《公共圖書館法》中法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范與思考

李 陽

（北京大學(xué)信息管理系，北京 100871）

法人治理結(jié)構(gòu)是指由利益相關(guān)方共同參與治理的組織架構(gòu)和運行機制。公共文化機構(gòu)進行法人治理結(jié)構(gòu)改革，其根本目標(biāo)是通過平衡政府和事業(yè)單位、事業(yè)單位和公眾之間的關(guān)系，不斷滿足人民群眾的文化需求[1]。自2007年起，伴隨著我國事業(yè)單位分類改革，公共圖書館領(lǐng)域也開始了法人治理結(jié)構(gòu)改革的探索。公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，是轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政事分開、管辦分離的重要途徑，是由傳統(tǒng)管理方式向現(xiàn)代治理體系的重要轉(zhuǎn)變，有助于公共圖書館提升服務(wù)效能，更好地為公眾開展公共文化服務(wù)。十年間全國各地已有不少公共文化機構(gòu)已經(jīng)建立法人治理結(jié)構(gòu)并運行，這為國家政策的出臺打下了實踐基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）于國家法律層面作出規(guī)定，在第二十三條中指出“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理”，為公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)提供了法律保障。

1 公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革政策演進

推動我國事業(yè)單位進行體制改革，是近年來國家關(guān)注的重點內(nèi)容之一。2008年2月，中國共產(chǎn)黨的十七屆二中全會通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，提出“推進事業(yè)單位改革，對公益性事業(yè)單位完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強政府監(jiān)管”，[2]將事業(yè)單位改革提上議程。2011年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，從基本原則、總體要求、主要內(nèi)容和組織實施4個方面，對事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)提出了指導(dǎo)性意見[3]，指明了法人治理結(jié)構(gòu)改革的內(nèi)容與方向。2013年，中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的目標(biāo)，會議中通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”[4]，明確了公共文化機構(gòu)要建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)。2014年9月，文化部公布國家公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點單位名單，包括南京圖書館等10家單位。除試點單位外，各地許多公共文化機構(gòu)也在積極探索法人治理結(jié)構(gòu)改革的道路，為下一步政策的出臺打下了實踐基礎(chǔ)。

2017年3月，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（以下簡稱《公共文化服務(wù)保障法》）出臺，深入貫徹了中共十八屆三中全會精神，在第二十四條中對公共文化設(shè)施管理單位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)作出規(guī)定，第一次從國家法律層面明確了公共文化機構(gòu)建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的責(zé)任。2017年9月，由中宣部、文化部等7部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實施方案》（以下簡稱實施方案）出臺，從公共文化機構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)的重要方面、配套措施和工作步驟上作出具體指導(dǎo)[5]，極大推進了我國公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的改革與發(fā)展步伐。

2 《公共圖書館法》對法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定

《公共圖書館法》承接了《公共文化服務(wù)保障法》中對于公共文化機構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定，于第二十三條規(guī)定了國家推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，并著重強調(diào)了參與公共圖書館管理的有關(guān)人員。在過去，我國以政府為建設(shè)主體的公共圖書館治理結(jié)構(gòu)中，一般由文化行政主管部門擔(dān)當(dāng)公共圖書館管理主體的角色[6]。國家推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，就是要實現(xiàn)“政事分開”和“管辦分離”，改變政府與公共圖書館之間的傳統(tǒng)關(guān)系，通過吸引社會力量廣泛參與的形式來形成多元治理結(jié)構(gòu)，充分落實公共圖書館的法人自主權(quán)。

根據(jù)《公共圖書館法》規(guī)定，在新的法人治理結(jié)構(gòu)中，公共圖書館需要建立理事會作為決策機構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理。首先，有關(guān)方面代表主要包括上級文化主管部門、政府相關(guān)部門和主辦單位的相關(guān)代表。上級文化主管部門是連接政府與公共圖書館的紐帶，能夠?qū)液偷胤秸呓庾x并傳達(dá)給公共圖書館，同時將公共圖書館的具體運行情況及存在問題向政府進行反饋。政府相關(guān)部門代表應(yīng)由相關(guān)單位選拔，選擇熟悉當(dāng)?shù)厍闆r和圖書館事務(wù)，并具有決策能力的人員進行委派。主辦單位即館內(nèi)代表是最了解公共圖書館具體事務(wù)及運作規(guī)律的人員，能夠立足館內(nèi)實際為理事會的各項決策提供參考意見，他們的加入是理事會作出正確決策的有力保障。

