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    關(guān)于建立采礦排水水資源稅費三階段征收新機制的思考

    2018-10-21 01:48:30柳長順賈仰文曹國亮
    中國水利 2018年18期
    關(guān)鍵詞:排水量稅費涌水量

    柳長順,賈仰文,曹國亮

    (中國水利水電科學(xué)研究院,100038,北京)

    目前,全國每年礦井水排放量超過80億m3,利用量超過60億m3,與城市再生水利用量持平。管好用好礦井水是保護地下水、緩解能源基地水資源短缺的有效舉措,也是落實節(jié)水優(yōu)先方針的重要內(nèi)容,這些均要求基于礦山開發(fā)對水資源的影響,實施更具針對性的管制措施。礦山開發(fā)全過程可分為三個階段,分別為井田開拓階段、正常開采階段與停產(chǎn)閉礦階段。三個階段都有排水,但排水的影響與破壞機理、程度不同?,F(xiàn)行統(tǒng)計的礦井水規(guī)模主要指正常開采階段排放的礦井水,征收水資源稅費僅僅適用于此階段,“一頭 (井田開拓階段)一尾(停產(chǎn)閉礦階段)”成為實行水資源有償使用制度的盲區(qū)。從綠色發(fā)展高度與全生命周期視角,亟待建立采礦排水水資源稅費分階段征收新機制,切實保障寶貴的地下水資源。

    一、井田開拓階段按排水量征收水資源稅費

    1.排水機理

    井田開拓階段主要工作是組織開展礦山基建,疏干含水層中地下水靜儲量。此階段初期含水層處于自然飽和狀態(tài),隨著含水層破壞面積的增大,礦井逐步發(fā)生頂板冒落,導(dǎo)水裂隙帶導(dǎo)通含水層,含水層地下水滲入礦井,出現(xiàn)大量涌水。

    以山西省婁煩A煤礦為例,原設(shè)計生產(chǎn)能力500萬t/a,2009年7月1日開工建設(shè),2013年12月31日開始聯(lián)合試運轉(zhuǎn)。A煤礦2014年產(chǎn)煤332萬t,2015年1月開始停產(chǎn),2016年11月28日取得安全生產(chǎn)許可證,同年12月20日山西省煤炭工業(yè)廳對煤礦相關(guān)生產(chǎn)要素信息進行了公告,標(biāo)志著煤礦進入正常開采階段。據(jù)調(diào)查,礦井2012年涌水量105.06萬m3, 2013年涌水量 152.59萬 m3,2014年涌水量181.35萬 m3,2015年涌水量217.28萬m3,2016 年涌水量 219 萬 m3。A 煤礦井田開拓階段累計涌水量875.28萬m3。

    2.征收水資源稅費的必要性㈦可行方案

    井田開拓階段排水量大而集中,短時間內(nèi)造成地下含水層疏干、機井干枯、河流徑流減少甚至斷流等一系列問題。《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)第 31條規(guī)定,開采礦藏或者建設(shè)地下工程,因疏干排水導(dǎo)致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷,采礦單位或者建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取補救措施;對他人生活和生產(chǎn)造成損失的,依法給予補償。目前,煤礦生產(chǎn)企業(yè)對機井等給予了補償,但對破壞的水資源沒有給予補償。井田開拓階段排水不屬于為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須進行的臨時應(yīng)急取(排)水,也不屬于不需要申請領(lǐng)取取水許可證的情形。借鑒北京核發(fā)地鐵施工期取水許可證、四川核發(fā)施工期取水許可證的做法,井田開拓階段排水也應(yīng)當(dāng)按 《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》有關(guān)規(guī)定,辦理施工期取水許可手續(xù),取得取水許可證,并按排水量與相應(yīng)的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)繳納水資源稅費,作為對破壞水資源的一種補償。

