應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系治理：價(jià)值、維度與邏輯

陳淑偉

(天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)，天津 300222)

一、政府間關(guān)系治理：提升應(yīng)急響應(yīng)效能的關(guān)鍵議題

政府間關(guān)系是一個(gè)描述政府不同層級(jí)、不同部門(mén)之間的相對(duì)角色、權(quán)力與責(zé)任，反映他們之間如何互動(dòng)和相互影響的概念。政府間關(guān)系是現(xiàn)代復(fù)雜治理體系的重要組成部分[1]。隨著公共政策問(wèn)題及政府自身復(fù)雜性的不斷增長(zhǎng)，公共治理價(jià)值日益受重視。它既是理解公共政策過(guò)程的制度基礎(chǔ)，也為我們分析、化解公共政策問(wèn)題提供了現(xiàn)實(shí)的視角。事實(shí)上，離開(kāi)了對(duì)政府間關(guān)系的結(jié)構(gòu)和歷史發(fā)展的知識(shí)，我們很難系統(tǒng)地理解過(guò)去和現(xiàn)在的政策問(wèn)題[2]。經(jīng)驗(yàn)表明，成功的政府間關(guān)系是實(shí)現(xiàn)良好治理的關(guān)鍵[3](p.2)。換言之，我們既可以通過(guò)研究政府間關(guān)系，分析公共政策制定、實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，也可以通過(guò)變革政府間關(guān)系的結(jié)構(gòu)或互動(dòng)方式提升公共治理的有效性。

從實(shí)踐的角度看，政府間跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)的合作與協(xié)調(diào)，越來(lái)越成為突發(fā)事件尤其跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的基本需求。在多元參與的應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)中，行動(dòng)者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)程度，在很大程度上決定了該行動(dòng)的效率和效果。因此，變革政府間關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略與政策是世界各國(guó)提升應(yīng)急響應(yīng)能力的重要途徑。可以說(shuō)，協(xié)調(diào)政府間關(guān)系成為處理災(zāi)害危機(jī)的基本方略[4]。

美國(guó)在2001年“9·11”事件之后，重組了22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，成立了國(guó)土安全部，并將原來(lái)負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)也并入其中，同時(shí)重新設(shè)計(jì)了應(yīng)急響應(yīng)的工作流程和協(xié)調(diào)機(jī)制，以期提高應(yīng)急響應(yīng)的跨部門(mén)、跨組織協(xié)調(diào)能力。然而，改組后的體系在2005年卡特琳娜颶風(fēng)應(yīng)急響應(yīng)中的表現(xiàn)遭到了強(qiáng)烈的批評(píng)和質(zhì)疑。美國(guó)聯(lián)邦、州政府緊急救援的低效率，救災(zāi)組織間行動(dòng)的不協(xié)調(diào)，促使人們進(jìn)一步反思提升應(yīng)急響應(yīng)能力的策略與方法。美國(guó)白宮在隨后的報(bào)告中總結(jié)了15條教訓(xùn)，這些教訓(xùn)幾乎都與政府間關(guān)系或組織間關(guān)系相關(guān)[5]。

中國(guó)自2003年“非典”危機(jī)開(kāi)始，逐步建立了以“一案三制”為主要內(nèi)容的應(yīng)急管理體系，應(yīng)急響應(yīng)綜合協(xié)調(diào)能力得到了很大的提高。但是， 2005年的“松花江水污染”、2008年的“汶川地震”、2015年的“天津港大爆炸”等重大突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)，也暴露出政府間在溝通、協(xié)調(diào)方面仍然存在突出的矛盾。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，宣布成立應(yīng)急管理部。這是中國(guó)應(yīng)急管理體制的重大調(diào)整，是中國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展史上的重要里程碑[6]。它在很大程度上可以實(shí)現(xiàn)對(duì)全災(zāi)種的全流程和全方位管理，有利于部門(mén)協(xié)同、流程優(yōu)化和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一[7]。然而，“機(jī)構(gòu)的撤并調(diào)整只是改革的第一步”[8]，“應(yīng)急管理部的成立并不意味著應(yīng)急管理能力的必然提升”[7]。在這個(gè)意義上，中國(guó)應(yīng)急管理迎來(lái)新發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也將面臨許多新課題和新挑戰(zhàn)。

在此背景下，如何理解應(yīng)急響應(yīng)中政府間關(guān)系治理的內(nèi)在邏輯？如何選擇正確的治理機(jī)制以促進(jìn)應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中的合作與協(xié)調(diào)？這些問(wèn)題的研究和回答，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)應(yīng)急管理體制與機(jī)制的變革與發(fā)展，建立有效的公共安全保障體系，具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

