長期照護(hù)保險“三支柱”模式探索

尹吉東

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長期照護(hù)保險“三支柱”模式探索

尹吉東

（上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

近年來，我國高齡、失能老人數(shù)量快速增加，照護(hù)需求急劇上升，而與此同時，醫(yī)療護(hù)理費用攀升，家庭長期照護(hù)功能弱化。在這種背景下，構(gòu)建適合國情的長期照護(hù)保險體系就顯得尤為重要。隨著國家長期照護(hù)保險試點工作的開展，一些地區(qū)正在探索適合本地的長期照護(hù)保險事業(yè)。實踐證明，單一模式的長期照護(hù)保險存在覆蓋對象與保障內(nèi)容不全面等不足。因此，我國有必要構(gòu)建以社會性長期照護(hù)保險、商業(yè)性長期照護(hù)保險與長期照護(hù)救助制度為基本內(nèi)容的“三支柱”模式的長期照護(hù)保險體系，從而實現(xiàn)對不同被照護(hù)人員的全覆蓋，滿足其照護(hù)需求，提升被照護(hù)人員的生活質(zhì)量。

“三支柱”模式；社會性長期照護(hù)保險；商業(yè)性長期照護(hù)保險；長期照護(hù)救助制度

近年來，我國失能、半失能老人數(shù)量不斷增加，慢性病患者持續(xù)增多。與此同時，醫(yī)療費用持續(xù)上升，家庭照顧功能越發(fā)退化。在這種背景下，構(gòu)建適合國情的長期照護(hù)保險體系就顯得日益重要。本文試圖結(jié)合我國實際，就長期照護(hù)保險模式問題作探索性研究，以期對我國的養(yǎng)老保險事業(yè)有所裨益。

一、背景與問題的提出

2015年，中國老齡科學(xué)研究中心起草的《國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究總報告》提出，力爭在2025年之前，全國普遍建立長期護(hù)理社會保險制度，形成護(hù)理補貼、護(hù)理救助、社會護(hù)理保險、商業(yè)護(hù)理保險有機結(jié)合的多層次長期護(hù)理保障制度。2016年6月27日，《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于開展長期照護(hù)保險制度試點的指導(dǎo)意見》明確指出，在全國15個地區(qū)探索建立“為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供資金或服務(wù)保障的社會保險制度”。至此，我國的長期照護(hù)保險制度邁出了發(fā)展進(jìn)程中的實質(zhì)性一步。我國之所以提出建立長期照護(hù)保險制度，是因為存在深厚的社會背景。

（一）高齡、失能老人數(shù)量快速增加，照護(hù)需求急劇上升

我國是世界上失能老人最多的國家，面臨著一人失能全家失衡等難題。據(jù)測算，我國65歲及以上失能老人數(shù)占老年人口總數(shù)的比例將由2014年的58.84%增加到2050年的68.33%[1]。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2015年我國失能、半失能老年人口數(shù)量大致為4063萬人，占老年人①總數(shù)的18.3%。根據(jù)測算，該數(shù)字將繼續(xù)擴大到2020年的4200萬，以及2030年的6168萬。根據(jù)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，預(yù)計到2020年，全國80歲以上高齡老年人將增加到2900萬人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右。

（二）醫(yī)療護(hù)理費用攀升

醫(yī)療費用，尤其是護(hù)理費用的快速增加是世界上所有國家共同面臨的問題，我國也不例外。資料顯示，2010年我國個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出為7051.29億元，2014年達(dá)到11295.41億元；2014年人均衛(wèi)生費用的支出是2005年的4倍[2]。有研究顯示，2011年我國65歲及以上人口的醫(yī)療費用占當(dāng)年醫(yī)療費用的30%以上，預(yù)計到2025年和2035年，這一數(shù)字將分別達(dá)到40%以上和50%以上，分別占當(dāng)年GDP的3.45%和11.73%[3]。當(dāng)老人長期照護(hù)需求在家庭內(nèi)部得不到解決時，許多家庭就會考慮從市場和社會尋求幫助，會去雇傭保姆或護(hù)工。但是，當(dāng)前整個社會人工成本過高，一般家庭往往請不起保姆和護(hù)工。

