推進水利部門政府會計制度改革的分析與思考

聶 勇 ，趙 寧 ，2

(1.水利部財務司，100053，北京；2.黃河口水文水資源勘測局，257100，東營)

政府會計是國家財政管理的重要基礎和內(nèi)容，政府會計準則制度則是國家經(jīng)濟制度的重要組成部分，隨著會計環(huán)境的變化而不斷發(fā)展推進。近年，我國經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生較大變化，預算管理體制改革不斷深入，以收付實現(xiàn)制為基礎核算模式的預算會計和以反映預算執(zhí)行情況為主要目的的報表體系，已經(jīng)不能滿足政府綜合管理需要和各類會計信息使用者對會計信息質量的要求。為增強政府公共管理職能，提高財政透明度，推進單純的預算會計向政府會計轉變，實行政府會計全面改革勢在必行。

按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”的總體規(guī)劃，2014年年底，國務院批轉《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，將改革總體目標設定為“通過構建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告編制辦法，適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能”。在這一頂層設計框架內(nèi)，2015年10月，財政部印發(fā)78號令，發(fā)布《政府會計準則——基本準則》，拉開了新一輪會計準則制度改革的大幕。截至目前，除基本準則外，已經(jīng)印發(fā)了存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、公共基礎設施和政府儲備物資等6項政府會計具體準則和1項會計制度——《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》。2019年1月1日，新的政府會計制度將正式實施。這次改革重構了行政事業(yè)單位會計制度體系，對會計的核算、監(jiān)督、管理職能均提出了新的要求，具有創(chuàng)新性、突破性，影響深遠。尤其是對于水利部這樣一個預算鏈條長、單位數(shù)量多、資金資產(chǎn)量大的中央部門，今后各項財務管理工作的理念、方式、方法等也將隨之發(fā)生較大變化。

一、新政府會計制度改革提出的新要求

會計核算包括對會計主體經(jīng)濟活動的確認、計量、記錄和報告，新政府會計制度對會計核算的各個環(huán)節(jié)均提出了改革的新要求。主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是管理目的的改革，服務于政府綜合管理要求。黨的十八屆三中全會提出要深化財稅體制改革，建立跨年度預算平衡機制，建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革的一項重要內(nèi)容就是政府會計規(guī)則的改革，其前提和基礎任務就是要建立健全政府會計核算標準體系，包括制定政府會計基本準則、具體準則及應用指南，健全完善政府會計制度。面對新時代新要求，推進政府會計改革，是我國各級各類行政事業(yè)單位會計實踐適應新時代發(fā)展的要求，有利于全面實施績效管理，推進現(xiàn)代財政制度建設，提升國家治理能力。

二是反映內(nèi)容的改革，完整反映政府資產(chǎn)負債。政府會計制度重新規(guī)范了單位會計要素，首次將會計要素分為預算會計和財務會計要素兩大類，并提出預算會計要素包括預算收入、預算支出和預算結余，財務會計要素包括資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和費用；擴展了資產(chǎn)的概念，細化了資產(chǎn)項目，明確了對公共基礎設施、政府儲備物資等的管理責任，并全面引入權責發(fā)生制核算原則，對管理的政府資產(chǎn)實提折舊（攤銷）。上述改革舉措，能夠完整地體現(xiàn)行政事業(yè)單位的受托責任，合理歸集、反映政府的運行費用和履職成本，全面、準確反映政府資產(chǎn)與負債，科學評價政府資源管理能力和績效。

三是核算模式的改革，突破行政事業(yè)單位傳統(tǒng)核算方法。政府會計制度統(tǒng)一了現(xiàn)行各單項會計制度，不再區(qū)分行政單位、事業(yè)單位，也不再區(qū)分行業(yè)制度。取消了基建會計，把基本建設投資按照新制度規(guī)定統(tǒng)一核算，簡化了項目單位對基本建設業(yè)務的會計核算工作。更為重要的是，確立了政府會計“雙功能、雙基礎、雙報告”的新模式，即政府會計由預算會計和財務會計構成；預算會計實行收付實現(xiàn)制，財務會計實行權責發(fā)生制；政府會計主體應當編制決算報告和財務報告。這是政府會計準則制度的重大創(chuàng)新之一，這種模式下，實現(xiàn)了財務會計與預算會計適度分離并相互銜接，能夠更加全面、清晰反映單位財務信息和預算執(zhí)行信息，滿足政府會計主體自身及其他利益相關方對會計信息的需求，切實提高政府會計信息質量。

二、對水利財務管理工作帶來的挑戰(zhàn)

