淺析涉河建設(shè)項(xiàng)目防洪影響處理工程的監(jiān)管

李維維

一、前言

河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目簡稱涉河建設(shè)項(xiàng)目，是指在河道（包括河灘地、湖泊、水庫、人工水道、行洪區(qū)、蓄滯洪區(qū)）管理范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建的跨河、穿河、穿堤、臨河、攔河建筑物等及其他公共設(shè)施。涉河建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施往往對防洪工程安全、河道行洪能力、河勢變化有不利的影響。通常采用河道護(hù)岸、堤防護(hù)坡、堤基防滲處理、河道行洪斷面補(bǔ)償、受影響堤段加固、防汛道路恢復(fù)、損壞水工程修復(fù)等防治與補(bǔ)救措施，減少或減免不利影響。其中需進(jìn)行專項(xiàng)設(shè)計(jì)的防治與補(bǔ)救措施又被稱為防洪影響處理工程。

二、基本情況

安徽省淮河河道管理局隸屬于安徽省水利廳，負(fù)責(zé)安徽省境內(nèi)淮河（含潁河阜陽閘、渦河西陽集以下）河道統(tǒng)一管理，直接管理范圍涉及沿淮6個(gè)地市的708km堤防（其中一級堤防592km）、8座大型閘、100余座中小型涵閘工程。近年來，隨著社會與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，河道管理范圍內(nèi)涉河建設(shè)項(xiàng)目逐漸增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，需實(shí)施防洪影響處理工程減免不利影響的涉河建設(shè)項(xiàng)目平均每年約有十余項(xiàng)，管理任務(wù)與難度也越來越大，而防洪影響處理工程能否及時(shí)實(shí)施，實(shí)施后是否符合設(shè)計(jì)及批復(fù)要求，直接關(guān)系淮河防洪安全。為加強(qiáng)河道管理與保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與河道管理工作和諧發(fā)展，約束防洪影響處理工程及時(shí)按要求實(shí)施，在監(jiān)督管理過程中，主要采取以下措施：

1.建立管理四項(xiàng)制度

一是信息通報(bào)制度。防洪影響處理工程與涉河建設(shè)項(xiàng)目每月同步實(shí)行“零報(bào)告制度”，突發(fā)或重大事件隨時(shí)上報(bào)省水利廳。二是定期巡查制度。涉河建設(shè)項(xiàng)目開工后，項(xiàng)目管理直接負(fù)責(zé)人實(shí)行每日巡查一次，單位項(xiàng)目管理負(fù)責(zé)人實(shí)行每月至少檢查兩次，省管理局每季度至少全面檢查一次。同時(shí)，每年對防洪影響處理工程進(jìn)行一次全面清查，掌握建設(shè)的時(shí)間、地點(diǎn)、主要內(nèi)容，是否履行專項(xiàng)驗(yàn)收手續(xù)、管理與維護(hù)情況、存在問題等。三是防洪影響處理工程“三同時(shí)”制度。即防洪影響處理工程與涉河建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)竣工交付使用。在涉河建設(shè)項(xiàng)目施工方案審查前，建設(shè)單位須完成防洪影響處理工程的設(shè)計(jì)工作，設(shè)計(jì)文件應(yīng)作為施工方案審查時(shí)的必備附件之一。四是責(zé)任追究制度，明確單位防洪影響處理工程項(xiàng)目管理負(fù)責(zé)人，落實(shí)管理責(zé)任，將防洪影響處理工程管理工作作為各單位和個(gè)人的綜合考核內(nèi)容之一，未履行監(jiān)管職責(zé)或監(jiān)管不力，依法追究單位及個(gè)人責(zé)任。

2.制定質(zhì)量監(jiān)督管理辦法

安徽省淮河水工程質(zhì)量監(jiān)督站對防洪影響處理工程的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位資質(zhì)進(jìn)行審查，要求必須具備水利行業(yè)相應(yīng)資質(zhì)；確認(rèn)工程項(xiàng)目劃分；監(jiān)督檢查各參建單位質(zhì)量體制運(yùn)行情況及相關(guān)規(guī)程、規(guī)范強(qiáng)制性條文執(zhí)行情況；檢查施工和建設(shè)、監(jiān)理對工程質(zhì)量的檢測和評定情況；核定工程質(zhì)量等級。

3.實(shí)行施工現(xiàn)場清理復(fù)原保證金制度

在辦理涉河建設(shè)項(xiàng)目施工方案許可時(shí)，要求繳納施工現(xiàn)場清理復(fù)原保證金。防洪影響處理工程是否通過專項(xiàng)驗(yàn)收，作為退還保證金的必要條件。因施工現(xiàn)場清理復(fù)原保證金額度較小，難以起到較大的實(shí)質(zhì)性約束作用，近年來研究探索實(shí)行涉河建設(shè)項(xiàng)目保證金制度。

4.落實(shí)專項(xiàng)驗(yàn)收制度

防洪影響處理工程完工后，由省管理局或其委托單位組織防洪影響處理工程專項(xiàng)驗(yàn)收，對隱蔽工程（截滲墻、河道行洪斷面補(bǔ)償?shù)龋┮蠼ㄔO(shè)單位委托第三方檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測。

