行業(yè)的用水定額標(biāo)準(zhǔn);構(gòu)建用水單位名錄制度,對(duì)重點(diǎn)取水單位實(shí)施水資源使用效率管理和水資源使用量控制。

4.3 水資源節(jié)約制度

水資源節(jié)約制度主要包括三大方面:節(jié)水型社會(huì)促進(jìn)制度、地下水節(jié)約制度和發(fā)展節(jié)水技術(shù)。

一是節(jié)水型社會(huì)促進(jìn)制度。我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中首次提出“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”。資源節(jié)約型社會(huì)涉及到對(duì)各類資源要素的節(jié)約,在水資源領(lǐng)域就是構(gòu)建節(jié)水型社會(huì)。建設(shè)節(jié)約型社會(huì)體現(xiàn)在水資源領(lǐng)域即建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)超越了單純的節(jié)約用水理念,將節(jié)約用水理念貫徹到全社會(huì)每一個(gè)用水環(huán)節(jié)。將節(jié)約水資源放置于整個(gè)“社會(huì)”的構(gòu)建角度,說明節(jié)約用水是一個(gè)系統(tǒng)工程,不是某個(gè)人或某一個(gè)行業(yè)能夠獨(dú)立完成的。節(jié)水型社會(huì)構(gòu)建是自上而下的過程,生產(chǎn)、生活、經(jīng)營各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)貫徹節(jié)約用水設(shè)施和節(jié)約用水措施。為了貫徹節(jié)水型社會(huì),我國應(yīng)當(dāng)推出一系列政策和法律措施,在個(gè)人節(jié)約用水領(lǐng)域,實(shí)施階梯定價(jià)措施有利于促進(jìn)個(gè)人節(jié)約用水;創(chuàng)新節(jié)約用水的市場(chǎng)機(jī)制,通過水價(jià)改革、水權(quán)交易在實(shí)現(xiàn)用水效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水;在家庭安裝節(jié)水器具,有助于家庭生活中節(jié)約水資源。在企業(yè)的生產(chǎn)場(chǎng)合,企業(yè)應(yīng)安裝節(jié)約用水器具,對(duì)廢水進(jìn)行回收利用也是對(duì)于水資源的節(jié)約。同時(shí),在生產(chǎn)中貫徹清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)也有助于節(jié)約水資源。二是地下水節(jié)約制度。水供給的耗竭和污染并不是唯一的問題,從蓄水層抽取過量的地下水是導(dǎo)致地面沉降的主要原因。地面沉降是指由于地下物質(zhì)(主要指水)的運(yùn)動(dòng)引起的地球表面的逐漸沉淀或突然下沉的現(xiàn)象[1]。從水生態(tài)系統(tǒng)和水資源流動(dòng)性的角度考慮,地下水的節(jié)約和保護(hù)是實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)利用紅線的重要環(huán)節(jié)。地下水開采既會(huì)影響土壤生態(tài)系統(tǒng)，又會(huì)降低地下水水位,因此對(duì)于地下水的開采和控制尤為重要。地下水管理應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域地下水的特點(diǎn)制定不錯(cuò)的措施,對(duì)于禁止開采和限制開采的地區(qū),一切新增的工業(yè)、農(nóng)業(yè)地下用水都應(yīng)當(dāng)停止審批;對(duì)于已經(jīng)開采的地下水,應(yīng)采用采補(bǔ)平衡的原則和措施,開采多少地下水就應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充等量的地下水，以保持地面平衡;對(duì)于深層地下水的利用，原則上只能作為國家國防和戰(zhàn)略儲(chǔ)備的目的,其他生活用水和工農(nóng)業(yè)用水不得開采深層地下水;對(duì)于地下水過量開采的區(qū)域,有必要實(shí)施地下水補(bǔ)充和土壤生態(tài)系統(tǒng)、地面沉降區(qū)生態(tài)修復(fù)。三是發(fā)展節(jié)水技術(shù)。節(jié)水技術(shù)是實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)利用紅線的重要措施。不同產(chǎn)業(yè)的節(jié)水技術(shù)改造要求不同,在農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)方面主要以農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水設(shè)施改造為主,發(fā)展新型的灌溉方式,如噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉;在工業(yè)領(lǐng)域,節(jié)水設(shè)施改造主要考慮工業(yè)節(jié)水設(shè)施,設(shè)置耗水量高的黑名單和淘汰制度,淘汰工業(yè)產(chǎn)業(yè)中不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水設(shè)施;在生活用水節(jié)水設(shè)施改造方面,應(yīng)大力推廣城市生活節(jié)水設(shè)施,這在我國有很大的潛在市場(chǎng);積極鼓勵(lì)發(fā)展污水回收利用設(shè)施、海水淡化設(shè)施等節(jié)水技術(shù)，增加水資源。

5 結(jié)語

清潔的水是人類生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必不可少或缺的資源要素。生態(tài)文明建設(shè)必須應(yīng)對(duì)的三個(gè)核心問題，即水、大氣和土壤問題。我國目前亟需應(yīng)對(duì)的涉水問題主要有水污染狀況惡化、水資源分布不均、水生態(tài)環(huán)境修復(fù)、地下水保護(hù)、水土保持和防洪，水量分配不均、水污染和飲用水安全問題已經(jīng)成為危及人們生命健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本問題，應(yīng)引起我們的高度重視。

我國劃定的水資源紅線具有獨(dú)特的制度目標(biāo)和制度價(jià)值。劃定水資源紅線,為用水總量和用水效率設(shè)定控制目標(biāo),既可以保障水資源的節(jié)約利用，提高水資源利用效率,同時(shí)又可以為水生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和維護(hù)生態(tài)平衡提供基礎(chǔ)條件。從國家整體生態(tài)安全的角度而言,劃定和堅(jiān)守水資源紅線是為維護(hù)國家整體生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供最堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)和支撐條件。為了實(shí)現(xiàn)水資源紅線的制度目標(biāo),我們有必要以現(xiàn)有制度為基礎(chǔ)構(gòu)建完備的水資源紅線管理制度體系。水資源紅線管理制度貫徹于水資源開發(fā)和利用的全過程,要求水資源規(guī)劃、分配和利用的每個(gè)階段都必須實(shí)施總量控制、節(jié)約用水和提高用水效率,如此才可以構(gòu)成體系化的水資源紅線管理制度，合理利用水資源。

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