推進(jìn)我國(guó)綠色小水電發(fā)展的實(shí)踐與思考

張學(xué)進(jìn)

（水利部農(nóng)村水利水電司，100053，北京）

一、綠色水電問(wèn)題的提出

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家圍繞水電建設(shè)項(xiàng)目對(duì)河流生態(tài)環(huán)境的影響問(wèn)題開(kāi)展了大量實(shí)證研究工作。通過(guò)研究逐漸認(rèn)識(shí)到，河流是自然界長(zhǎng)期演化形成的生態(tài)系統(tǒng)，水電工程的開(kāi)發(fā)對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)將產(chǎn)生直接和間接、顯現(xiàn)和潛在、短期和長(zhǎng)期等影響，應(yīng)當(dāng)采取有針對(duì)性的措施，引導(dǎo)和促進(jìn)水電工程揚(yáng)長(zhǎng)避短，更好地發(fā)揮多目標(biāo)效益。就中國(guó)小水電而言，綠色發(fā)展的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，在于生態(tài)需水的保障問(wèn)題，特別是早期建設(shè)的引水式電站受當(dāng)時(shí)技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境意識(shí)的制約，均未考慮生態(tài)流量問(wèn)題，枯水期運(yùn)行導(dǎo)致部分河段減水脫流，對(duì)河流生態(tài)環(huán)境和下游生產(chǎn)生活用水造成影響，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。近期祁連山中央環(huán)保督察、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境審計(jì)、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)負(fù)面清單制定等工作，都對(duì)小水電生態(tài)需水保障問(wèn)題等提出整改要求。同時(shí)，仍未開(kāi)發(fā)的小水電資源主要集中在生態(tài)環(huán)境脆弱、用電需求較少的偏遠(yuǎn)地區(qū)，征地補(bǔ)償、移民安置和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等成本大幅度提高，開(kāi)發(fā)的難度越來(lái)越大。生態(tài)環(huán)境壓力陡增、資源開(kāi)發(fā)面臨瓶頸、提質(zhì)增效升級(jí)迫切，考驗(yàn)著我國(guó)小水電的發(fā)展。

二、用辯證唯物主義立場(chǎng)觀點(diǎn)分析研判小水電發(fā)展

馬克思主義是我們認(rèn)識(shí)世界、把握規(guī)律、追求真理、改造世界的強(qiáng)大思想武器。推動(dòng)小水電實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，尤其需要我們不斷地學(xué)習(xí)和實(shí)踐馬克思主義，不斷從中汲取科學(xué)智慧和理論力量。

1.小水電是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的縮影，是中央和地方兩條腿走路的成功典范

辯證唯物主義的系統(tǒng)思想認(rèn)為，世界是普遍聯(lián)系的整體，任何事物內(nèi)部各要素之間及事物之間都存在著相互影響、相互作用和相互制約的關(guān)系。小水電既是民生水利基礎(chǔ)設(shè)施，也是農(nóng)村電力的重要組成部分，還是地方可以開(kāi)發(fā)利用的為數(shù)不多的經(jīng)濟(jì)資源，是一個(gè)比較典型的系統(tǒng)工程。在財(cái)政能力比較有限，城市用電問(wèn)題還沒(méi)有完全解決的情況下，中央政府采取兩條腿走路的辦法，出臺(tái)“自建、自管、自用”政策，鼓勵(lì)地方群眾利用國(guó)家提供的少部分財(cái)政資金，自力更生、投工投勞，建設(shè)小水電及其配套電網(wǎng)，解決農(nóng)村用電問(wèn)題。小水電的開(kāi)發(fā)利用是分散開(kāi)發(fā)和分布式供電的典型，就地發(fā)電、就近供電不僅為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供了廉價(jià)優(yōu)質(zhì)的電能，帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，還結(jié)合江河治理興利避害，促進(jìn)了水資源綜合利用，因而深受地方政府和群眾歡迎。通過(guò)發(fā)展小水電，到20世紀(jì)90年代初，全國(guó)1/2地域、1/3的縣市、3億多農(nóng)村無(wú)電人口用上了電，有效增加了中小河流的防洪保障能力和灌溉面積，促進(jìn)了農(nóng)民脫貧致富和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)特色的農(nóng)村水電電氣化道路，贏得了世界各國(guó)的廣泛贊譽(yù)。

