建設(shè)項目涉河審查標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

趙紅兵

（山東省水利工程管理局，250013，濟(jì)南）

建設(shè)項目涉河審查標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

趙紅兵

（山東省水利工程管理局，250013，濟(jì)南）

建設(shè)項目涉河審查是依法設(shè)立的一項重要制度，對保障河道防洪安全、工程安全和維護(hù)水生態(tài)文明具有重要作用。但目前建設(shè)項目涉河審查相關(guān)規(guī)定較為原則和籠統(tǒng)，缺少執(zhí)行層面的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，影響了涉河審查的規(guī)范性和嚴(yán)肅性?？偨Y(jié)分析了建設(shè)項目涉河審查現(xiàn)行規(guī)定及問題，探討建立涉河審查標(biāo)準(zhǔn)的思路和方法，對建設(shè)項目涉河審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，以山東省為例研究提出了各類建設(shè)項目涉河審查標(biāo)準(zhǔn)，為提高涉河審查工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化水平提供參考。

河道；建設(shè)項目；審查標(biāo)準(zhǔn)；構(gòu)建

河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審查（簡稱建設(shè)項目涉河審查）是依法設(shè)立的一項重要制度，對保障河道防洪安全、工程安全和維護(hù)水生態(tài)文明發(fā)揮了重要作用。但目前建設(shè)項目涉河審查相關(guān)規(guī)定較為原則和籠統(tǒng)，缺少執(zhí)行層面的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，涉河工程建設(shè)也無明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，審查工作中存在較大的任意性，影響了涉河審查的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。特別是公路、鐵路等線形建設(shè)項目往往同時涉及多條河道，全面完成涉河審批需要經(jīng)過不同層級和多個地區(qū)水利部門的審批，沒有統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重制約審查質(zhì)量和效率。按照國家關(guān)于深入推進(jìn)行政審批改革和提高審批服務(wù)效能的要求，盡快制定統(tǒng)一的建設(shè)項目涉河審查標(biāo)準(zhǔn)，不僅是法律法規(guī)規(guī)定順利“落地”、有效提供涉河審查執(zhí)行依據(jù)和規(guī)范審查自由裁量權(quán)、統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的迫切需要，也是實(shí)現(xiàn)依法審批、規(guī)范審批、高效審批的必然要求。以山東省為例探討建立建設(shè)項目涉河審查標(biāo)準(zhǔn)，為提高涉河審查工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化水平提供參考。

一、涉河審查現(xiàn)行規(guī)定及問題分析

1.現(xiàn)行法律法規(guī)及管理規(guī)定

（1）法律法規(guī)規(guī)定

水法、防洪法、河道管理條例以及水利部、原國家計委《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》（水政〔1992〕7號）是現(xiàn)行建設(shè)項目涉河審查法律法規(guī)依據(jù)，對涉河審查內(nèi)容主要有以下方面的規(guī)定：①規(guī)定了涉河審查適用的河道范圍和建設(shè)項目范圍，即河道同時包括湖泊、水庫、人工水道、行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)；建設(shè)項目包括新建、擴(kuò)建、改建的建設(shè)項目，包括開發(fā)水利（水電）、防治水害、整治河道的各類工程，跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設(shè)施。②要符合相關(guān)水利規(guī)劃要求。③要符合國家防洪標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)技術(shù)要求。④不得影響河勢穩(wěn)定。⑤不得妨礙行洪暢通和降低河道行洪能力。⑥不得危害堤防和其他水工程安全。⑦不得妨礙防汛搶險。⑧建設(shè)項目防御洪澇的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)與措施適當(dāng)。⑨不影響第三人合法的水事權(quán)益。⑩工程建設(shè)需擴(kuò)建、改建、拆除或者損壞原有水工程設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)擴(kuò)建、改建的費(fèi)用和損失補(bǔ)償。另外，涉河審查要符合其他有關(guān)規(guī)定和協(xié)議。

