從政治指標(biāo)到約束性指標(biāo)：指標(biāo)治理的變遷與問題

黃 晗,燕繼榮

(1.首都師范大學(xué),北京 100048；2.北京大學(xué),北京 100871)

在中國政府過程中，指標(biāo)是一個高頻詞。圍繞重要治理任務(wù)生成若干指標(biāo)，通過指標(biāo)的分解、下放、運行、反饋、再調(diào)整等一系列過程使治理任務(wù)得以完成，同時對指標(biāo)的實施狀況進行監(jiān)督考核，將考核結(jié)果與黨政干部的任免升遷相掛鉤，這是一種既獨特又常見的中國政治現(xiàn)象。指標(biāo)并不是中國特有的，常見各種用以衡量國家發(fā)展或治理狀況的指標(biāo)，如國民生產(chǎn)總值、國內(nèi)生產(chǎn)凈值、人類發(fā)展指數(shù)、可持續(xù)發(fā)展指數(shù)等，但這些指標(biāo)多是測量和評估意義上的。當(dāng)指標(biāo)與治理任務(wù)的下壓、分解和實行尤其是與黨政干部的考核結(jié)合時，它就變成了政治運轉(zhuǎn)的驅(qū)動力、壓力傳導(dǎo)的載體、政策執(zhí)行的保障、政府過程的中樞紐帶，因而具有了治理機制的意涵。那么，如何理解指標(biāo)治理機制的產(chǎn)生？指標(biāo)本身經(jīng)歷了何種變化？指標(biāo)治理機制在當(dāng)前國家治理中的作用如何評價？指標(biāo)治理面臨怎樣的問題，需要做怎樣的改進和調(diào)整？本文聚焦于“指標(biāo)”及其治理機制問題，試圖追溯指標(biāo)在現(xiàn)代中國政治中的變遷歷程，分析指標(biāo)治理的得失利弊，并反思如何改進和超越指標(biāo)治理。

一、 與指標(biāo)治理相關(guān)的幾種描述性概念

在以往的政治學(xué)研究中，人們更多地聚焦于權(quán)力、利益及結(jié)構(gòu)等要素，對于國家中觀層面的運行機制缺乏足夠的關(guān)注。但僅僅依靠權(quán)力、利益或者結(jié)構(gòu)的分析框架，往往有可能遮蔽國家運行和治理過程中一些最具有體制性色彩的內(nèi)容。近年來，一些政治學(xué)、社會學(xué)的研究開始從具體運行機制層面去探討國家治理的方式和過程，這些研究雖然沒有將重點直接聚焦于指標(biāo)問題，但事實上已經(jīng)對與之相近的政治現(xiàn)象進行了討論，并形成了一些具有描述性意義的概念，用以刻畫國家政治運作的典型特征。其中，較有代表性的概念包括“壓力型體制”“目標(biāo)責(zé)任制”“數(shù)目字管理”等。

(一)壓力型體制

壓力型體制是指各級地方黨政組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟和其他各項目標(biāo)，采取任務(wù)的數(shù)量化分解和高度物質(zhì)化獎懲相結(jié)合的一套管理手段和方式[1]。這種體制的典型特征在于：上級將社會經(jīng)濟各項任務(wù)通過劃定目標(biāo)和簽訂目標(biāo)責(zé)任書的方式下壓給各級組織；各級政府黨政部門在完成任務(wù)的高壓之下圍繞工作重點進行人、財、物的高度整合；上級通過晉升的正向激勵或諸如一票否決的反向激勵將下壓任務(wù)的完成情況與下級黨政負(fù)責(zé)人的任免升降掛鉤，確保下級的執(zhí)行。

中國縣鄉(xiāng)兩級政府是壓力型體制最典型的代表。上級政府往往將各項經(jīng)濟發(fā)展和政治任務(wù)硬性指標(biāo)下放給縣、鄉(xiāng)兩級，這使基層政權(quán)在重重壓力之下運行。從體制產(chǎn)生的原因和路徑看，壓力型體制形成于20世紀(jì)80年代經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略時代。因為當(dāng)時提出要在經(jīng)濟上趕超西方發(fā)達國家，就需要建構(gòu)一套自上而下的壓力型體制，將任務(wù)指標(biāo)分解給各級政府，于是，一套以權(quán)力和權(quán)威為手段，以GDP和政績?yōu)閷?dǎo)向，以獎懲和一票否決為控制方式的壓力型體制就產(chǎn)生出來[2]。而壓力型體制是在吸取家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建立的，是把經(jīng)濟領(lǐng)域的承包制復(fù)制到政府管理領(lǐng)域形成的政治承包責(zé)任制，也是計劃經(jīng)濟時代的動員體制在現(xiàn)代化和市場化壓力下的延續(xù)[3]。