2.小水電的發(fā)展歷程是不斷破除體制機(jī)制障礙、順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的歷程

馬克思主義認(rèn)為，物質(zhì)生產(chǎn)力是全部社會(huì)生活的物質(zhì)前提。小水電在中國(guó)已有一百多年歷史，經(jīng)歷了從無(wú)到有、從小到大、從弱到強(qiáng)的歷程，本身就是一個(gè)不斷理順體制機(jī)制適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的過(guò)程。改革開(kāi)放之初，“以電養(yǎng)電”“小水電要有自己的供電區(qū)”“大小電網(wǎng)調(diào)劑余缺”等政策，比較好地解決了小水電滾動(dòng)發(fā)展的資金難題和供區(qū)問(wèn)題。2002年，電力體制改革以后，小水電每年的投產(chǎn)裝機(jī)容量都在200萬(wàn)~400萬(wàn)kW之間，2006和2007年甚至超過(guò) 500萬(wàn)kW，實(shí)現(xiàn)了年均增速雙位數(shù)增長(zhǎng)，形成了多元化小水電投資格局。多元化的投資體制釋放了發(fā)電端巨大的生產(chǎn)力，也帶來(lái)了很多生態(tài)、安全以及與民爭(zhēng)利、監(jiān)管困難等公共問(wèn)題。過(guò)于分散的小水電在集中運(yùn)維、梯級(jí)調(diào)度、生態(tài)協(xié)同等方面越來(lái)越難以獲得集約化、規(guī)?；б?，都需要從流域和區(qū)域?qū)用婕衅平庥绊懶∷娍沙掷m(xù)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，特別是綜合利用價(jià)格等市場(chǎng)手段和強(qiáng)化監(jiān)管等行政手段引導(dǎo)和帶動(dòng)廣大小水電業(yè)主自覺(jué)落實(shí)社會(huì)責(zé)任和環(huán)保要求。

3.開(kāi)發(fā)小水電是人類(lèi)改造自然的手段，只有符合自然發(fā)展規(guī)律才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

馬克思認(rèn)為，“人靠自然界生活”，但“如果說(shuō)人靠科學(xué)和創(chuàng)造性天才征服了自然力，那么自然力也對(duì)人進(jìn)行報(bào)復(fù)”，因此“我們每走一步都要記?。何覀儧Q不像征服者統(tǒng)治異族人那樣支配自然界，決不像站在自然界之外的人似的去支配自然界”（《自然辯證法》（1873—1882 年，節(jié)選）恩格斯）。開(kāi)發(fā)利用小水電解決了廣大農(nóng)村無(wú)電地區(qū)人口的用電問(wèn)題，但是小水電資源不是無(wú)限的，在一定時(shí)間段內(nèi)“涸澤而漁、焚林而獵”式的開(kāi)發(fā)，就會(huì)擠干榨盡水能資源，既可能比較嚴(yán)重地改變局地生態(tài)環(huán)境小氣候，又因?yàn)閲?yán)重改變的小氣候進(jìn)而影響到水電站的發(fā)電效益，形成惡性循環(huán)。因此無(wú)論在什么時(shí)代條件下，小水電的發(fā)展都必須以敬畏自然、尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然為理念指導(dǎo)，遵循自然發(fā)展規(guī)律，特別要順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，在重視發(fā)電效益和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，更加重視改善水資源條件和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，重視惠及電站所在地的民生，唯有如此，小水電才能實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