（2）技術(shù)規(guī)范

2004年水利部發(fā)布了《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理防洪評價報告編制導(dǎo)則（試行）》，對建設(shè)項目防洪影響評價內(nèi)容和方法進(jìn)行了規(guī)范。通過防洪評價，能夠明確建設(shè)項目防洪影響有關(guān)內(nèi)容的定性或定量結(jié)果，為實(shí)施重要建設(shè)項目涉河審查提供了參考依據(jù)。同時為規(guī)范洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)非防洪建設(shè)項目洪水影響評價及報告編制，2014年水利部發(fā)布實(shí)施《洪水影響評價報告編制導(dǎo)則（試行）》。近年部分流域管理機(jī)構(gòu)和一些地方水行政主管部門相繼出臺涉河審查規(guī)定，對權(quán)限內(nèi)的涉河審查工作進(jìn)行了規(guī)范。

2.現(xiàn)行規(guī)定存在的問題和不足

（1）缺少統(tǒng)一的審查執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行法律法規(guī)及管理規(guī)定對審查同意需滿足的內(nèi)容指標(biāo)刻度即審查標(biāo)準(zhǔn)缺少規(guī)定，有關(guān)水行政主管部門在辦理建設(shè)項目涉河審查時無具體明確的操作依據(jù)。比如，跨河橋梁橋墩阻水多大程度范圍內(nèi)、穿河工程埋深多少等方可許可該工程建設(shè)，目前并無標(biāo)準(zhǔn)可依。近年盡管一些水利部門為規(guī)范涉河審查制定了相應(yīng)技術(shù)規(guī)定，但公路、鐵路、管道、線路等線形建設(shè)項目同時涉及多個地區(qū)的多條河道時，有關(guān)水利部門之間審查標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量不統(tǒng)一。同時，缺少審查標(biāo)準(zhǔn)難以為涉河建設(shè)項目提供有效指導(dǎo)，并嚴(yán)重制約審批效率的提高。

（2）缺少全面具體的審查指標(biāo)規(guī)定

現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定對涉河工程方案審查內(nèi)容作了系統(tǒng)規(guī)定，但規(guī)定較為原則和籠統(tǒng)，首先未能針對跨河、穿河、臨河、攔河等不同涉河類型及橋梁、管道、輸電線路等各種建設(shè)項目，細(xì)分和明確相應(yīng)涉河工程審查內(nèi)容指標(biāo)，難以適應(yīng)規(guī)范不同涉河類型項目審查的需要。其次，未能針對不同規(guī)模等級河道和建設(shè)項目細(xì)分和明確涉河工程審查內(nèi)容指標(biāo)，難以滿足不同規(guī)模河道內(nèi)建設(shè)項目審查的需要。第一次全國水利普查雖然摸清了全國流域面積50 km2及以上河流的基本情況，但各地對流域面積50 km2以下的小微河道的掌握和管理情況不一樣，由于缺少不同規(guī)模河道和建設(shè)項目涉河工程審查內(nèi)容指標(biāo)的明確規(guī)定，大量中小河道（溝道、渠道）內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案往往未能應(yīng)批盡批或者規(guī)范審批。

（3）防洪評價技術(shù)規(guī)范尚需完善

現(xiàn)行 《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目防洪評價報告編制導(dǎo)則（試行）》適用于在較大規(guī)模河道內(nèi)建設(shè)大、中型項目和對防洪有較大影響的小型項目的防洪評價，對同時涉及多條不同等級河道的建設(shè)項目的防洪評價以及中小河道內(nèi)建設(shè)項目的防洪評價沒有進(jìn)行規(guī)范和明確。目前防洪評價報告編制導(dǎo)則缺少對各種涉河工程建設(shè)方案內(nèi)容指標(biāo)的細(xì)化規(guī)定，難以與涉河工程建設(shè)方案審查批復(fù)內(nèi)容有效對應(yīng)統(tǒng)一。水法律法規(guī)還規(guī)定在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項目應(yīng)履行洪水影響評價報告審批制度，兩項審批在河道范圍方面存在交叉和重疊。