二、正式關(guān)系與非正式關(guān)系：理解應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系的重要維度

自20世紀(jì)60年代美國(guó)學(xué)者安德森(Anderson)第一次提出政府間關(guān)系的概念以來(lái)，學(xué)者們就嘗試從不同維度梳理政府間關(guān)系的歷史、現(xiàn)狀，研究它與公共政策問(wèn)題之間的關(guān)系，試圖揭示其發(fā)展演變的規(guī)律和有效治理的邏輯。概括起來(lái)，學(xué)者們的研究主要包括縱向、橫向和斜向維度三個(gè)維度[1]?？v向維度著眼于政府間的縱向關(guān)系，其核心內(nèi)容是縱向權(quán)力的配置，特別是中央與地方之間的權(quán)力劃分。橫向維度主要考察不相隸屬的政府之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。由于傳統(tǒng)的政府間關(guān)系模式是以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)的，所以橫向關(guān)系也包括政府內(nèi)部各部門(mén)之間的關(guān)系[9](p.21)。斜向維度則指向不同級(jí)別、互不隸屬的政府及其部門(mén)間的關(guān)系，它將政府間關(guān)系視作多元交叉的關(guān)系[10]。西方學(xué)者也把斜向維度稱(chēng)作部門(mén)維度，指從特定的政策部門(mén)出發(fā)，分析特定的政策問(wèn)題所涉及的不同層級(jí)、不同區(qū)域政府間的關(guān)系。中國(guó)應(yīng)急管理以“分級(jí)分工管理，條塊結(jié)合，以塊為主”為基本原則，因而政府間縱向關(guān)系特別是中央與地方之間的關(guān)系被看作制度變革與實(shí)踐發(fā)展的關(guān)鍵變量。

從歷史的角度看，無(wú)論哪個(gè)維度，人們通常把重點(diǎn)放在政府間關(guān)系的正式結(jié)構(gòu)和正式制度上[11](pp.730-734)。然而，事實(shí)上政府間也涉及非正式的交流和互動(dòng)。非正式關(guān)系雖然比較難以觀察和把握，但對(duì)于公共治理而言，它與正式政府間關(guān)系同樣重要[1]。政府間關(guān)系既是特定歷史背景和制度環(huán)境的產(chǎn)物，也受動(dòng)態(tài)變化的社會(huì)環(huán)境及復(fù)雜的政策問(wèn)題的影響，因而正式的結(jié)構(gòu)和制度有時(shí)既不能完全反映政府間關(guān)系的真實(shí)狀態(tài)，也不能有效地解決變化了的政策問(wèn)題。

應(yīng)急響應(yīng)之所以復(fù)雜和困難，很大程度上是由于突發(fā)事件引發(fā)的特殊情境。在這種特殊的情境下，政府間關(guān)系往往表現(xiàn)出與常規(guī)狀態(tài)下不一樣的特征，甚至完全改變了其原有的內(nèi)容和互動(dòng)方式。這種復(fù)雜性和特殊性，從政府間關(guān)系的來(lái)源看，就是正式關(guān)系和非正式關(guān)系的相互交織。如果我們把注意力只集中在政府間的正式關(guān)系上，那么我們就會(huì)因?yàn)闊o(wú)法準(zhǔn)確地理解和把握政府間關(guān)系的本質(zhì)，而不能對(duì)其實(shí)施有效的治理。

從政府間關(guān)系來(lái)源的角度看，正式與非正式關(guān)系的產(chǎn)生是由政府組織所執(zhí)行的任務(wù)性質(zhì)決定的。政府組織所執(zhí)行的任務(wù)，根據(jù)其性質(zhì)通?？梢詤^(qū)分為常規(guī)任務(wù)和非常規(guī)任務(wù)。常規(guī)任務(wù)最大的特點(diǎn)是具有可重復(fù)性和可預(yù)期性，可以使用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的手段進(jìn)行處理。一般而言，基于常規(guī)任務(wù)而產(chǎn)生的政府間關(guān)系相對(duì)固定，表現(xiàn)為一種正式的職能關(guān)系。這種關(guān)系本質(zhì)上是一種等級(jí)關(guān)系，與它們?cè)谡M織體系中的具體位置相對(duì)應(yīng)，由正式的制度加以規(guī)定。而非常規(guī)任務(wù)相反，它具有突發(fā)性和臨時(shí)性，通常不可預(yù)期，如地震、火災(zāi)等。基于這種任務(wù)而產(chǎn)生的政府間關(guān)系，往往具有臨時(shí)性和變動(dòng)性，一般沒(méi)有正式的制度可循，也不能使用常規(guī)的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化手段加以處理。