    二、開采階段按排水量或采礦量征收水資源稅費

    1.排水規(guī)律

    礦井達產(chǎn)后,在采煤初期,隨礦井開采面積的增大和煤炭產(chǎn)量的增加,含水層水位逐漸下降,地下水破壞量逐漸增加。在礦井開采中期,以礦井為中心地下水降落漏斗逐漸穩(wěn)定,部分含水層發(fā)生層間疏干,由承壓狀態(tài)轉(zhuǎn)為無壓狀態(tài),礦井排水量主要來自含水層的補給量。如山西古交B煤礦,1992年建成投產(chǎn),1992—1996年隨煤炭產(chǎn)量逐漸增大,礦井涌水量也呈增大狀態(tài);1997—2003年間,煤炭產(chǎn)量變化不大,礦井涌水量基本穩(wěn)定,這段時間內(nèi)采煤對地下水的破壞量主要來自含水層對礦區(qū)的補給量。

    2.按排水量或采礦量征收水資源稅費

    長期以來對煤礦生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)階段采礦排水征收水資源費得到了認(rèn)同,但按排水量還是按采礦量征收水資源費始終存在爭議,做法不一。

    (1)各地按排水量或采礦量征收水資源費并存

    2008年財政部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合發(fā)的《水資源費征收使用管理辦法》第9條規(guī)定,對開采礦產(chǎn)資源用水,不得按礦產(chǎn)品開采量計征水資源費。在此之前,山西、陜西等地認(rèn)為采礦排水計量困難,實際上按原煤或原礦產(chǎn)量征收水資源費。目前,全國30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)開征了采礦排水水資源費(上海沒有礦山除外),其中23個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)明確按排水量征收水資源稅費,其中山西、安徽、江西、陜西、甘肅同時明確未計量的或不能準(zhǔn)確計量的,按采礦量收費或核定排水量 (表1),折算標(biāo)準(zhǔn)山西2.48 m3/t,安徽0.2元/t、江西1元/t、陜西2 m3/t,甘肅 0.7元(河西地區(qū))、0.5 元/t(其他地區(qū))。

    (2)水資源稅改革試點允許按產(chǎn)量征收水資源稅

    表1 采礦排水水資源稅費征收方式與標(biāo)準(zhǔn)情況表

    2017年財政部、稅務(wù)總局、水利部印發(fā)的《擴大水資源稅改革試點實施辦法》(以下簡稱辦法)考慮了排水量計量困難的現(xiàn)實情況,給按采礦量等核定水量留有出口。辦法第23條規(guī)定,納稅人應(yīng)當(dāng)安裝取用水計量設(shè)施;納稅人未按規(guī)定安裝取用水計量設(shè)施或者計量設(shè)施不能準(zhǔn)確計量取用水量的,按照最大取水(排水)能力或者省級財政、稅務(wù)、水行政主管部門確定的其他方法核定取用水量。水利部門要督促指導(dǎo)煤礦生產(chǎn)企業(yè)安裝計量設(shè)施,確實無法安裝計量設(shè)施或者計量設(shè)施不能準(zhǔn)確計量取用水量的,可以按采礦量核定取用水量。

    (3)按產(chǎn)量征收水資源稅費有利于提高實收率。

    2015年全國煤礦礦井水排放量71億 m3,回收利用 54億 m3,按外排水量算術(shù)平均水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)1.37元/m3、回用平均征收標(biāo)準(zhǔn)0.82元/m3估算,全國每年可征收采礦排水水資源費67.57億元。如果按產(chǎn)礦量征收,明確可以按產(chǎn)量征收的山西、陜西、甘肅、安徽、江西5省,2015年煤炭產(chǎn)量16.94億t,可征收水資源費34.5億元,同年其他省份產(chǎn)煤20.56億t,如果按上述5省平均收費標(biāo)準(zhǔn),可以征收水資源費41.87億元,全國合計76.37億元。據(jù)水利部統(tǒng)計,2015年山西省按原煤征收水資源費,當(dāng)年共征收采礦排水水資源費29億元,其他地區(qū)征收其他水源(含采礦排水)水資源費8.11億元,不及山西28%;全國合計征收采礦排水水資源費不超過37.11億元,僅占上述估算可征收額的48.59%~54.92%。同期,全國水資源費實收率為81.14%,采礦排水實收率比平均水平低26~33個百分點。按產(chǎn)量征收水資源費可以推廣山西經(jīng)驗,在煤炭交易環(huán)節(jié)一并征收水資源稅費可大幅度提高實收率。