其次，專業(yè)人士的加入是理事會決策專業(yè)性和合理性的保障。專業(yè)人士是指掌握與圖書館相關(guān)的專業(yè)知識與技能和對公共圖書館具體運行和發(fā)展方向的具有專業(yè)性認(rèn)識的人員。在建立理事會的基礎(chǔ)上，有條件的公共圖書館也可單獨設(shè)立專業(yè)委員會。大英圖書館理事會設(shè)立了審計委員會、薪酬委員會、建設(shè)項目委員會和理事會投資委員會4個專門委員會，針對專業(yè)問題提出意見[7]。國內(nèi)如深圳圖書館、浦東圖書館等均設(shè)立了專業(yè)委員會，聘請專業(yè)人士擔(dān)任委員，為理事會決策提供專業(yè)咨詢服務(wù)，完善了決策支撐機制。深圳市福田區(qū)圖書館還引入兩位海外專業(yè)人員，這有助于加深與海外圖書館的業(yè)務(wù)交流和借鑒管理與服務(wù)的經(jīng)驗。同時，要重視理事會自身的專業(yè)性建設(shè)，積極聘請專業(yè)人士對理事會成員進行圖書館相關(guān)知識和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強理事會成員對圖書館事業(yè)的理解和認(rèn)識，更好地為圖書館作出決策，提升公共圖書館的運營管理與服務(wù)能力。

再次，吸收社會公眾參與管理，確保了理事會成員的社會代表性，有助于協(xié)調(diào)各方利益主體的權(quán)益，促進決策的民主化，使公共圖書館能夠更好地為公眾服務(wù)。社會理事可由民間組織等進行推薦，也可公開招募。這不僅能夠體現(xiàn)政府行政放權(quán)，又能夠充分了解和滿足社會公眾需求，并確保公共圖書館對社會需求及時作出回應(yīng)和改進。同時要完善社會公眾參與公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)激勵政策，鼓勵和吸引社會公眾加入理事會，激發(fā)社會力量參與公共圖書館建設(shè)的積極性，提升辦館效益。還應(yīng)通暢監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。

3 關(guān)鍵問題與對策研究

自2007年深圳圖書館帶頭開展法人治理結(jié)構(gòu)改革以來，十年間各地的公共文化機構(gòu)紛紛探索中國式的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)之路。在以往體制下，政府持續(xù)穩(wěn)定的財政投入，是公共圖書館開展服務(wù)的保障。如何從原有體制中剝離出來，并掌握法人自主權(quán)，對公共圖書館來說是一個亟待解決的難題。目前我國多數(shù)公共圖書館的理事會成立較為倉促，僅僅建立了名義上的理事會。其性質(zhì)和各方權(quán)責(zé)不夠明晰，理事會的決策權(quán)并未完全落實；由于缺乏相關(guān)制度和激勵政策，理事會成員在工作中積極性不高，理事會運作不暢；在配套措施方面極為欠缺，尤其是重要的人事權(quán)、財政權(quán)等尚未從舉辦單位即政府有關(guān)部門下放到理事會。比如，在現(xiàn)行人事管理體制下，公共圖書館的人員編制、崗位職數(shù)、人事評聘等標(biāo)準(zhǔn)主要由人事行政部門決定，圖書館缺乏獨立辦館所需的自主人事管理權(quán)。在現(xiàn)行財政管理體制下，公共圖書館的設(shè)置經(jīng)費、文獻與設(shè)備購置經(jīng)費、員工薪酬和其他運行經(jīng)費支出等均由政府財政部門根據(jù)財政管理制度撥款、核算，與圖書館獨立自主行使財物管理權(quán)存在明顯差距[8]。因此，公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照公共圖書館法的規(guī)定，依據(jù)實施方案，從以下方面入手，真正落實法人自主權(quán)，進一步提升公共圖書館的管理水平和服務(wù)效能。

3.1 明確理事會性質(zhì)與相關(guān)方職責(zé)