在突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)中，政府間非正式關(guān)系的來(lái)源和基礎(chǔ)相對(duì)更為復(fù)雜。第一，突發(fā)事件的類(lèi)型、性質(zhì)、響應(yīng)范圍，往往決定了參與應(yīng)急響應(yīng)的機(jī)構(gòu)的類(lèi)型、數(shù)量及其相對(duì)角色。第二，參與應(yīng)急響應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)的層級(jí)及相互關(guān)系會(huì)隨著突發(fā)事件的發(fā)展而變化。例如，隨著事態(tài)的發(fā)展，更高層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)介入并掌握主導(dǎo)權(quán)等。第三，公眾特別是決策者對(duì)于突發(fā)事件認(rèn)知的變化，也會(huì)影響應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。第四，一旦突發(fā)事件成為政治議題，進(jìn)入國(guó)家政治過(guò)程，政府間關(guān)系的狀態(tài)就會(huì)被改變。第五，領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)危機(jī)情境的理解能力、決策能力也是影響應(yīng)急響應(yīng)參與主體之間關(guān)系的重要變量。

三、路徑依賴(lài)：應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的困境

整合跨政府層級(jí)、部門(mén)的行動(dòng)，建立包括私人組織在內(nèi)的各類(lèi)組織間的有效合作，是提升應(yīng)急響應(yīng)有效性的重要途徑。從理論上講，科層、網(wǎng)絡(luò)和市場(chǎng)[5]這三種組織整合機(jī)制可以達(dá)成上述目的?？茖訖C(jī)制以等級(jí)化的權(quán)威為基礎(chǔ)，通過(guò)層級(jí)節(jié)制和命令統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)組織整合；網(wǎng)絡(luò)機(jī)制以共享的價(jià)值觀、信任和共識(shí)為基礎(chǔ)，通過(guò)協(xié)商、談判和自組織實(shí)現(xiàn)相互依賴(lài)關(guān)系的協(xié)調(diào)[12](pp.594-606)；而市場(chǎng)機(jī)制以?xún)r(jià)格為依據(jù)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)將分散的私人資源整合到應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)中。

應(yīng)急響應(yīng)的實(shí)踐表明，我們對(duì)于科層機(jī)制具有很強(qiáng)的路徑依賴(lài)性。人們往往傾向于將應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系看作一種正式關(guān)系，或者習(xí)慣性地把基于應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)而產(chǎn)生的相互依賴(lài)關(guān)系等同于它們之間的職能關(guān)系。此外，由于職能關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種等級(jí)關(guān)系，因而在應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)中，人們習(xí)慣于使用科層機(jī)制對(duì)行動(dòng)者之間的關(guān)系進(jìn)行整合。這種邏輯在應(yīng)急響應(yīng)實(shí)踐中具有普遍性。因此，把應(yīng)急響應(yīng)活動(dòng)納入日常管理的秩序，以“適應(yīng)當(dāng)前的政府架構(gòu)，把突發(fā)事件轉(zhuǎn)化為適合于層級(jí)結(jié)構(gòu)處理的模式”[13]，就成為當(dāng)前應(yīng)急體系建設(shè)的主要思路和措施。

基于任務(wù)而產(chǎn)生的相互依賴(lài)關(guān)系與他們之間的職能關(guān)系，有時(shí)是重合的，有時(shí)是不一致的。例如，常態(tài)下公安部門(mén)對(duì)社會(huì)治安的管理，衛(wèi)生部門(mén)對(duì)公共醫(yī)療設(shè)施的管理，它們之間并不直接發(fā)生相互聯(lián)系，但當(dāng)?shù)卣?、火?zāi)、群體性事件等突發(fā)事件發(fā)生后，各部門(mén)就需要在應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)中進(jìn)行協(xié)同。在這個(gè)意義上，應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系，實(shí)際上是一種非正式的關(guān)系，或者說(shuō)是一種以非正式關(guān)系為主導(dǎo)的關(guān)系。它的復(fù)雜性在于，一方面是以非正式關(guān)系為主導(dǎo)的,另一方面應(yīng)急響應(yīng)主體之間常態(tài)下的職能關(guān)系還嵌入其中，形成了更為復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于這種打破了等級(jí)結(jié)構(gòu)的關(guān)系形態(tài)，科層機(jī)制的整合功能就會(huì)弱化，甚至失靈。如SARS危機(jī)和“天津港大爆炸”，初期應(yīng)急響應(yīng)效率不高，政府機(jī)構(gòu)間的行動(dòng)不協(xié)調(diào)，實(shí)際上就是上述路徑依賴(lài)的必然結(jié)果。