4.小水電仍然是我國(guó)重要的清潔可再生能源，發(fā)展的問(wèn)題要靠發(fā)展解決

正確認(rèn)識(shí)小水電的地位和作用，是發(fā)展好小水電的首要問(wèn)題，也是制定和執(zhí)行正確的小水電發(fā)展路線和政策的根本依據(jù)。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)，“我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，有改革開(kāi)放前和改革開(kāi)放后兩個(gè)歷史時(shí)期，這是兩個(gè)相互聯(lián)系又有重大區(qū)別的時(shí)期，但本質(zhì)上都是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐探索”。小水電是我國(guó)重要的民生水利基礎(chǔ)設(shè)施和清潔可再生能源，這個(gè)定位，不論是過(guò)去、現(xiàn)在、還是將來(lái)，都是符合客觀實(shí)際的。不承認(rèn)小水電可以不經(jīng)過(guò)先污染后治理的老路而實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，是發(fā)展的機(jī)械論；以為小水電不經(jīng)過(guò)生產(chǎn)力的巨大發(fā)展就能夠?qū)崿F(xiàn)綠色發(fā)展，是空想的發(fā)展論，都是錯(cuò)誤的。因此，在面對(duì)小水電發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題時(shí)，尤其需要科學(xué)調(diào)查，審慎評(píng)估，分類(lèi)處理，切不可全盤(pán)否定、簡(jiǎn)單化、一刀切。

三、推進(jìn)小水電走生態(tài)友好、社會(huì)和諧、管理規(guī)范、經(jīng)濟(jì)合理的可持續(xù)發(fā)展之路

發(fā)展綠色小水電是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)綠色發(fā)展和能源革命的決策部署，也是新時(shí)期中央治水方針的重要舉措。推動(dòng)小水電實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，就是推進(jìn)小水電走可持續(xù)發(fā)展之路，為此需要多措并舉、綜合施策。提出的對(duì)策建議如下：

1.新建電站嚴(yán)格按照綠色小水電標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

以綠色發(fā)展的理念為指導(dǎo)，科學(xué)修編河流水能資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃，開(kāi)展規(guī)劃水資源論證和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)。嚴(yán)禁在生態(tài)紅線區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)小水電，確保遵循已批準(zhǔn)的空間規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃等，科學(xué)合理確定開(kāi)發(fā)與保護(hù)邊界。盡快開(kāi)展小水電站綠色發(fā)展情況調(diào)查評(píng)估，摸清電站合規(guī)性情況、生態(tài)需水現(xiàn)狀和生態(tài)需水保障措施落實(shí)情況。倡導(dǎo)綠色設(shè)計(jì)、綠色建設(shè)，確保小水電項(xiàng)目的水土保持措施、生態(tài)需水泄放設(shè)施、生態(tài)用水監(jiān)測(cè)設(shè)施與主體工程同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收、同時(shí)投產(chǎn)使用。

2.已建電站通過(guò)改造逐步達(dá)到綠色小水電標(biāo)準(zhǔn)

以河流為單元，改造或增設(shè)無(wú)節(jié)制泄流設(shè)施或生態(tài)機(jī)組，保障電站廠壩間河道生態(tài)需水量，改善水資源條件；推廣運(yùn)用流域水文測(cè)報(bào)信息和水情預(yù)報(bào)成果，引導(dǎo)水電站建立流域梯級(jí)協(xié)作機(jī)制，全流域協(xié)同、持續(xù)保障生態(tài)需水量。對(duì)枯水期河流水文情勢(shì)影響大的水電站，通過(guò)科學(xué)調(diào)度改進(jìn)發(fā)電方式或推動(dòng)季節(jié)性限制運(yùn)行，對(duì)于無(wú)法修復(fù)改造的小水電站，逐步關(guān)停或退出。

3.樹(shù)立典型，做好綠色小水電發(fā)展示范

全面開(kāi)展綠色小水電站創(chuàng)建工作，發(fā)揮綠色小水電站的示范帶動(dòng)作用，努力提高小水電站的綠色化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化水平，提升電站的生態(tài)保障能力、惠及民生能力和可持續(xù)發(fā)展能力。通過(guò)創(chuàng)建工作，構(gòu)建政府引導(dǎo)、企業(yè)主體，標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)跑、政策扶持的綠色小水電建設(shè)新機(jī)制，引導(dǎo)和帶動(dòng)廣大小水電站業(yè)主自覺(jué)貫徹綠色發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效升級(jí)。