(二)行政發(fā)包制與目標(biāo)責(zé)任制

周黎安等人提出了與壓力型體制相近的“行政發(fā)包制”概念，用以描述處在行政頂端的中央政府將國家的行政、經(jīng)濟、社會各方面事務(wù)層層發(fā)包給下級政府的現(xiàn)象。他們認(rèn)為，處于中間層級的政府(如省級政府和地級市政府)在很多時候扮演著中間轉(zhuǎn)包者的角色，對任務(wù)的完成負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)的責(zé)任，而最基層的地方政府一把手是最終對事務(wù)完成直接負(fù)責(zé)的主體[4]。這種層層發(fā)包的行政制度恰恰解釋了基層政府產(chǎn)生巨大壓力的原因。

(三)數(shù)目字管理

“數(shù)目字管理”是黃仁宇在對中國歷史研究中提出的一個概念，它指整個社會資源均可以如實計算并整合成一個記錄系統(tǒng)，從而進行較為精確的計算和統(tǒng)計，并達成資源的自由交換和流動。黃仁宇把數(shù)目字管理作為資本主義在統(tǒng)治和管理技術(shù)上的典型標(biāo)志，并用數(shù)目字管理解釋各個主要國家的現(xiàn)代化歷程[6](pp.230-235)。他認(rèn)為，數(shù)目字管理反映了人類社會組織試圖克服含混、不規(guī)則、不可控性，追求條理化、確定性、理性化的一種努力。這樣的社會組織形態(tài)不僅在技術(shù)上對度量、統(tǒng)計提出了較高的要求，同時也對整個社會基礎(chǔ)提出了更高的要求。它需要地方的真實情況能準(zhǔn)確地匯集到中央，中央下達的政策能符合地方實際，中央政府的宏觀管理有切實可信的數(shù)據(jù)作為依托。但在中國傳統(tǒng)社會，實現(xiàn)數(shù)目字管理的社會基礎(chǔ)顯然是不存在的。官僚群體往往通過上級逐層向下級施壓的方式來完成中央給地方的各種指標(biāo)，由此達成國家的統(tǒng)治任務(wù)。這種方式持續(xù)時間越久，脫離實際、表里不一的情況就會越普遍，從而形成體制的沉疴積弊。這是傳統(tǒng)中國國家治理理性化的困境所在。

近年來學(xué)者們借助大躍進時期“浮夸風(fēng)”等歷史材料對統(tǒng)計與政治的相關(guān)問題展開了新的討論。數(shù)字是怎么形成的？為什么會有數(shù)字造假？官僚體系與指標(biāo)管理的內(nèi)在關(guān)系如何？政治體制如何影響了官僚體系對指標(biāo)管理的應(yīng)用？結(jié)論是：數(shù)字的浮夸、統(tǒng)計的虛假是一個體制性的問題，它內(nèi)生于官僚系統(tǒng)之中。有效的指標(biāo)需要建立在全面、科學(xué)、理性的統(tǒng)計調(diào)查基礎(chǔ)上，而在制度和技術(shù)水平都比較欠缺的情況下，指標(biāo)的科學(xué)化和準(zhǔn)確性通常是難以做到的，體制上層和基層社會之間的信息不對稱可能非常嚴(yán)重，因此從制度和技術(shù)上都沒有辦法掌握真實的數(shù)據(jù)和情況，浮夸也就難以避免。

上述幾種概念的討論盡管側(cè)重點各有不同，但都有相同或相近的內(nèi)容所指，它們都刻畫了一種特有的治理機制。在這一機制中，指標(biāo)扮演著重要角色，它作為數(shù)量化的工具，是目標(biāo)責(zé)任制、行政發(fā)包制的主要形式，也是壓力傳導(dǎo)的載體。指標(biāo)體系的設(shè)立體現(xiàn)了國家對于治理目標(biāo)的設(shè)定以及重要性排序，指標(biāo)的生成、下放、分解、監(jiān)督、考核等過程體現(xiàn)了深刻的制度性邏輯，也帶來顯著的制度后果。因此，有必要把目光聚焦到“指標(biāo)”本身，對其來源及演變、問題及困境進行進一步的思考和分析。