（三）家庭長期照護(hù)功能弱化

由于長期實行計劃生育政策，我國家庭結(jié)構(gòu)日益小型化、核心化，“4-2-1”“4-2-2”家庭增多，家庭成員對老年人的照料越發(fā)乏力。同時，女性勞動參與率提升，也造成家庭照護(hù)功能日漸弱化。此外，計劃生育政策的實施也使得我國空巢家庭和空巢老人的數(shù)量不斷增加，空巢期明顯延長，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，無法滿足老齡化社會持續(xù)增長的照護(hù)需求。據(jù)《中國家庭發(fā)展報告（2015年）》顯示，中國空巢老人數(shù)量已經(jīng)超過老年人總數(shù)的50%。其中，獨居老人占老年人總數(shù)的近10%，僅與配偶居住的老人占41.9%。另據(jù)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》顯示，預(yù)計到2020年，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右。

當(dāng)前，對失能人員、患有嚴(yán)重慢性病老人的長期照護(hù)，不僅關(guān)系到個人的健康和家庭的和諧，更關(guān)系到整個社會的可持續(xù)發(fā)展。中國失能人員及嚴(yán)重慢性病老人的長期照護(hù)問題也不再是單純的家庭問題，而是已從家庭責(zé)任轉(zhuǎn)變成為一個需要重視的社會問題。因此，如何建立一種符合國情、可持續(xù)的長期照護(hù)保險制度，為失能人員及嚴(yán)重慢性病老年人的支付能力提供強有力的經(jīng)濟(jì)支撐，保障他們包括其他老年人的基本生存與發(fā)展權(quán)益，已經(jīng)成為亟須解決的重大現(xiàn)實問題。

二、我國長期照護(hù)保險發(fā)展的政策梳理

2006年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》，首次提出探索建立長期護(hù)理保險等社會化服務(wù)制度。2011年，《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011―2015年）》提出，有條件的地方，可以探索實施老年護(hù)理補貼、護(hù)理保險，增強老年人對護(hù)理照料的支付能力。同年，《國家老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，探索老年人長期護(hù)理制度，鼓勵、引導(dǎo)商業(yè)保險公司開展長期護(hù)理保險業(yè)務(wù)。2012年12月29日，全國人大常委會審議修訂了《老年人權(quán)益保障法》，其中第30條提出，國家逐步開展長期護(hù)理保障工作，保障老年人的護(hù)理需求。2013年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出，鼓勵老年人投保健康保險、長期護(hù)理保險、意外傷害保險等人身保險產(chǎn)品，鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)保險公司開展相關(guān)業(yè)務(wù)。同年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》也明確指出“積極開發(fā)長期護(hù)理商險”。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》建議把商業(yè)保險建成社會保障體系的重要支柱，并鼓勵繼續(xù)發(fā)展長期護(hù)理商業(yè)保險。

在一定意義上講，2016年是我國長期照護(hù)保險發(fā)展的關(guān)鍵之年。3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《“十三五”規(guī)劃綱要》，開始探索建立長期護(hù)理保險制度，開展長期護(hù)理保險試點；10月，國務(wù)院發(fā)布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，明確提出了“健康老齡化”的概念，把老年人作為重點關(guān)注人群，從完善護(hù)理服務(wù)體系、建立多層次護(hù)理保障制度等方面對我國長期護(hù)理體系的建設(shè)做了戰(zhàn)略部署；12月，國務(wù)院《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》提出，顯著增加慢性病醫(yī)療機構(gòu)提供康復(fù)、長期護(hù)理服務(wù)的醫(yī)療資源。2017年1月，《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016―2030年）》和《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》均提出，探索建立長期護(hù)理保險制度，開展長期護(hù)理保險試點，全面建立針對經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能老年人的補貼制度，做好與長期護(hù)理保險的銜接。2017年3月26日，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，提出探索建立長期護(hù)理保險制度，開展長期護(hù)理保險試點的地區(qū)要統(tǒng)籌施策，做好長期護(hù)理保險與重度殘疾人護(hù)理補貼、經(jīng)濟(jì)困難失能老年人護(hù)理補貼等福利性護(hù)理補貼項目的整合銜接。