    三、停產(chǎn)閉礦階段提取老窯水治理保證金或基金

    1.老窯水的形成過程

    閉礦后礦山對水資源的影響還將持續(xù)。礦井開采形成大量采空區(qū),停產(chǎn)后含水層地下水流入老空區(qū),形成老空水,在一定條件下排出地面。如山西西山煤電C煤礦,始建于1934年,生產(chǎn)量由建礦時每年萬余噸,達到20世紀(jì)80年代初期的每年200余萬t,之后隨著資源的枯竭,產(chǎn)量減少,2008年減至每年86萬t,2016年正式停產(chǎn)閉礦。據(jù)調(diào)查,C煤礦2010—2015年礦井涌水量略微減小,2016年礦井停產(chǎn)后礦井涌水量仍維持在每年25.5萬m3。

    老空水長期貯存在處于封閉狀態(tài)的井下,水循環(huán)交替緩慢,逐漸形成了不同于一般礦井涌水的、具有特殊化學(xué)成分的老窯水。老窯水化學(xué)成分復(fù)雜,取決于老窯水的補給與排泄條件,老窯的深度,老窯所開采煤層的煤質(zhì)及頂、底板巖性和氣候條件等。采空區(qū)圍巖中無碳酸鹽巖類時,在強烈的氧化條件下,二價鐵將氧化為三價鐵,黃鐵礦氧化后形成的硫酸不能得到中和,老空水pH值降低,形成酸性老窯水,危害十分嚴(yán)重。隨著全國每年采空區(qū)增加,閉礦后的老窯水水量也會逐年增加。

    2.關(guān)于提取老窯水治理保證金或基金的建議

    借鑒土地復(fù)墾、地質(zhì)環(huán)境治理的做法與經(jīng)驗,在煤礦投入運行時由政府征收,或由企業(yè)自行決定提取老窯水治理保證金或基金,由政府授權(quán)部門監(jiān)管,專項用于閉礦后老窯水治理。目前,精確測算老窯水治理投資標(biāo)準(zhǔn)尚有難度,建議暫按當(dāng)?shù)匚鬯幚碣M標(biāo)準(zhǔn)提取老窯水治理保證金。以山西為例,據(jù)估算開采1 t煤將形成0.72 m3的老窯水,山西每年將形成6.49億m3老窯水,按當(dāng)?shù)匚鬯幚碣M標(biāo)準(zhǔn)1.4元/t計算,每年可提取9.09億元治理保證金。據(jù)此推算,全國每年可提取38億元左右的保證金,可為解決老窯水問題提供資金保障。

    四、結(jié)論與建議

    采礦全過程對水資源都有影響與破壞,尤其是“一頭一尾”對水資源的破壞極其嚴(yán)重,地質(zhì)歷史時期積累形成的地下水儲量資源被疏干排放殆盡,閉礦后產(chǎn)生的老窯水則可能禍害千年。目前,“一頭一尾”是水資源管理的盲區(qū),中間正常開采階段征收水資源稅費政策尚不完善,從綠色發(fā)展高度與全生命周期視角,亟待建立采礦排水水資源稅費三階段征收機制。為此提出以下建議:

    ①財政部、水利部、國家發(fā)展改革委、稅務(wù)總局等有關(guān)部門組織技術(shù)力量,深入研究全國不同地區(qū)采礦全過程對水資源的影響與破壞,以及相應(yīng)的補償機制,尤其關(guān)注“一頭一尾”的影響。

    ②及時跟蹤水資源稅改革試點地區(qū)采礦排水資源稅征收情況,尤其關(guān)注山西省改革前后水資源稅費征收規(guī)模變化情況、計量設(shè)施安裝情況及計量精度,及時總結(jié)提煉現(xiàn)實可行的采礦排水水資源稅費征收方式。

    ③創(chuàng)新采礦排水取水許可模式,把井田開拓階段納入取水許可管理,核發(fā)施工期取水許可證,并安裝計量設(shè)施,征收水資源稅費。組織在建煤礦補辦施工期取水許可手續(xù),并依法繳納水資源稅費。

    ④組織開展山西老窯水治理試點。在煤礦正常開采階段有序提取老窯水治理保證金或基金,專項用于老窯水防治。煤礦閉礦后有條件的作放頂處理,未形成老窯水的,全額退還或解除監(jiān)管提取的資金;不處理的,由政府有關(guān)部門使用提取的資金進行治理。

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