二、 指標(biāo)治理的變遷：政治指標(biāo)-經(jīng)濟指標(biāo)-約束性指標(biāo)

指標(biāo)在中國經(jīng)歷了一個較長時段的發(fā)展和演變過程，在不同時期分別著重體現(xiàn)為政治指標(biāo)、經(jīng)濟指標(biāo)和約束性指標(biāo)。這種指標(biāo)類型的演變事實上折射出中國社會經(jīng)濟發(fā)展的幾次重要轉(zhuǎn)向。指標(biāo)的最早運用可以追溯到新中國成立前的土改時期，中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地用指標(biāo)化的方式實施階級劃分，這種政治上的指標(biāo)模式在新中國成立后的“三反”運動和反右運動中繼續(xù)被使用。計劃經(jīng)濟時期，指標(biāo)分配和管理也成為滲透國家經(jīng)濟社會方方面面的一種管理模式。改革開放后，在強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展基調(diào)下，政績考核與黨管干部制度結(jié)合，以GDP為衡量標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟增長成為政績考核的核心指標(biāo)，這種發(fā)展型地方政府也成為推動中國經(jīng)濟增長奇跡的重要引擎。而伴隨著對單一發(fā)展理念的反思，以“十一五”規(guī)劃為分水嶺，指標(biāo)考核體系首次被劃分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)兩個維度，并在其中著重強調(diào)了體現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的約束性指標(biāo)的重要性，指標(biāo)治理作為一種治理機制被運用到了包括社會管理、公共服務(wù)在內(nèi)的更加廣泛的現(xiàn)代社會治理領(lǐng)域(參見圖1)。

圖1 指標(biāo)的演變

(一)指標(biāo)治理的第一階段：政治指標(biāo)

政治指標(biāo)的出現(xiàn)可以追溯到新中國成立前的土改時期。當(dāng)時土地改革的總路線規(guī)定將農(nóng)村社會階級總體上劃分為地主、富農(nóng)、中農(nóng)和貧雇農(nóng)四類。1948年，中共中央文件規(guī)定，將土改中的打擊面規(guī)定為占新解放區(qū)農(nóng)民總戶數(shù)的百分之八，占農(nóng)民總?cè)丝诘陌俜种?，這一比例后來被縮小到百分之三。依此比例，就需要在當(dāng)時三億農(nóng)民中劃分出九百萬階級敵人。但是，由于當(dāng)時中國農(nóng)村民眾的社會關(guān)系和身份體系與馬克思關(guān)于階級的定義和劃分標(biāo)準(zhǔn)存在較大的不對應(yīng)性[7]，土改之初，一些地方在執(zhí)行上并不十分積極，出現(xiàn)了速度太慢的現(xiàn)象。在這種情況下，為加速推動政策執(zhí)行，土改開始被指標(biāo)化。全國的階級劃分指標(biāo)被分別下達到地方，各級政府被施加強大的行政壓力以推進階級劃分指標(biāo)的完成。據(jù)記錄，這一時期很多地方不管實際階級情況如何，政府至少含蓄地下指標(biāo)，要求在村里劃出若干比例的地主名額[8](p.655)。另外，陶鑄被中央任命到廣東主持土改工作，在廣東提出要大張旗鼓、雷厲風(fēng)行、要數(shù)目字的土改口號，隨即當(dāng)?shù)赝粮难杆偕郎?。由于指?biāo)制定的數(shù)量要遠遠超過富農(nóng)的實有量，各地方出現(xiàn)了大量的隨意制定階級標(biāo)準(zhǔn)以完成指標(biāo)的情況，很多貧下中農(nóng)被錯誤地劃為富農(nóng)[9]。