2006年，保監(jiān)會制定、出臺了《健康保險管理辦法》，首次將護(hù)理保險列為獨立險種；2016年6月27日，人力資源和社會保障部公布了《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，其中指出，探索建立長期護(hù)理保險制度，明確在全國15個地區(qū)探索建立“為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供資金或服務(wù)保障的社會保險制度”；2016年7月6日，民政部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》，提出推廣長期護(hù)理商業(yè)保險產(chǎn)品。建立健全長期照護(hù)項目內(nèi)涵、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評價等行業(yè)規(guī)范和體制機制，探索建立從居家、社區(qū)到專業(yè)機構(gòu)等比較健全的專業(yè)照護(hù)服務(wù)體系，保障老年人長期護(hù)理服務(wù)的需求。2016年7月14日，人力資源和社會保障部發(fā)布了《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，其中提出，通過在部分地方開展試點，探索建立長期護(hù)理保險制度，建立以社會互助共濟(jì)方式籌集資金，為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供基金或服務(wù)保障的社會保險制度。

可以看出，長期照護(hù)保險頻繁地出現(xiàn)在多個政策文件中，體現(xiàn)了國家對建立長期照護(hù)保險的重視。以上關(guān)于長期照護(hù)保險的各項政策，或宏觀或微觀，都具有一定的指導(dǎo)性，有利于我國開展長期照護(hù)保險事業(yè)。然而，政策的“碎片化”較為嚴(yán)重，這些政策只是搭建了較為模糊的框架，缺乏對制度具體內(nèi)容的規(guī)定，可操作性不強。因此，這些政策在一定程度上又會阻礙長期照護(hù)保險的開展。總體而言，從20世紀(jì)90年代中后期，國內(nèi)便開始了對于長期照護(hù)問題的探討與追蹤，從最初的經(jīng)驗介紹到簡單的制度設(shè)計再到2016年正式試點，研究角度更加多維，研究內(nèi)容不斷向縱深推進(jìn)，制度方案不斷成熟，這些都為盡快建立適合中國國情的長期照護(hù)保險制度奠定了更加堅實的基礎(chǔ)。

三、長期照護(hù)保險“三支柱”模式面臨的問題

（一）法律法規(guī)不健全

“我國的社會保障制度發(fā)展一般是自上而下的，社會保險發(fā)展需要明確的法律作為引導(dǎo)和保障，法律的缺位是當(dāng)前我國社會長期照護(hù)保險發(fā)展過程中的最大瓶頸?！盵4]作為社會保險發(fā)展最基本的法律，《社會保險法》第2條指出，“國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度”，其中并沒有涉及長期照護(hù)保險，更沒有明確規(guī)定長期照護(hù)保險可以作為獨立險種或依附于、歸屬于某一社會保險險種，從而造成長期照護(hù)保險事業(yè)的發(fā)展缺乏法律法規(guī)的強制保護(hù)，進(jìn)而難以順利發(fā)展。相反，一些長期照護(hù)保險發(fā)展較好的國家，無一不有法律的規(guī)定與保護(hù)。例如，1988年以色列的《社區(qū)長期護(hù)理保險法》，1995年德國的《長期護(hù)理保險法》，2000年日本的《介護(hù)保險法》，2008年韓國的《老年長期療養(yǎng)保險法》，等等。