公共圖書館要依照法律規(guī)定，建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)。首先要制定本單位章程，其草案需由理事會審議通過。章程中應(yīng)包括理事會的職責(zé)、構(gòu)成、會議制度、理事的產(chǎn)生方式和任期、權(quán)利和任務(wù)，管理層的職責(zé)和產(chǎn)生方式等[9]。理事會應(yīng)作為公共圖書館的決策和監(jiān)督機構(gòu)，由政府有關(guān)部門代表、圖書館代表和社會公眾代表三方構(gòu)成。其中本單位以外的理事應(yīng)占多數(shù)，以確保理事會成員的社會代表性。其人數(shù)應(yīng)為單數(shù)，具體人數(shù)參照所在圖書館的規(guī)模進行設(shè)置，理事實行任期制，屆滿可連任，如有特殊情況可卸任。

根據(jù)實施方案的要求，政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)和考核績效，具體事務(wù)全部移交理事會。理事會應(yīng)定期召開會議，主要負(fù)責(zé)本單位的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬定和修訂等決策事項，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理和監(jiān)督職責(zé)[9]。理事會的主要職責(zé)集中在戰(zhàn)略層面，不涉及圖書館日常運行的具體工作事務(wù)。在理事會下設(shè)管理層，由管理層按照理事會決議自主履行日常業(yè)務(wù)管理、財務(wù)資產(chǎn)管理和一般工作人員管理等職責(zé)。管理層人員應(yīng)當(dāng)由理事會決定并對其工作進行考核，管理層主要負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會各項決議、圖書館的日常管理運行工作和各類信息披露事項。管理層由從前的對上級文化主管部門負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷硎聲?fù)責(zé)，定期向理事會匯報館內(nèi)工作。

3.2 加強黨建工作，規(guī)范管理運行

公共圖書館要按照法律要求建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)法人自主權(quán)的同時，也應(yīng)當(dāng)加強黨建工作與考核，將強化政治認(rèn)識和改革創(chuàng)意相結(jié)合。要將黨建工作要求寫入章程當(dāng)中，明確黨組織在各工作環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)。公共圖書館應(yīng)當(dāng)積極探索黨管干部原則和理事會行使法人自主權(quán)之間的有效途徑?？赏ㄟ^吸納黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員進入理事會的形式，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和法人治理的一致性。溫州市圖書館規(guī)定，對違反法律法規(guī)和《溫州市圖書館章程》規(guī)定的重大理事會決議，黨組織可以“一票否決”[10]。這一規(guī)定雖然體現(xiàn)了黨組織的重要性，但是與法人自主權(quán)相違背，過分強調(diào)了黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的作用。因此，在實際工作中，凡涉及公共圖書館發(fā)展和公眾利益的重大決策上，理事會應(yīng)當(dāng)與黨組織共同討論并作出決策，但要慎用“一票否決權(quán)”。

公共圖書館應(yīng)制定章程來規(guī)范管理和運行。章程是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，是理事會、管理層的運行規(guī)則，是有關(guān)部門對公共圖書館進行監(jiān)管的依據(jù)。章程的主要內(nèi)容包括理事會的職責(zé)、構(gòu)成、會議制度，理事的產(chǎn)生方式和任期、權(quán)利和義務(wù)，管理層的職責(zé)和產(chǎn)生方式等。同時，公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)還應(yīng)建立其他相應(yīng)的規(guī)章制度，如年報制度、信息披露制度、財務(wù)審計制度、績效考評制度、公眾監(jiān)督制度、決策失誤追究制度、黨組織建設(shè)制度等。理事會需按照章程和各項規(guī)則制度行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對舉辦單位負(fù)責(zé)，社會公眾服務(wù)，接受上級部門監(jiān)管和社會監(jiān)督。有關(guān)部門在對公共圖書館進行監(jiān)管時，要將公益目標(biāo)的實現(xiàn)程度放到考核評估的第一位，推動公共圖書館改進服務(wù)方式和手段，運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升服務(wù)效能。

3.3 落實配套措施，強化法人自主權(quán)