第二次對政治指標(biāo)的典型運用是1951年底開始的“三反”斗爭。這場斗爭的主題是反貪污、反浪費、反官僚主義，目的是反對新中國成立初期資產(chǎn)階級的腐蝕。在這場運動進入打“大老虎”階段的時候，毛澤東起草了《關(guān)于三反斗爭展開后要將注意力引向搜尋“大老虎”的電報》[10](p.51)，指出要定出估計數(shù)字，交給各部門完成，在斗爭中要根據(jù)情況的發(fā)展，追加新任務(wù)。報告后續(xù)的文件又追加了每個省、每個大城市及各大軍區(qū)單位都有一百只至幾百只“大老虎”的指令，并向各級黨委發(fā)出《關(guān)于限期向中央報告打虎預(yù)算和縣、區(qū)、鄉(xiāng)開展三反運動的電報》[11](p.140)，要求各級政府制定并上報預(yù)算。更為嚴(yán)厲的規(guī)定是，如有哪個單位的首長認(rèn)為本單位沒有“老虎”，應(yīng)簽字向黨和政府負(fù)責(zé)保證。這種自上而下指標(biāo)下壓、任務(wù)攤派的方式也使此次運動出現(xiàn)了打虎指標(biāo)過頭，造成冤假錯案的現(xiàn)象[12]。

政治指標(biāo)的另一次運用是1957年的“反右傾”斗爭。當(dāng)反右斗爭進入擴大化階段后，以毛澤東的《事情正在起變化》為轉(zhuǎn)折點，他判斷：“社會上的中間派是大量的，他們大約占全體黨外知識分子的百分之七十左右，而左派大約占百分之二十左右，右派大約占百分之一、百分之三、百分之五到百分之十。”[13](p.423)這種數(shù)量上不科學(xué)的估算使反右迅速指標(biāo)化。各級政府被下達硬性指標(biāo)，很多地方出現(xiàn)了抓鬮法或者攀比法等方式劃分右派的荒唐行為，造成了嚴(yán)重的政治后果。右派分子從反右之初的六萬多人擴大到1958年的五十多萬人，這里面增加的大部分都是為了湊指標(biāo)而填補的。指標(biāo)化任務(wù)執(zhí)行不僅導(dǎo)致亂“扣帽子”，在后來的“摘帽子”階段也有所表現(xiàn)。1959年中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于確實表現(xiàn)改好了的右派分子的處理問題的決定》中指出：摘掉帽子的右派分子的數(shù)目，以控制在百分之十為好[14]。這一決定中關(guān)于摘帽指標(biāo)的規(guī)定指導(dǎo)了之后摘帽工作的進度。

3.4 實驗室閾值的構(gòu)建 閾值是體外診斷試劑的重要指標(biāo)之一，也是臨床判斷被檢測樣本是否異常的重要依據(jù)。在采用FISH檢測方法檢測時，不同類型的標(biāo)本，不同的信號導(dǎo)致結(jié)果解釋和判讀的差異，其最有利依據(jù)是本實驗陰性閾值的建立。一般臨床實驗構(gòu)建閾值的基礎(chǔ)是以陰性標(biāo)本5例以上，每例至少計算100個細胞，計數(shù)異常信號類型細胞數(shù)量，取其平均值再加上三倍標(biāo)準(zhǔn)差而得。此次依據(jù)陰性閾值構(gòu)建方法計算得HER-2基因部分缺失閾值為2.34%，擴增閾值為4.77%，在為今后判讀HER-2結(jié)果提供依據(jù)。

以上是政治指標(biāo)被運用之初的一些典型事例。從中可以看到，政治指標(biāo)關(guān)乎新中國成立初期的重大政治問題，具有嚴(yán)肅性和強制性，通過分配、下達指標(biāo)，一些重要政治任務(wù)被快速、嚴(yán)格地執(zhí)行和落實。盡管這一時期的若干歷史事件后來得到了重新評價和深刻反思，但指標(biāo)劃分和下壓作為一種效率極高的執(zhí)行機制，逐漸植根于體制之中，成為指標(biāo)運行的一種慣性。

(二)指標(biāo)治理的第二階段：經(jīng)濟指標(biāo)

新中國成立后，因為沿襲蘇聯(lián)的發(fā)展模式，所以在強烈的“趕超”意識下建立起了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，一切活動都被納入國家的計劃，而計劃的制定和實施直接體現(xiàn)為一系列生產(chǎn)和生活指標(biāo)的布置和完成。在這一時期，不僅國家的整體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃由指標(biāo)來控制，而且每個人日常的吃穿用住都受到各級行政機關(guān)指標(biāo)的直接影響。可以說，指標(biāo)成為滲透國家經(jīng)濟社會方方面面的一種管理載體。