對(duì)科層機(jī)制的路徑依賴(lài)，是中國(guó)“屬地化管理”模式面臨困境的重要原因?！皩俚鼗芾怼钡谋疽馐且l(fā)揮突發(fā)事件屬地政府“第一響應(yīng)者”的作用，但在等級(jí)治理體系中，決策權(quán)主要集中于上級(jí)，屬地政府的自主權(quán)并不多。此外，屬地政府一般都是基層政府，它所掌握的資源十分有限。這實(shí)際上將“屬地化管理”置于兩難的境地。一方面，屬地政府直接面對(duì)突發(fā)事件，它能夠在第一時(shí)間掌握突發(fā)事件的相關(guān)信息，但并不掌握決策權(quán)，只能層層上報(bào)等待上級(jí)政府的指示或授權(quán)；另一方面，上級(jí)政府特別是中央政府擁有決策權(quán)，但無(wú)法第一時(shí)間直接獲取突發(fā)事件的相關(guān)信息。

應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的路徑依賴(lài)，在實(shí)踐中也體現(xiàn)為對(duì)政治響應(yīng)模式的過(guò)度倚重。所謂政治響應(yīng)模式就是將突發(fā)事件上升為國(guó)家的政治事件，如宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，或者通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)人賦予應(yīng)急響應(yīng)優(yōu)先權(quán)，將社會(huì)注意力和資源迅速集中到對(duì)該事件的應(yīng)急響應(yīng)上來(lái)，從而解構(gòu)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)之間的職能關(guān)系對(duì)非正式關(guān)系的張力，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)各響應(yīng)主體行動(dòng)的協(xié)調(diào)。在實(shí)踐中，一旦常規(guī)的應(yīng)急響應(yīng)不能有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件從而無(wú)法控制事態(tài)發(fā)展時(shí)，政治響應(yīng)模式就會(huì)被啟動(dòng)。中國(guó)的SARS危機(jī)、“天津港大爆炸”等突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)，最終都不可避免地走向了政治響應(yīng)模式。關(guān)鍵在于，如果大多數(shù)突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)都必須啟動(dòng)這種模式，或者都必須依賴(lài)這種模式才能取得成功，那么最終還是要陷入科層治理的困境。由于中國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法中沒(méi)有關(guān)于啟動(dòng)緊急狀態(tài)的相關(guān)法律規(guī)定，所以領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注和決策就顯得更為關(guān)鍵。顯然，這也加大了這種模式的不確定性。而政治響應(yīng)模式的成功，會(huì)暫時(shí)削弱甚至掩蓋科層治理邏輯存在的問(wèn)題，這在一定程度上也加劇了我們對(duì)科層機(jī)制的路徑依賴(lài)。

四、網(wǎng)絡(luò)治理思維下的多元整合：應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的基本邏輯

應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的路徑依賴(lài)反映了一個(gè)悖論：用科層的思維和方法解決科層機(jī)制本身固有的弊病?？朔@一悖論的關(guān)鍵是要變革治理的思維邏輯，基于此而創(chuàng)新政府間關(guān)系的整合機(jī)制。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，治理理論的興起和傳播為我們提供了新思路。治理被認(rèn)為是超越傳統(tǒng)科層和市場(chǎng)機(jī)制，整合市場(chǎng)組織、政府組織和非營(yíng)利組織的資源和行動(dòng)的新途徑[14](pp.61-102)。盡管治理理論由于概念界定過(guò)于寬泛而遭受批評(píng)和質(zhì)疑，但它在引導(dǎo)管理思維變革方面的作用不容懷疑。在其影響和推動(dòng)下，“多元參與、資源共享、責(zé)任共擔(dān)、合作共治”等理念逐漸為人們所共識(shí)。美國(guó)“9·11”事件特別是2005年卡特里娜颶風(fēng)發(fā)生后，在反思應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系存在的問(wèn)題時(shí)，西方學(xué)者提出，合作治理是公共安全和應(yīng)急管理的新范式[15](pp.227-244)?；锇殛P(guān)系、治理網(wǎng)絡(luò)作為協(xié)調(diào)應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系的目標(biāo)模式受到了更多的關(guān)注[5]。可以說(shuō)，應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理，正在從科層思維轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)思維。