長期以來，我國各級公共文化機構(gòu)都是文化行政部門的下屬事業(yè)單位，其人事和財政體制大都參照政府機關(guān)。受政府體制的影響，公共文化機構(gòu)體制不順、機制不活、制度不健全，服務(wù)水平和效率的提升無法滿足公眾日益增長的多元化需求。因此如何突破現(xiàn)有的人事、財政體制，真正落實法人自主權(quán)，是當(dāng)前公共圖書館法人治理工作的關(guān)鍵。在長期工作中，公共文化機構(gòu)的人事和財務(wù)權(quán)均由上級政府主管部門負(fù)責(zé)，傳統(tǒng)觀念和工作方式已根深蒂固。受到體制的影響，在短時間內(nèi)全面落實公共圖書館的法人自主權(quán)并非易事。因此法人治理結(jié)構(gòu)配套措施的改革應(yīng)當(dāng)循序漸進，由試點單位開始，從崗位設(shè)置與招聘、人事管理、收入分配、績效工資等方面進行探索。

在人事管理方面，理事會應(yīng)推薦提名圖書館管理層人選和參與圖書館新進員工招聘崗位的設(shè)置和招聘工作。為解決普遍存在的編制不足的問題，公共圖書館可通過設(shè)立流動崗位，合理制定激勵機制，吸引相關(guān)專業(yè)人員兼職。需要注意的是，公共圖書館要按照國家相關(guān)規(guī)定和本單位章程，制定公開招聘方案和競聘辦法，面向全社會公開招聘專業(yè)人才，并根據(jù)單位需要和崗位職責(zé)自主聘用。同時上級人事行政部門應(yīng)充分下放職稱評審權(quán)限，由理事會自主開展職稱評審工作。在年底時由理事會聯(lián)同上級主管部門共同開展對圖書館年度工作的考評，不斷完善公共圖書館的人事聘用制度和崗位管理制度。

在財務(wù)管理方面，政府財政部門應(yīng)當(dāng)充分給予公共圖書館資金統(tǒng)籌配置權(quán)，提高資金使用效益。近年來伴隨著事業(yè)單位的改革，已經(jīng)出現(xiàn)許多創(chuàng)新舉措，可供公共圖書館參考。例如，銀川市三家試點改革事業(yè)單位退出核算中心統(tǒng)一核算機制，其經(jīng)費按照年度財政預(yù)算計劃，年初一次性下達(dá)，由試點單位自主進行財務(wù)核算和使用。同時，三家試點單位績效工資退出財政統(tǒng)籌發(fā)放系統(tǒng)，給予試點單位績效工資發(fā)放權(quán)，年底時由試點單位按照績效考評結(jié)果自行發(fā)放[11]。溫州市圖書館向市財政申請注入200萬元政府資金注冊成立了“溫州市圖書館發(fā)展基金會”，其經(jīng)費主要用于獎勵在圖書館事業(yè)發(fā)展中有突出貢獻的先進集體和個人、國內(nèi)外公共圖書館事業(yè)的交流培訓(xùn)活動，和為溫州圖書館事業(yè)及各項公共文化服務(wù)發(fā)展提供資金支持[12]。這一舉措給予圖書館一定的資金統(tǒng)籌配置權(quán)，為擴大收入分配自主權(quán)和社會參與提供可操作性空間。因此，在財務(wù)管理制度方面，一方面上級財政部門應(yīng)當(dāng)充分放權(quán)，讓理事會享有財務(wù)預(yù)算、決算的審議權(quán)。理事會中也應(yīng)當(dāng)納入政府財政和人事主管部門的相關(guān)人員，對理事會配套措施的決策提供宏觀視野和專業(yè)意見。同時給予公共圖書館一定的資金統(tǒng)籌配置權(quán)，由單位自主進行財務(wù)核算和使用。另一方面，要突出績效工資的分配制度，向關(guān)鍵崗位和業(yè)務(wù)骨干傾斜；建立社會榮譽制度，激發(fā)理事會成員的工作積極性；完善績效考核體制，實行符合公共圖書館特點和發(fā)展要求的內(nèi)部分配政策。

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革是一項十分艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，既取決于改革的決策和勇氣，又取決于各地的客觀實際條件。法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)需要與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公共圖書館工作基礎(chǔ)相適應(yīng)。因此要因地制宜，試點先行，逐步摸索適合本地區(qū)實際的法人治理結(jié)構(gòu)模式和建立與之相關(guān)的政策及配套制度。作為2018年文化工作要點之一，公共圖書館要依據(jù)公共圖書館法要求，按照實施方案的相關(guān)規(guī)定，繼續(xù)推進法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，力爭于2020年基本建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)。