制度屬性缺乏法制層面的明確界定，成為各地區(qū)探索發(fā)展社會長期照護(hù)保險時不得不面臨的重要問題之一。

（二）長期照護(hù)觀念缺乏

自古至今，一直為我國國民所接受和奉行的是“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念。受此影響，長期照護(hù)保險的觀念短時間內(nèi)難以被國民接受和認(rèn)可，特別是在思想觀念更加保守的廣大農(nóng)村地區(qū)。一方面，受傳統(tǒng)思想觀念的影響和束縛，大部分中老年人心理上難以接受入住養(yǎng)老院或其他專業(yè)照護(hù)機構(gòu)，也不愿意接受外來人員的照護(hù)服務(wù)。另一方面，作為子女，一旦將老人送進(jìn)養(yǎng)老院或其他照護(hù)機構(gòu)，他們也擔(dān)心自己會被認(rèn)為是不孝順，從而受到社會輿論的批評。不僅如此，子女將老人送進(jìn)養(yǎng)老院或照護(hù)機構(gòu)后，自身在心理上也會產(chǎn)生愧疚感，甚至有的子女會因此將老人接回家中。因此，如果傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”等固有的保守觀念沒有太大的轉(zhuǎn)變，必然會對長期照護(hù)保險的開展或推行產(chǎn)生一定的阻力。

（三）資金籌集渠道單一

長期以來，我國社會保險繳費水平尤其是企業(yè)的繳費水平一直處于偏高狀態(tài)。隨著供給側(cè)改革的深入，社會保險的繳費水平有所下降，但繳費水平偏高的情況沒有得到根本轉(zhuǎn)變。受此影響，如果開展長期照護(hù)保險這一新的險種，企業(yè)的繳費意愿勢必會進(jìn)一步降低，繳費能力進(jìn)一步下降。此外，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入水平較低，經(jīng)濟(jì)能力更加薄弱。長期照護(hù)保險屬于長期性的支付制度，如果過于依賴醫(yī)?；穑瑒荼貢︶t(yī)保的正常運行產(chǎn)生負(fù)面的影響，而且我國部分地區(qū)醫(yī)?；鸨旧淼膲毫秃艽?，過于依賴醫(yī)?；鸬淖龇ú痪呖沙掷m(xù)性。

（四）專業(yè)性的照護(hù)機構(gòu)和照護(hù)人員不足

長期照護(hù)保險提供的是照護(hù)服務(wù)，而照護(hù)服務(wù)的產(chǎn)生需要照護(hù)人員和照護(hù)產(chǎn)品的供給。然而，我國目前照護(hù)人才和照護(hù)產(chǎn)品處于短缺的狀態(tài)。由于照護(hù)保險對于我國來說是一個新事物，現(xiàn)有的照護(hù)人員只是局限于醫(yī)院的護(hù)士或者護(hù)工，但是他們提供的只是醫(yī)療方面的服務(wù)，擁有的也是醫(yī)療相關(guān)的技能。照護(hù)產(chǎn)品在我國整體上呈現(xiàn)短缺的局面，而且其成本也是相當(dāng)高的，對家庭的收入水平要求很高。照護(hù)人才和產(chǎn)品的短缺，造成了嚴(yán)重的供需不平衡狀態(tài)。

此外，家庭照料不足也不利于長期照護(hù)保險的推行?！吨袊彝グl(fā)展報告2016》指出，“近20%的完全失能老人缺乏他人照料。隨著低齡健康老年人逐漸步入高齡階段，這一困境將更加突出”[5]。

四、長期照護(hù)保險“三支柱”模式的基本內(nèi)容

我國有必要構(gòu)建以社會性長期照護(hù)保險、商業(yè)性長期照護(hù)保險與長期照護(hù)救助制度為基本內(nèi)容的“三支柱”模式的長期照護(hù)保險體系，從而實現(xiàn)對不同被照護(hù)人員的全覆蓋，滿足其照護(hù)需求，提升被照護(hù)人員的生活質(zhì)量。