水利部所屬五級300多家預算單位，財務人員2000多人，截至2017年年底資產(chǎn)總量達1300多億元，當年部門決算收支237億元，其中財政撥款收入143億元。新頒布的政府會計準則制度體系應用于水利部門，可以更加準確、科學、全面反映水利行政事業(yè)單位的資產(chǎn)負債、收入費用情況，有助于進一步強化內(nèi)部管理，提高資產(chǎn)資金效益。但與此同時，也將對各級水利行政事業(yè)單位財務管理帶來較大挑戰(zhàn)。

一是核算體系重構帶來的理念挑戰(zhàn)。新中國成立后，為了恢復預算會計工作的正常秩序，財政部陸續(xù)頒布了相關規(guī)章制度，逐步完善了總預算會計的任務和職能作用。1998年印發(fā)了 《行政單位會計制度》，重新劃分了預算會計體系，將事業(yè)單位會計與行政單位會計相分離，并結合單位類型，陸續(xù)制定印發(fā)了分行業(yè)的會計制度，逐步建立起市場經(jīng)濟條件下新的會計制度體系。水利部屬單位性質多樣，包括行政、一般事業(yè)、科研、水利工程建設、水管等不同類型的單位，原均使用行業(yè)會計制度。由于各級水利行政事業(yè)單位財務人員長期使用行業(yè)制度體系，在會計核算模式上已形成了思維、理念和方法定式。這次政府會計改革，重構了核算體系，統(tǒng)一了各行業(yè)會計核算科目，并要求對于現(xiàn)金收支業(yè)務在采用財務會計核算的同時應當進行預算會計核算，由過去分行業(yè)專業(yè)會計核算轉變?yōu)榻y(tǒng)一的會計核算，由過去單一的收付實現(xiàn)制核算基礎轉變?yōu)槭崭秾崿F(xiàn)制和權責發(fā)生制雙基礎核算模式，怎么樣適應這種新變化、新理念，跟上改革的步伐，是擺在每位水利財務人員面前的巨大挑戰(zhàn)。

二是會計方法完善帶來的實務挑戰(zhàn)。按照引入權責發(fā)生制的總體要求，新政府會計準則制度增加了體現(xiàn)配比性、謹慎性等原則的會計科目，加強了對會計估計的應用，如新設“預計負債”科目，從謹慎原則反映單位或有事項產(chǎn)生的現(xiàn)時義務；設置 “待攤費用”“長期待攤費用”“預提費用”等科目，詳細核算跨期費用分攤，確定費用的歸屬期間；計提“壞賬準備”，反映單位應收賬款的真實價值。此外事業(yè)單位對外投資在成本法核算基礎上，也引入權益法核算方式，完整反映對外投資的當前價值。上述改革內(nèi)容能夠進一步提升會計信息質量，但同時也會造成賬務處理難度的增加，對財務人員專業(yè)勝任能力提出了更高的要求。

三是反映內(nèi)容增加帶來的管理挑戰(zhàn)。政府會計主體有別于其他經(jīng)濟主體的一個重要方面，在于政府控制的經(jīng)濟資源需要為滿足社會公共需求服務，這部分經(jīng)濟資源也需要如實記錄、完整反映。為體現(xiàn)政府履行的受托責任，按照“誰管理誰入賬”的原則要求，新制度增加了公共基礎設施、政府儲備資產(chǎn)、文物文化資產(chǎn)、保障性住房和自然資源資產(chǎn)等作為資產(chǎn)進行反映，改變了過去強調(diào)單位擁有或控制的資產(chǎn)確認原則，這在形式和管理上是新的嘗試和創(chuàng)新。同時，為反映政府的運行費用和履職成本，這次政府會計改革，提出對固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、公共基礎設施等資產(chǎn)計提折舊（攤銷），體現(xiàn)了在資產(chǎn)管理方式上進行更加科學化、精細化的管理要求。水利作為民生基礎工程，新中國成立以來，國家投入大量資金興修水利，十九大報告更是將水利擺在九大基礎設施網(wǎng)絡建設之首，水利部門管理著大量的水庫、堤壩等公共基礎設施、防汛抗旱等儲備物資，這些都需要按照新制度要求進行全面梳理，準確分類，完整、有效地反映。同時，對水利資產(chǎn)使用壽命、預計凈殘值、折舊方法等的合理確定和核算，也對資產(chǎn)管理部門、財務部門的業(yè)務管理能力和協(xié)調(diào)配合水平提出了更高要求。