4.政策引領(lǐng)，引導(dǎo)小水電實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展

積極爭(zhēng)取各級(jí)財(cái)政對(duì)綠色小水電發(fā)展給予扶持，推動(dòng)建立充分反映生態(tài)保護(hù)和修復(fù)治理成本的小水電上網(wǎng)電價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制，合理補(bǔ)償以生態(tài)保護(hù)為目的實(shí)施季節(jié)性限制運(yùn)行的小水電站的發(fā)電損失。以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，推動(dòng)修訂小水電現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)需水泄放與生態(tài)用水監(jiān)測(cè)措施等規(guī)定作為強(qiáng)制性條文，納入小水電站可行性研究報(bào)告編制規(guī)程、初步設(shè)計(jì)規(guī)程等規(guī)范。

5.依法監(jiān)督、公眾參㈦，保障綠色小水電發(fā)展

制定小水電相關(guān)監(jiān)督管理政策，完善小水電全過(guò)程監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境措施落實(shí)的事中事后監(jiān)管，推進(jìn)監(jiān)測(cè)監(jiān)督體系建設(shè)。對(duì)違法違規(guī)現(xiàn)象多發(fā)、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、監(jiān)管流于形式的地區(qū)，由省級(jí)政府對(duì)地方政府嚴(yán)格追責(zé)問(wèn)責(zé)。加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)綠色小水電站創(chuàng)建成果的監(jiān)督，對(duì)電站治理修復(fù)河流的評(píng)價(jià)反饋。推廣和挖掘綠色小電站的經(jīng)驗(yàn)做法，構(gòu)建全社會(huì)關(guān)心和支持綠色小水電發(fā)展的良好氛圍。

四、結(jié) 語(yǔ)

推進(jìn)綠色小水電發(fā)展，需要我們堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重、新建與改造統(tǒng)籌、建設(shè)與管理統(tǒng)一的基本指導(dǎo)原則，更需要運(yùn)用馬克思主義的立場(chǎng)觀點(diǎn)和方法，以更寬廣的視野、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)思考把握未來(lái)小水電發(fā)展面臨的一系列重大問(wèn)題，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)范建設(shè)管理、優(yōu)化調(diào)度運(yùn)行、治理修復(fù)生態(tài)、創(chuàng)新體制機(jī)制、強(qiáng)化政府監(jiān)管等措施，建設(shè)綠色小水電站，維護(hù)好河流健康生命，推動(dòng)小水電走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。

在這個(gè)重大的任務(wù)面前，我們已經(jīng)成功走出了第一步。2011年水利部啟動(dòng)《綠色小水電評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》制定工作，并在2013—2014年應(yīng)用初步建立的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)百余座小水電站開(kāi)展了評(píng)價(jià)試點(diǎn)，2016年 《水利部關(guān)于推進(jìn)綠色小水電發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施，2017年 《綠色小水電評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（SL 752—2017）》正式頒布，至此我國(guó)綠色小水電發(fā)展進(jìn)入全面實(shí)施階段。地方層面，經(jīng)過(guò)多年的艱辛探索，各地結(jié)合本地實(shí)際推進(jìn)綠色小水電發(fā)展取得了一定成效，例如浙江通過(guò)生態(tài)水電示范區(qū)建設(shè)，基本消除或最大程度緩解了水電站廠壩間河道的減脫水問(wèn)題；福建出臺(tái)電價(jià)獎(jiǎng)懲政策，引導(dǎo)農(nóng)村水電進(jìn)行河流生態(tài)修復(fù)；重慶壓實(shí)水電站主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化水電站生態(tài)需水監(jiān)督管理。各地水行政主管部門(mén)還出臺(tái)了維持小水電站廠壩間河段的最小流量的管理規(guī)定，要求電站科學(xué)確定最小流量標(biāo)準(zhǔn)，并采取工程措施和非工程手段保障生態(tài)流量等。