（一）第一支柱：社會性長期照護(hù)保險

自古以來，我國有“養(yǎng)兒防老”“百善孝為先”等傳統(tǒng)觀念，這在很大程度上為廣大老年人實現(xiàn)“老有所終”，為失能、失智老人得到有效照護(hù)發(fā)揮了重要作用。隨著家庭規(guī)模的縮小、基本養(yǎng)老保險保障水平不高以及更多女性進(jìn)入職場等因素的影響，老年人“老有所終”目標(biāo)的實現(xiàn)越發(fā)乏力，失能與失智老人等得到有效的照護(hù)更加困難。因此，在我國這樣一個失能老人多、傳統(tǒng)觀念強的人口大國，構(gòu)建長期照護(hù)保險特別是作為“第一支柱”的社會性長期照護(hù)保險尤為必要和重要。

社會性長期照護(hù)保險，是指“國家頒布護(hù)理保險法律，以社會化籌資的方式，對由于患有慢性疾病或處于生理、心理傷殘狀態(tài)而導(dǎo)致生活不能自理，在一個比較長的時期內(nèi)，需要依賴他人的幫助才能完成日常生活的人所發(fā)生的護(hù)理費用進(jìn)行分擔(dān)給付”[6]8。當(dāng)前，社會性長期照護(hù)保險作為世界上長期照護(hù)保險的主流模式之一，已在較多國家被推行，如日本、韓國、以色列等，為各國失能等人員尤其是老年人提供照護(hù)服務(wù)，大幅提高了失能人員的生活質(zhì)量，減輕了被照護(hù)人員的家庭負(fù)擔(dān)，取得了明顯的積極效果，同時也為諸多準(zhǔn)備開展長期照護(hù)保險的國家提供了可資遵循與借鑒的經(jīng)驗。作為長期照護(hù)保險的“第一支柱”，社會性長期照護(hù)保險應(yīng)該堅持“廣覆蓋，?；荆沙掷m(xù)”的原則。

在覆蓋對象上，社會性長期照護(hù)保險應(yīng)包括所有職工②和50―64周歲的城鄉(xiāng)居民。在資金籌集上，首先應(yīng)在堅持總繳費率不變、總繳費負(fù)擔(dān)不加重的原則下，對社會保險的繳費進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，降低用人單位為職工上繳基本養(yǎng)老保險或基本醫(yī)療保險的繳費率。例如，將養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的繳費率分別降低0.5%和1%；同時，將降低的1.5%的繳費率調(diào)整為長期照護(hù)保險第一支柱中用人單位與職工的繳費率，可設(shè)定企業(yè)繳費為1%，職工繳費0.5%。戴衛(wèi)東依據(jù)德國、日本的繳費經(jīng)驗，建議將我國的長期照護(hù)保險費率設(shè)為1%，以此標(biāo)準(zhǔn)籌集資金[6]170–200。而對于參保的城鄉(xiāng)居民，可以適度降低醫(yī)療保險繳費標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整為長期照護(hù)保險的繳費。在受益對象方面，一類是經(jīng)過專業(yè)評估并認(rèn)定、有照護(hù)需求的65周歲及以上的所有老年人，另一類是50―64周歲的失能等符合特定條件的人員。在需求評估與待遇給付方面，可結(jié)合日常生活自理能力量表與重度殘疾認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等，科學(xué)劃分等級，力求精準(zhǔn)。在待遇給付上，可根據(jù)劃分的等級給付，以提供服務(wù)為主，統(tǒng)籌考慮實物（服務(wù)）與現(xiàn)金方式，盡力做到精準(zhǔn)照護(hù)，合理有效。在資金的運行機制上，社會性長期照護(hù)保險資金實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。