二、建立涉河審查標(biāo)準(zhǔn)的思路和原則

1.基本思路和方法

通過制定完善新的河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目防洪評價技術(shù)規(guī)范 （簡稱涉河建設(shè)項目防洪評價技術(shù)規(guī)范）和制定河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審查標(biāo)準(zhǔn) （簡稱涉河審查標(biāo)準(zhǔn)），建立完善建設(shè)項目涉河審查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。二者在適用范圍、涉河工程建設(shè)方案內(nèi)容指標(biāo)規(guī)定等方面對應(yīng)統(tǒng)一，防洪評價技術(shù)規(guī)范為涉河審查提供防洪影響定性或定量化成果，涉河審查標(biāo)準(zhǔn)為涉河審查提供執(zhí)行依據(jù)。

通過解析法律法規(guī)，總結(jié)歸納有關(guān)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對比分析不同流域和區(qū)域涉河審查具體規(guī)定，并結(jié)合涉河建設(shè)項目審查實(shí)例分析驗證確定涉河審查標(biāo)準(zhǔn)。

2.主要原則

（1）分級分類原則

涉河審查標(biāo)準(zhǔn)首先應(yīng)遵從水法律法規(guī)規(guī)定，并與其他法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定相協(xié)調(diào)，下級標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合上級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。其次，涉河審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)針對不同河道等級和類型，以及不同項目類別分別進(jìn)行設(shè)定，確保審查指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的合理性、適用性和準(zhǔn)確性。最后，涉河審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以河道為單元進(jìn)行設(shè)定，同時涉及多條河道的建設(shè)項目應(yīng)按河道分別進(jìn)行評價和審查審批。

（2）系統(tǒng)完整原則

涉河審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全方位、全過程反映建設(shè)項目防洪影響有關(guān)內(nèi)容，確保涉河審查內(nèi)容指標(biāo)的全面性和系統(tǒng)性，并確保各項審查內(nèi)容指標(biāo)的相對獨(dú)立和完整。審查內(nèi)容不僅應(yīng)包括涉河工程設(shè)計方案和施工方案（統(tǒng)稱建設(shè)方案），同時還應(yīng)包括消除防洪不利影響而采取的防治與補(bǔ)救措施。

（3）合理適用原則

審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，在當(dāng)前可行的技術(shù)條件下結(jié)合經(jīng)濟(jì)合理性確定涉河審查標(biāo)準(zhǔn)。涉河審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適用于規(guī)定區(qū)域內(nèi)所有類別的涉河建設(shè)項目，涉河審查指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性，并確保審查指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性。

三、建設(shè)項目涉河審查標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

1.審查總體要求與審查分類

（1）審查總體要求

建設(shè)項目涉河審查總體要求是：①符合水利規(guī)劃和不影響水利規(guī)劃實(shí)施；②符合國家防洪標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)技術(shù)要求；③不影響河勢穩(wěn)定或雖有影響但可采取相應(yīng)補(bǔ)救措施消除；④不妨礙行洪暢通和降低河道行洪能力；⑤不影響堤防等水工程安全；⑥不妨礙防汛搶險和管理通行；⑦建設(shè)項目防御洪澇的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)與措施適當(dāng)；⑧不影響第三人合法水事權(quán)益；⑨符合有關(guān)建設(shè)管理規(guī)定和協(xié)議。

（2）審查分類

河道管理范圍建設(shè)項目的防洪影響，主要取決于涉河工程與河道空間交叉連接關(guān)系及行業(yè)屬性特點(diǎn)。為此，將涉河建設(shè)項目分為跨河建設(shè)項目、穿河建設(shè)項目、臨河建設(shè)項目和攔河建設(shè)項目4種基本涉河類型，并在此基礎(chǔ)上劃分橋梁、管道、輸電線路、碼頭等不同建設(shè)項目種類，有針對性地探討各類建設(shè)項目的涉河審查標(biāo)準(zhǔn)。同時，為進(jìn)一步方便探討涉河審查標(biāo)準(zhǔn)，將所有建設(shè)項目均需符合的審查內(nèi)容指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)稱為基本標(biāo)準(zhǔn)，將各類建設(shè)項目特有的審查內(nèi)容指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)稱為類別標(biāo)準(zhǔn)。

2.涉河審查基本標(biāo)準(zhǔn)