改革開放以后，黨和國家確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本路線，GDP增長成為測量地方政府業(yè)績的重要經(jīng)濟指標(biāo)。在追求GDP高增速的驅(qū)動下，發(fā)展型地方政府成為長期以來牽引中國經(jīng)濟快速發(fā)展的核心動力。GDP作為可量化的國民經(jīng)濟核算指標(biāo)，無疑是中央考核地方政府的一個很好的工具。但GDP驅(qū)動下的高速發(fā)展并不一定意味著高質(zhì)量的發(fā)展。一方面，由于信息的不對稱性，GDP并不能完全反映地方經(jīng)濟社會發(fā)展以及地方政府行為的真實情況。置身于以GDP為核心的政績錦標(biāo)賽和升遷競逐中，“數(shù)字出官”不可避免地成為地方官員的行為邏輯，因而在GDP核算中，存在著大量的重復(fù)核算、高估經(jīng)濟規(guī)模和總量、制造增長的情況，以至于國民經(jīng)濟統(tǒng)計曾一度出現(xiàn)各省級行政單位核算出的GDP總量多數(shù)高于全國GDP均值的現(xiàn)象。這種數(shù)值核算可信度的下降，損害了政府的形象，也使這一指標(biāo)失去了實質(zhì)性的意義。另一方面，對GDP指標(biāo)的單一追求也產(chǎn)生了許多負(fù)面效應(yīng)。GDP是一種流量核算，只計入最終產(chǎn)出和總收入，不能反映背后付出的成本和代價，尤其不能反映增長是否可持續(xù)以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化①。在指標(biāo)考核和政績競賽的驅(qū)動下，GDP增速目標(biāo)往往經(jīng)過各級政府層層加碼，不斷被抬高，進一步導(dǎo)致了地方政府過度負(fù)債、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、金融風(fēng)險擴大、生態(tài)環(huán)境惡化等問題。

在這種形勢下，以GDP為核心的政績考核指標(biāo)體系開始被重新審視和調(diào)整。首先，中央政府開始試圖在GDP核算體系中進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，改變以消費、固定資產(chǎn)形成和出口這“三駕馬車”為核心的GDP核算模式，在核算體系中更多地加入能反映出資源消耗、民生改善、社會治理等方面的核算指標(biāo)。其次，從黨的十六大以來，提出了環(huán)境友好型社會、循環(huán)經(jīng)濟等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系的重要性被提升到政治層面。同時，政府社會管理水平和公共服務(wù)能力也成為政府改革和職能轉(zhuǎn)變的重要方面，因此，生態(tài)環(huán)境和公共服務(wù)等考核指標(biāo)開始出現(xiàn)并被納入地方政府政績考核體系。最后，也有越來越多的聲音呼吁將原有GDP指標(biāo)從宏觀調(diào)控指標(biāo)改為預(yù)測性指標(biāo)，保留其引導(dǎo)和參考性作用，弱化其業(yè)績考核功能，以適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟社會發(fā)展要求?？傮w而言，以GDP為核心的經(jīng)濟指標(biāo)體系在經(jīng)歷和牽引了中國經(jīng)濟的高速發(fā)展期之后，已經(jīng)逐漸被反思和超越。

(三)指標(biāo)治理的第三階段：約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)

約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)進入國家治理的指標(biāo)體系是在“十一五”期間?！笆晃濉币?guī)劃首次將量化指標(biāo)劃分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)兩類。在規(guī)劃的全部22個指標(biāo)中有14個預(yù)期性指標(biāo)、8個約束性指標(biāo)(參見表1)。預(yù)期性指標(biāo)是中央對地方政府預(yù)期將達到的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的一種設(shè)定和規(guī)劃；約束性指標(biāo)則主要用于對政府責(zé)任的約束和考核，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益的一些領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝挠嘘P(guān)部門提出的工作要求。在兩種指標(biāo)的實現(xiàn)方式上，“十一五”規(guī)劃強調(diào)：預(yù)期性指標(biāo)主要是針對經(jīng)濟增長和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面設(shè)定的一些目標(biāo)，這些目標(biāo)主要在政府宏觀調(diào)配資源的前提下通過市場主體的自主行為實現(xiàn)，因此預(yù)期性指標(biāo)一般不設(shè)定硬性指標(biāo)；約束性目標(biāo)則需要政府通過合理配置公共資源和有效運用行政力量實現(xiàn)，這些指標(biāo)多為剛性的指標(biāo)，凸顯了政府社會管理和公共服務(wù)職能的強化[15]。