（二）第二支柱：商業(yè)性長期照護(hù)保險

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商業(yè)性長期照護(hù)保險憑借其高服務(wù)質(zhì)量、高效率等優(yōu)勢越來越受到民眾的認(rèn)可。高收費也是商業(yè)性長期照護(hù)保險的一大特色，這也是大部分民眾難以購買其服務(wù)與產(chǎn)品的主要原因。商業(yè)性長期照護(hù)保險，是指由保險公司主辦，投保人自愿繳費參保并在產(chǎn)生長期護(hù)理服務(wù)費用后由商業(yè)保險公司給付的商業(yè)保險制度。美國是世界上較早建立長期護(hù)理保險制度的國家，也是商業(yè)長期護(hù)理保險的代表國家[7]。近年來，隨著我國資本與金融市場的不斷完善以及國家政策的大力支持，我國商業(yè)保險發(fā)展迅速，為我國發(fā)展商業(yè)性長期照護(hù)保險提供了重要機遇，有利于增加高質(zhì)量照護(hù)產(chǎn)品與服務(wù)的供給。

商業(yè)性長期照護(hù)保險要堅持“服務(wù)優(yōu)，效率高，可持續(xù)”的原則，堅持為需要照料的失能老人等人群提供符合標(biāo)準(zhǔn)的高質(zhì)量的服務(wù)與產(chǎn)品，在服務(wù)與產(chǎn)品供給過程中注重效率，使得需要照料的失能老人等不同人群能夠在最短時間內(nèi)得到有效照料與照護(hù)，同時，還要注重發(fā)展的可持續(xù)性，不能因為失能老年人多、照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品需求量大等因素而隨意提高價格。商業(yè)性長期照護(hù)保險中，商業(yè)保險公司要積極開發(fā)適合文化傳統(tǒng)、符合民眾心理預(yù)期與滿足老人需求的產(chǎn)品，并對產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)行科學(xué)劃分等級，不做虛假宣傳，做到產(chǎn)品與服務(wù)的精準(zhǔn)供給。

商業(yè)性長期照護(hù)保險在性質(zhì)上屬于自主參與，任何有經(jīng)濟(jì)實力的失能、失智人員以及重度殘疾人員等均可自主決定購買商業(yè)性長期照護(hù)保險，同時自主決定選擇何種等級的產(chǎn)品與服務(wù)。同時，商業(yè)保險公司要通過采取包括產(chǎn)品與服務(wù)的價格等有力措施吸引高收入老年人購買商業(yè)性長期照護(hù)保險。不僅如此，商業(yè)性長期照護(hù)保險雖然主要面向高收入老年人群，但可以本著服務(wù)與公益的精神，適度為重度貧困家庭老人、低保戶老人與“五?！崩先说确仙虡I(yè)保險公司規(guī)定條件的特定人員免費提供一定的照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品，這樣既有利于商業(yè)性長期照護(hù)保險的發(fā)展，也有利于樹立良好的企業(yè)形象。

在資金保障方面，國家應(yīng)完善優(yōu)惠政策，對購買商業(yè)性長期照護(hù)保險的人員進(jìn)行一定力度的包括個人所得稅減免在內(nèi)的優(yōu)惠，從而調(diào)動與維持其購買商業(yè)性長期照護(hù)保險的積極性。對于有照護(hù)需求人員的評估與資格認(rèn)定，商業(yè)保險公司既可依據(jù)日常生活自理能力量表，也可以由公司依據(jù)實際情況制定評估標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)要與其他商業(yè)保險險種有所區(qū)別，不應(yīng)過高。待遇給付上，要設(shè)定最低給付標(biāo)準(zhǔn)，保障被照護(hù)人員的正常生活。關(guān)于照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品，商業(yè)保險公司可以通過向醫(yī)療機構(gòu)購買，也可以由商業(yè)保險公司自身下設(shè)成立專門的照護(hù)機構(gòu)，進(jìn)而提供專業(yè)的照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品。在管理上，商業(yè)保險公司要設(shè)立單獨的部門或機構(gòu)對長期照護(hù)保險進(jìn)行單獨管理，以保障商業(yè)性長期照護(hù)保險的正常運行。