(一)區(qū)分現(xiàn)實(shí)的網(wǎng)絡(luò)和治理的網(wǎng)絡(luò)：網(wǎng)絡(luò)治理思維的邏輯前提

網(wǎng)絡(luò)治理思維模式在本質(zhì)上就是一種面向復(fù)雜、動(dòng)態(tài)任務(wù)環(huán)境的新治理觀。現(xiàn)實(shí)的網(wǎng)絡(luò)是指客觀存在的網(wǎng)絡(luò)，如計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等，是主體間縱橫交錯(cuò)、相互聯(lián)結(jié)的客觀狀態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步，人類(lèi)社會(huì)生活在各個(gè)領(lǐng)域都呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的趨勢(shì)，組織、個(gè)人之間的相互聯(lián)系和相互依存不斷地增強(qiáng)。治理的網(wǎng)絡(luò)是治理主體為了實(shí)現(xiàn)有效的資源配置，或者形成有效的集體行動(dòng)，而主動(dòng)構(gòu)建或變革形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種區(qū)分的意義在于，現(xiàn)實(shí)的網(wǎng)絡(luò)并不必然符合治理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行邏輯，它需要治理；而治理的網(wǎng)絡(luò)是網(wǎng)絡(luò)思維的工具化。從這個(gè)角度出發(fā)，應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是基于應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)而形成的一種現(xiàn)實(shí)的網(wǎng)絡(luò)，它需要運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)思維進(jìn)行治理。

(二)認(rèn)同和共識(shí)：網(wǎng)絡(luò)治理思維的邏輯基礎(chǔ)

在組織整合過(guò)程中，與科層體系依賴(lài)等級(jí)權(quán)威不同，網(wǎng)絡(luò)治理思維更注重認(rèn)同和共識(shí)的力量?！敖y(tǒng)治的權(quán)威主要源于政府的法規(guī)命令，治理的權(quán)威主要源于公民的認(rèn)同和共識(shí)。前者以強(qiáng)制為主，后者以自愿為主?！盵16]也就是說(shuō)，應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理具有與科層機(jī)制不一樣的邏輯基礎(chǔ)。第一，它應(yīng)當(dāng)建立在價(jià)值和目標(biāo)的認(rèn)同上，即行動(dòng)者之間必須有共享的價(jià)值觀和目標(biāo)。第二，行動(dòng)者還應(yīng)當(dāng)對(duì)任務(wù)和規(guī)則達(dá)成共識(shí)。這類(lèi)似于籃球愛(ài)好者在籃球場(chǎng)上臨時(shí)自發(fā)組織比賽，它與由官方組織的正規(guī)比賽的最大區(qū)別是沒(méi)有官方授權(quán)的教練、裁判和工作人員對(duì)比賽進(jìn)程和秩序的監(jiān)管，順利開(kāi)展并讓參與者感覺(jué)到愉悅，既取決于參與者對(duì)比賽價(jià)值和目標(biāo)的認(rèn)同，也取決于他們對(duì)比賽方式和規(guī)劃達(dá)成的共識(shí)。

(三)相互依賴(lài)、信任和資源共享：網(wǎng)絡(luò)治理思維的核心要素

一個(gè)成功的網(wǎng)絡(luò)是建立在相互依賴(lài)、信任和分享成功的基礎(chǔ)上的[14](pp.61-102)。這一論斷事實(shí)上指出了網(wǎng)絡(luò)治理的核心要素。第一，從協(xié)調(diào)問(wèn)題的本質(zhì)看，行動(dòng)者之間之所以需要協(xié)調(diào)，是因?yàn)樗麄冎g存在相互依賴(lài)關(guān)系，可以說(shuō)，沒(méi)有相互依賴(lài)就沒(méi)有協(xié)調(diào)問(wèn)題[17]。有相互依賴(lài)才有合作的意愿，才有合作的動(dòng)機(jī)。而不同區(qū)域的地方政府之間的橫向關(guān)系更是如此。因此，識(shí)別、理解相互依賴(lài)是應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。第二，信任是解釋網(wǎng)絡(luò)主體間合作行為和合作效果的關(guān)鍵變量。如果說(shuō)價(jià)值認(rèn)同和規(guī)則共識(shí)是網(wǎng)絡(luò)治理的邏輯基礎(chǔ)，那么信任就是網(wǎng)絡(luò)治理達(dá)成目標(biāo)的重要條件。這是超越等級(jí)權(quán)威，通過(guò)協(xié)商、共識(shí)、契約實(shí)現(xiàn)合作的必然邏輯。第三，資源共享是網(wǎng)絡(luò)治理思維的重要表現(xiàn)形式。經(jīng)驗(yàn)表明，政府間的信息、人力、物資、經(jīng)驗(yàn)等資源的共享是應(yīng)急響應(yīng)成功的必要條件。同時(shí)，建立在資源共享基礎(chǔ)上的集體行動(dòng)，也有助于建立和發(fā)展應(yīng)急響應(yīng)主體之間的信任關(guān)系。