三、存在問題

1.同時(shí)竣工交付使用難

防洪影響處理工程不能給項(xiàng)目本身帶來直接利益，建設(shè)單位往往因防洪影響處理工程未納入工程預(yù)算、追求利益最大化，不及時(shí)實(shí)施防洪影響處理工程，或?qū)嵤┖蟛环舷嚓P(guān)要求拒不整改，甚至不實(shí)施，難以做到防洪影響處理工程與涉河建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)竣工交付使用。

2.缺乏控制手段

為持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，國務(wù)院全面清理與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致、不利于改革發(fā)展的政策文件，清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金，除保留依法依規(guī)設(shè)立的農(nóng)民工工資、投標(biāo)、履約、工程質(zhì)量4項(xiàng)保證金外，其他保證金一律取消。施工現(xiàn)場清理復(fù)原、涉河建設(shè)項(xiàng)目等保證金制度已不再適應(yīng)新形式的要求，缺乏直接經(jīng)濟(jì)手段的控制，給防洪影響處理工程實(shí)施的監(jiān)督與管理增添了難度。

3.建設(shè)方驗(yàn)收逃避水利部門監(jiān)管

《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國河道管理?xiàng)l例〉辦法》要求，工程竣工后應(yīng)有河道主管機(jī)關(guān)及河道管理機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收，確認(rèn)符合防洪安全標(biāo)準(zhǔn)的，方能啟用；安徽省水利廳《安徽省河道及水工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法（試行）》要求，工程竣工時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)邀請水行政主管部門和河道及水工程管理單位參加驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后方可啟用。建設(shè)單位往往不重視甚至有意避開水利部門，不邀請河道主管機(jī)關(guān)或河道管理機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收，導(dǎo)致涉河建設(shè)項(xiàng)目通過了竣工驗(yàn)收，而防洪影響處理工程尚未實(shí)施或?qū)嵤┖蟛环舷嚓P(guān)要求，造成長期的防洪安全隱患。

四、建議與意見

1.加大宣傳力度

普及水法規(guī)知識，讓全社會了解防洪影響處理工程的重要性，促使建設(shè)單位自覺實(shí)施防洪影響處理工程，主動(dòng)接受河道管理單位的監(jiān)督管理。同時(shí)，借助于“河長制”，將防洪影響處理工程未實(shí)施、不及時(shí)實(shí)施、實(shí)施后不符合相關(guān)要求等突出問題開展清理整治。對于多次催促拒不實(shí)施或整改防洪影響處理工程的，依法給予行政處罰，樹立法律威信，保障防洪安全。

2.實(shí)施專項(xiàng)驗(yàn)收

水行政主管部門協(xié)同各行業(yè)主管部門制定相關(guān)規(guī)定，涉河建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前，應(yīng)進(jìn)行防洪影響處理工程專項(xiàng)驗(yàn)收。專項(xiàng)驗(yàn)收成果性文件應(yīng)是涉河建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收成果性文件的組成部分，把通過專項(xiàng)驗(yàn)收作為涉河建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的必備條件之一，未通過專項(xiàng)驗(yàn)收的涉河建設(shè)項(xiàng)目不得進(jìn)行竣工驗(yàn)收。

3.明確主體責(zé)任

結(jié)合推進(jìn)“放管服”改革，將防洪影響處理工程專項(xiàng)驗(yàn)收由政府驗(yàn)收轉(zhuǎn)為建設(shè)單位按照有關(guān)要求自主開展驗(yàn)收，明確建設(shè)單位是防洪影響處理工程自主驗(yàn)收和管理維護(hù)的主體責(zé)任。為落實(shí)建設(shè)單位主體責(zé)任，規(guī)范防洪影響處理工程自主驗(yàn)收，要求建設(shè)單位應(yīng)委托有相應(yīng)資質(zhì)的第三方檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行竣工檢測。驗(yàn)收要形成防洪影響處理工程驗(yàn)收鑒定書，明確驗(yàn)收結(jié)論；通過官方網(wǎng)站或者其他便于公眾知悉的方式向社會公開，對于公眾反映的主要問題和意見，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予處理或者回應(yīng)。同時(shí)管理單位加強(qiáng)對自主驗(yàn)收的監(jiān)管，以是否履行驗(yàn)收規(guī)定程序、是否滿足驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件為重點(diǎn)，開展對自主驗(yàn)收的核查，落實(shí)建設(shè)單位自主驗(yàn)收和管理維護(hù)主體責(zé)任。

4.加強(qiáng)隨機(jī)抽查

為切實(shí)加強(qiáng)防洪影響處理工程事中事后監(jiān)管，建立防洪影響處理工程“一公開，雙隨機(jī)”監(jiān)管制度，在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選派檢查人員，抽查防洪影響處理工程實(shí)施及管理維護(hù)情況，抽查結(jié)果及時(shí)向社會公開。

五、展望

“放管服”以來，激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力，也給防洪影響處理工程的監(jiān)督與管理帶來了新的挑戰(zhàn)。今后應(yīng)以新時(shí)期水利工作方針為核心，堅(jiān)持把推進(jìn)依法管水科學(xué)治水作為重要抓手，促使水利社會管理能力不斷增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)人與水和諧發(fā)展，譜寫新時(shí)代河道管理新篇章