（三）第三支柱：長期照護(hù)救助制度

社會性長期照護(hù)保險作為我國長期照護(hù)保險的第一支柱，為滿足職工與大部分城鄉(xiāng)居民的照護(hù)需求提供了保障；作為長期照護(hù)保險的“第二支柱”，商業(yè)性長期照護(hù)保險為部分經(jīng)濟(jì)實力較高的有更高更好照護(hù)需求的社會成員提供了選擇。除此之外，仍有較少部分社會成員因經(jīng)濟(jì)實力差而難以被以上兩種長期照護(hù)保險所覆蓋，因此要建立的長期照護(hù)救助制度，也可稱為托底性長期照護(hù)保險制度。

長期照護(hù)救助制度，主要是面向國家確認(rèn)的貧困家庭成員、低保人員以及“五保戶”等特殊群體，這些人員可實行“家庭賬戶制”，即為該類家庭建立專門的家庭賬戶，一人參保，例如戶主本人參保，全家受益。繳費水平由國家相關(guān)部門經(jīng)過嚴(yán)格測算后確定③，但無須其本人繳費，而由財政按照此標(biāo)準(zhǔn)代為繳費，所需資金由中央和地方各級財政負(fù)責(zé)，也可由福利彩票收入、國有資本收入進(jìn)行補充。該類家庭的人員受益資格為，只要經(jīng)過科學(xué)評估后具有照護(hù)需求且年滿50周歲的失能、失智人員等均可受益，并根據(jù)評估情況對被照護(hù)人員進(jìn)行分級；同時，還需要細(xì)化規(guī)則，避免同一被照護(hù)人重復(fù)受益情況出現(xiàn)。對該類家庭成員的評估與待遇給付可適當(dāng)放寬要求。

此外，還可以通過健全銜接機制，促進(jìn)長期照護(hù)救助與志愿服務(wù)、慈善照顧的良性結(jié)合，提供照護(hù)服務(wù)與產(chǎn)品的供給效率，多渠道滿足被照護(hù)人員的照護(hù)需求。

無論是社會性長期照護(hù)保險、商業(yè)性長期照護(hù)保險，還是長期照護(hù)救助制度，在對被照護(hù)人員進(jìn)行待遇給付時，都應(yīng)堅持以服務(wù)為主，現(xiàn)金與服務(wù)相結(jié)合的原則。在管理與監(jiān)督方面，可以由人力資源和社會保障部具體負(fù)責(zé)，實行單獨建賬，單獨核算，單獨管理與監(jiān)督，保障照護(hù)服務(wù)的質(zhì)量與效益。

五、長期照護(hù)保險“三支柱”模式展望

構(gòu)建適合國情的以社會性長期照護(hù)保險、商業(yè)性長期照護(hù)保險與長期照護(hù)救助制度為內(nèi)容的“三支柱”模式的長期照護(hù)保險體系，對緩解我國人口老齡化挑戰(zhàn)，保障失能老人等人員的基本生活，滿足失能人員的照護(hù)需求具有重要意義，需要全社會的共同努力。第一，要完善頂層設(shè)計，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。國家要制定專門的法律——長期照護(hù)保險法，從法律上定位長期照護(hù)保險，保障長期照護(hù)保險的獨立性，并健全配套政策，對長期照護(hù)保險的制度屬性、覆蓋對象、籌資機制、需求評估與資格認(rèn)定以及待遇給付、管理與監(jiān)督等方面進(jìn)行明確規(guī)定。第二，要積極轉(zhuǎn)變社會成員的傳統(tǒng)觀念，通過政策引導(dǎo)、媒體宣傳等手段提高社會公眾對長期照護(hù)保險的認(rèn)知度，促使社會公眾能夠在心理上接受長期照護(hù)保險。第三，培養(yǎng)專業(yè)照護(hù)人才。專業(yè)人才是長期照護(hù)保險發(fā)展的動力之源，要全方位、多渠道加大人才培訓(xùn)與培養(yǎng)力度，加強與高等院校、專業(yè)機構(gòu)的合作，增加專業(yè)照護(hù)人才的供給。當(dāng)前，政府可以在資金上提供適度支持，由相關(guān)社會組織對社會上大量的家政人員進(jìn)行簡單培訓(xùn)，由這些人員為被照護(hù)者提供生活上的照顧，這樣有利于減輕專業(yè)照護(hù)人員的負(fù)擔(dān)，而且還可以保證專業(yè)照護(hù)的質(zhì)量。第四，重視并大力支持家庭照顧。對失能老人等被照護(hù)者而言，無論是身體需求還是精神需求，家庭照顧都具有無法替代的重要作用，因此要積極構(gòu)建面向家庭照料者的支持體系。此外，還應(yīng)積極拓展籌資渠道，謹(jǐn)慎處理好長期照護(hù)保險與其他社會保險的關(guān)系，推動長期照護(hù)保險與其他社會保險共同發(fā)展。