(四)多元整合：應(yīng)急響應(yīng)政府間關(guān)系治理的現(xiàn)實(shí)途徑

從組織整合的角度看，科層機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制都有各自的適用情境和運(yùn)行邏輯。如果出現(xiàn)匹配錯(cuò)誤，就會(huì)整合不力，甚至失靈。因此，它們之間不應(yīng)當(dāng)是相互替代關(guān)系，而是應(yīng)當(dāng)相互配合、相互補(bǔ)充。網(wǎng)絡(luò)治理思維的延展，在一定程度上要?jiǎng)?chuàng)造一種包容性空間，融合科層、市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的“看得見(jiàn)的手”與“看不見(jiàn)的手”之間的“握手”[18]，從而把資源整合行動(dòng)從組織內(nèi)擴(kuò)展到組織間。就應(yīng)急響應(yīng)而言，就是要包容正式關(guān)系與非正式關(guān)系，消解它們之間的張力，從而提升政府間關(guān)系治理的柔性。一方面，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建、變革應(yīng)當(dāng)是自下而上的。具體而言，就是以基層政府特別是社區(qū)為基礎(chǔ)，從他們自身的條件、能力和需要出發(fā)，構(gòu)建屬于他們自己的網(wǎng)絡(luò)。這種視角的意義在于，可以激發(fā)屬地政府的積極性和主動(dòng)性，避免自上而下的方式對(duì)等級(jí)權(quán)威的過(guò)度依賴(lài)。比如，不同地區(qū)之間的應(yīng)急響應(yīng)能力發(fā)展不平衡，有的地方從基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備，再到人員的管理水平和應(yīng)急準(zhǔn)備等條件相對(duì)較好，而有的地方相對(duì)落后。經(jīng)驗(yàn)表明，這些相對(duì)落后的地方實(shí)際上是公共安全薄弱環(huán)節(jié)，往往最容易受到災(zāi)害的影響，受災(zāi)的結(jié)果也極易被放大。對(duì)于這樣的地方，如果從本地出發(fā)建立一個(gè)相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)，從最近的社區(qū)，最近的政府獲得幫助，要比等待上級(jí)的指令和協(xié)調(diào)要有效率得多。另一方面，更高層級(jí)的政府，如省級(jí)或中央層面，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科層權(quán)威實(shí)行自下而上的整合，為自下而上的治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建提供可靠的制度框架，為信任環(huán)境的建立和發(fā)展提供政策支持，為市場(chǎng)組織的參與提供有效的激勵(lì)和保障。

結(jié) 論

正確理解應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系，對(duì)于解決應(yīng)急響應(yīng)中的合作與協(xié)調(diào)問(wèn)題具有重要意義。第一，在應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中，政府間存在兩種基本關(guān)系：正式關(guān)系和非正式關(guān)系。從本質(zhì)上講，應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系是非正式關(guān)系，它是基于特定的突發(fā)事件而產(chǎn)生的。第二，當(dāng)前我們的應(yīng)急管理理論和實(shí)踐，主要是把應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系當(dāng)作正式關(guān)系來(lái)對(duì)待，使用科層機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。當(dāng)這種機(jī)制不能奏效時(shí)，政治響應(yīng)模式就會(huì)啟動(dòng)。第三，當(dāng)前應(yīng)急響應(yīng)最突出的問(wèn)題是應(yīng)急響應(yīng)在初期效率不高，屬地化管理面臨困境。這主要是因?yàn)槲覀儾荒苡行У卣蠎?yīng)急響應(yīng)中的非正式關(guān)系。第四，有效地治理應(yīng)急響應(yīng)中的政府間關(guān)系，需要從科層思維轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)思維，采用自下而上和自上而下相結(jié)合的思路進(jìn)行多元整合。