表1 “十一五”時期8大約束性指標(biāo)

資料來源：《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，2006年3月。

這樣，中央和地方之間建立起兩種并行的激勵方式：一個是鞭子，即預(yù)期性指標(biāo)；另一個是韁繩，即約束性指標(biāo)。中央既用經(jīng)濟表現(xiàn)等預(yù)期性指標(biāo)來對地方進行激勵，又用其他約束性指標(biāo)來約束地方，必要時重啟政治控制的手段，通過人事任命系統(tǒng)來改變地方政府官員所面臨的激勵和約束，為新政策的出臺、貫徹和實施保駕護航。約束性指標(biāo)被視作政府對社會的承諾，約束的對象不是企業(yè)，而是各級政府，特別是政府在提供公共服務(wù)、保護和使用土地等方面的行為。在這一攬子約束性指標(biāo)體系中，我們可以列舉出一些常見的項目(參見表2)，如人口與計劃生育、安全生產(chǎn)、用水資源、農(nóng)產(chǎn)品安全、債務(wù)指標(biāo)、就業(yè)率、社會調(diào)控能力、信訪、節(jié)能減排等。一些指標(biāo)是歷史上沿用多年的，如計劃生育指標(biāo)，從20世紀(jì)70年代開始一直延續(xù)數(shù)十年；另一些指標(biāo)較晚進入指標(biāo)體系，如群體性事件②。

表2 常見考核指標(biāo)

總體而言，“十一五”之后，中央政府不斷提升包括社會保障、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、公共安全、基礎(chǔ)教育、住房保障等約束性指標(biāo)在干部考核體系中的重要性，也不斷設(shè)置新的約束性指標(biāo)，淡化GDP的唯一性，使指標(biāo)體系朝側(cè)重社會管理、公共服務(wù)的方向發(fā)展，推動干部考核體系多元化③。

三、 指標(biāo)治理存在的問題與面臨的困境

縱觀前述指標(biāo)治理的三個階段，從政治指標(biāo)到經(jīng)濟指標(biāo)，再到預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，不同時期指標(biāo)的內(nèi)容側(cè)重發(fā)生了較大變化，中央政府一直在力圖避免單一指標(biāo)帶來的一系列問題，增強指標(biāo)體系的多元性，以適應(yīng)發(fā)展的經(jīng)濟社會需求，但其間治理機制的基本形態(tài)表現(xiàn)出延續(xù)性的特征——以計劃指令和目標(biāo)管理的方式，圍繞各個時期國家重大方針政策而生成相應(yīng)的指標(biāo)，通過指標(biāo)的分解、落實、監(jiān)督和考核推動決策的執(zhí)行和政策的落地。

如何評價指標(biāo)治理這一國家治理的中觀機制？客觀而言，它是具有一定效力的，指標(biāo)所指向的地方，一般都會帶來人力、物力、財力的高度聚集，因而能集中解決一些重大問題。但不能忽視的是，指標(biāo)治理顯然也存在著一系列問題：無論哪種指標(biāo)類型，指標(biāo)分解和下放的過程往往都是被層層加碼的過程，從而給屬地政府帶來巨大的壓力，這種壓力繼而又催生數(shù)據(jù)和統(tǒng)計的造假與浮夸；在多個指標(biāo)并存的情況下，就存在一個如何在多指標(biāo)之間進行權(quán)衡和取舍的問題，容易產(chǎn)生“選擇性執(zhí)行”或者“選擇性忽視”；同時，指標(biāo)的高壓也可能誘發(fā)地方政府更多“突擊式”“運動式”的行為模式，對于其日常監(jiān)管和常態(tài)化職能履行起到逆向激勵作用。