探索建立適合國情的長期照護(hù)保險，是我國多層次社會保障體系建設(shè)的重要方向和重點內(nèi)容。伴隨供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化與社會保障改革不斷向縱深推進(jìn)，建立以社會性長期照護(hù)保險、商業(yè)性長期照護(hù)保險與長期照護(hù)救助制度為基本內(nèi)容的“三支柱”模式的長期照護(hù)保險體系正逢其時，這不僅有助于滿足失能、失智以及重度殘疾等人員的照護(hù)需求，促進(jìn)長期照護(hù)保險的發(fā)展，也有利于我國應(yīng)對人口老齡化問題及其帶來的諸多挑戰(zhàn)，同時也是我國實現(xiàn)“健康老齡化”的必然要求。

在一個高齡、失能、空巢、獨居等不同群體老年人快速增加的人口大國，伴隨著未富先老、未備先老、邊富邊老等特征越發(fā)凸顯，更加全面地關(guān)注老年人的健康問題，盡可能減少或延緩失能狀態(tài)的發(fā)生，以動態(tài)的思維科學(xué)地管理老年人群的健康發(fā)展曲線，已經(jīng)成為擺在全社會面前的重大現(xiàn)實問題。實施長期照護(hù)保險，提升失能、半失能等老年人對長期照護(hù)服務(wù)的可及性與可用性，滿足老年人照護(hù)服務(wù)需求，是實現(xiàn)健康老齡化的必然要求，也是走向“健康中國”的必由之路。

中國長期照護(hù)保險之路還很長、很遠(yuǎn)，需要穩(wěn)妥推進(jìn)，需要全社會的共同努力，更需要全社會形成共識。

注釋：

①指60周歲以上的人口。

②包括企業(yè)職工、機關(guān)與事業(yè)單位職工等。

③例如，按照國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的2%征收。

[1] 胡宏偉，李延宇，張瀾．中國老年長期護(hù)理服務(wù)需求評估與預(yù)測[J]．中國人口科學(xué)，2015(3)：79–89．

[2] 張一帆．運用長期護(hù)理保險應(yīng)對我國獨生子女家庭長期護(hù)理風(fēng)險的研究[D]．北京：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2016：39．

[3] 胡乃軍．中國人口老齡化與老年人口醫(yī)療費用研究[J]．老齡化研究，2014(1)：34–43．

[4] 孫正成，蘭虹．“社商之爭”：我國長期護(hù)理保險的供需困境與出路[J]．人口與社會，2016(1)：83–93．

[5] 國家衛(wèi)生計生委．中國家庭發(fā)展報告2016[R]．2017-02–16．

[6] 戴衛(wèi)東．中國長期護(hù)理保險制度構(gòu)建研究[M]．北京：人民出版社，2012．

[7] 張奇林，韓瑞峰．長期護(hù)理保險：化解社會老齡化危機的重要路徑[J]．河北學(xué)刊，2016(4)：172–177．

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕

2017-12-06

尹吉東（1992―），男，山東濟(jì)南人，碩士研究生。

C913.6

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1006–5261(2018)04–0080–06