建設(shè)項目均應(yīng)符合工程位置、規(guī)劃適應(yīng)性、防洪標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)性、施工期影響、第三人合法水事權(quán)益、管理規(guī)定等涉河審查基本標(biāo)準(zhǔn)，詳見表1。

表1 建設(shè)項目涉河審查基本標(biāo)準(zhǔn)

3.涉河審查類別標(biāo)準(zhǔn)

（1）跨河建設(shè)項目特征標(biāo)準(zhǔn)

橋梁、輸電線路等跨河建設(shè)項目防洪影響主要特征：一是占用河道行洪斷面形成阻水、壅水、加大局部沖刷等造成的不利影響；二是與堤防交叉連接方式可能對堤防安全、行洪暢通、防汛搶險以及規(guī)劃堤防實(shí)施造成不利影響。

（2）穿河建設(shè)項目特征標(biāo)準(zhǔn)

管道等穿河建設(shè)項目不占用行洪斷面，防洪影響主要特征：一是穿越深度（埋深）和水平距離不當(dāng)可能影響河道治理規(guī)劃實(shí)施、河勢穩(wěn)定、堤防安全和管道自身防洪安全；二是穿越施工方式不當(dāng)可能形成滲流通道，造成堤防及穿越段地表坍塌變形等不利影響。

（3）臨河建設(shè)項目特征標(biāo)準(zhǔn)

碼頭（渡口）、道路、生態(tài)修復(fù)和景觀工程等臨河建設(shè)項目防洪影響主要特征：一是臨河建筑物占用行洪斷面可能造成阻水、挑流等不利影響；二是臨河建筑物與堤防連接方式可能影響堤防等水工程安全；三是抬高灘地高程和在河道內(nèi)建設(shè)永久性建筑物、種植高稈植物可能對河勢穩(wěn)定、行洪安全造成不利影響。

（4）攔河建設(shè)項目特征標(biāo)準(zhǔn)

水利工程中的節(jié)制閘、水電站、溢流壩以及交通工程中的船閘等攔河建設(shè)項目對河勢改變較大，一般應(yīng)在專業(yè)設(shè)計中進(jìn)行科學(xué)論證。

各類涉河建設(shè)項目審查類別標(biāo)準(zhǔn)詳見表2。

表2 建設(shè)項目涉河審查類別標(biāo)準(zhǔn)

表2 建設(shè)項目涉河審查類別標(biāo)準(zhǔn)（續(xù)）

[1]水利部.河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目防洪評價報告編制導(dǎo)則（試行）[S].2004.

[2]水利部.洪水影響評價報告編制導(dǎo)則（試行）[S].2014.

[3]堤防工程設(shè)計規(guī)范[S].2013.

[4]河道整治設(shè)計規(guī)范[S].2011.

[5]油氣輸送管道穿越工程設(shè)計規(guī)范[S].2013.

[6]110kV～750kV架空輸電線路設(shè)計規(guī)范[S].2010.

[7]交通部.公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[S].2014.

[8]水利部海河水利委員會.海委審批權(quán)限范圍內(nèi)涉河建設(shè)項目技術(shù)審查規(guī)定（試行）[S].2013.

[9]崔建安.實(shí)施涉河建設(shè)項目管理技術(shù)要求探討[J].中國水利，2011（4）.

[10]張細(xì)兵，等.涉河項目防洪安全評價指標(biāo)體系初步研究 [J].人民長江，2011,42（7）.

[11]李廣闊，任玲.河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目防洪評價審查要點(diǎn)分析[J].人民珠江，2007（6）.

責(zé)任編輯 張瑜洪

Legislations on examination standards for river-related project construction

Zhao Hongbing

Being a system established according to law,examination of river-related project construction is important, which plays a key role in safeguarding flood control,engineering safety and sustainability of ecosystem in China. However,no systematic regulations have been formulated or only a few of these standards can be implemented in practice.Based on summary of existed regulations and studies on current standards for different types of construction projects in Shandong Province,ideas and methodologies are presented.It is recommended to issue standards by category so as to standardize examination and approval in river-related project construction.

river course;construction project;approval standards;formation

TV879

B

1000-1123（2016）18-0036-04

2016-08-15

趙紅兵，工程師，主要從事水利工程建設(shè)與管理。