四是限期全面施行帶來的時間挑戰(zhàn)。按照要求，2019年1月1日起，政府會計制度將全面施行，目前只剩兩個月時間，而大量前期準備工作需要各級水利行政事業(yè)單位在年底前完成，包括對資產(chǎn)確認重新分類并計提折舊、清理往來款、新舊賬轉換及調(diào)整等，任務繁雜且工作量大。同時，作為財務管理基礎支撐的信息系統(tǒng)的升級改造也刻不容緩，必須緊跟政府會計改革進程，構建支持兩套會計核算體系并行的財務管理信息系統(tǒng)，服務于權責發(fā)生制的政府綜合財務報告和預決算報告的編制。特別是在新系統(tǒng)上做好新舊會計科目歷史數(shù)據(jù)銜接，平行記賬與雙報表的處理，資產(chǎn)計提折舊與資產(chǎn)賬的管理等工作，也將成為需要全力以赴、積極應對的挑戰(zhàn)，必須要結合工作實際不斷探索完善。

三、努力的方向和措施

凡事預則立，不預則廢。面對挑戰(zhàn)，水利部門應積極采取措施應對，在人員培養(yǎng)、技術支撐、管理模式等方面早謀劃、早部署、早行動，扎實推進水利部門貫徹落實政府會計制度改革工作的有序開展。

1.加大培訓力度，提升財務人員履職能力

財務人員業(yè)務素質的高低，直接影響會計工作的質量，進而影響政府會計改革能否順利施行。政府會計改革的新理念新要求，需要通過強化財務培訓、全面提升業(yè)務素質來提供智力支持。因此必須將水利部門財務人員培訓放在更加重要的位置，充分認識到培訓教育的必要性和緊迫性，全面開展水利財務人員培訓教育工作，一是要開展專業(yè)培訓，積極發(fā)揮主觀能動性，按照學以致用、注重實效的原則，結合政府會計改革的要求和新時期水利財務管理的需要，創(chuàng)新培訓方式，“請進來”與“走出去”相結合、現(xiàn)場教學與網(wǎng)絡教育相結合、個人自學與集中學習相結合，提高培訓的針對性和實效性，確保水利財務人員正確認識改革的意義，促進財會隊伍建設，不斷提高財務人員的政治理論修養(yǎng)、管理服務能力、專業(yè)技術水平和廉潔自律素質。二是要加強骨干培養(yǎng)，積極鼓勵財務人員參與高水平、高層次的交流、研討活動，拓寬知識面，提高分析問題、解決問題的能力，努力培養(yǎng)造就一批熱愛水利事業(yè)、知識結構優(yōu)化、實踐經(jīng)驗豐富、創(chuàng)新能力突出、職業(yè)道德高尚的水利財務骨干人才，并發(fā)揮骨干人才的引領和輻射作用，帶動水利財務干部隊伍素質的整體提升。

2.完善信息系統(tǒng)，提高財務工作智能化水平

目前，各級水利部門均不同程度開發(fā)了包括核算功能在內(nèi)的財務信息系統(tǒng)，水利部也開發(fā)了水利財務管理信息系統(tǒng)，覆蓋所有水利財務業(yè)務，信息系統(tǒng)已成為更好實現(xiàn)會計職能的重要平臺。此次政府會計制度改革，反映在信息系統(tǒng)上，除涉及會計核算外，還涉及賬表設置、資產(chǎn)管理、報表管理等諸多功能的調(diào)整完善。因此，需要結合改革要求，進一步完善信息系統(tǒng)，開發(fā)新功能，優(yōu)化各功能模塊間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，提高系統(tǒng)智能化水平，降低財務人員工作強度，更好地服務于水利財務管理工作。并以此為契機，將先進的管理思想和技術手段融入系統(tǒng)，積極挖掘潛能，將信息系統(tǒng)逐步打造成管理型、智能型、決策型的現(xiàn)代化財務管理信息系統(tǒng)。

3.轉變管理模式，適應改革發(fā)展新要求

新的政府會計準則制度在對政府會計信息質量提出更高要求的同時，更加側重和凸顯了會計的管理職能，需要水利財務部門適應新要求，推進水利財務管理工作發(fā)展。一是轉變管理理念，在雙基礎的政府會計體系下，進一步增強公共管理意識和信息公開意識，強化部門間的協(xié)調(diào)配合，更加全面、完整、準確地反映、監(jiān)督、管理單位經(jīng)濟活動，為決策提供有效數(shù)據(jù)支撐。二是完善制度辦法，根據(jù)改革新形勢新要求，緊密結合當前水利財務管理需要和水利資產(chǎn)特點，按照內(nèi)部控制建設和績效評價考核的有關要求，全面梳理、完善財務管理規(guī)定和制度辦法，提升水利部門財務管理科學化、規(guī)范化、精細化水平。 ■