(一)統(tǒng)計和數(shù)字的弄虛作假

數(shù)目字管理有效與否很大程度上取決于中央政府對于基層社會信息的獲取能力以及對基層政府行為監(jiān)管能力的強弱。在對基層的信息獲取能力和監(jiān)管能力不足的情況下，考核指標(biāo)的不切實際或者考核的政治性后果太過嚴(yán)重事實上間接逼迫各級政府造假，在做好材料上狠下功夫。關(guān)于“大躍進”的一些研究已經(jīng)表明，指標(biāo)和指標(biāo)管理下的高壓導(dǎo)致了困難時期大量的官員造假之風(fēng)，也讓造假成為官場的游戲規(guī)則[16]。這種情況也發(fā)生在當(dāng)前的政府過程中。近兩年來曝光了環(huán)保領(lǐng)域幾起嚴(yán)重的數(shù)據(jù)造假事件，在環(huán)境考核的壓力下，環(huán)境監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人安排霧炮車在國控監(jiān)測點附近噴霧，甚至直接干擾空氣質(zhì)量監(jiān)測設(shè)備，造成惡劣的影響[17][18]。諸如此類的數(shù)字造假在當(dāng)今依然存在。造假的動因可能源于應(yīng)付、攀比、避禍等，但在信息不對稱、監(jiān)管不到位的情況下，指標(biāo)的壓力往往導(dǎo)致造假成為一種體制性的、彌散化的現(xiàn)象。

(二)指標(biāo)的選擇性執(zhí)行

指標(biāo)按照對責(zé)任人的政治重要性程度劃分，可以分為彈性任務(wù)和剛性任務(wù)兩種。彈性任務(wù)是下級政府可以自行決定完成數(shù)量、時間的積極性任務(wù)，在這種任務(wù)方面，上級政府對下級政府進行任務(wù)分配及考核，但并不直接與政府官員的政績及升遷掛鉤；剛性任務(wù)則是那些由上級紅頭文件形式下達的在政治、經(jīng)濟、社會某些方面必須完成的任務(wù)，如計劃生育、稅收、安全生產(chǎn)、社會治安管理等。剛性任務(wù)比彈性任務(wù)更容易得到政府的重視，成為政策執(zhí)行的重點。按照形式的可測量度劃分，指標(biāo)可以分為量化指標(biāo)與非量化指標(biāo)兩類。量化指標(biāo)可以被清晰界定和測量，因而往往最容易被考核，也最容易引起官員的重視。而非量化的指標(biāo)即使很重要，也因為很難被測量、監(jiān)督和控制，從而不被官員所重視?？上攵诿媾R可量化和不可量化指標(biāo)時，政府官員會傾向于選擇性地關(guān)注可量化指標(biāo)，并將之層層加碼或放大，同時，那些不可量化指標(biāo)則會被有意忽略和消解[19](pp.167-186)。

(三)政府行為的逆向激勵

在巨大壓力之下，地方政府的行為激勵可能不是去加強其日常監(jiān)管行為，或更好履行日常職能，而是采用“突擊式”“運動式”等非常態(tài)方式，以應(yīng)付和完成指標(biāo)，從而導(dǎo)致對其職能的“目標(biāo)替代”。一個典型的例子是信訪。上訪率長期以來是地方官員考核指標(biāo)體系中的一項硬指標(biāo)。在上級政府對下級政府的信訪排名壓力下，這種考核指標(biāo)反而對信訪問題產(chǎn)生了逆向作用，造成了全國各地屢屢出現(xiàn)的截訪、花錢銷號等信訪尋租現(xiàn)象，也使官民矛盾更進一步激化④。環(huán)保領(lǐng)域也是如此。節(jié)能減排曾是“十一五”期間的一項重要約束性指標(biāo)?！笆晃濉币?guī)劃的最后半年，在節(jié)能減排的指標(biāo)高壓下，全國多地出現(xiàn)通過拉閘限電，以限制工業(yè)區(qū)甚至生活區(qū)用電的方式來突擊完成節(jié)能減排指標(biāo)的現(xiàn)象，上演了一出“限電鬧劇”。更為典型的例子是“事故死亡指標(biāo)”。在地方官員的指標(biāo)考核體系中，各類事故死亡人數(shù)也是一項重要指標(biāo)，為了不超指標(biāo)，各級地方政府很多時候要向上級部門拼命爭取指標(biāo)，也要想盡各種辦法在指標(biāo)之間進行各種或公開或隱秘的平衡和調(diào)配，如果因為指標(biāo)已滿，就瞞報上個月的事故，計入下個月的指標(biāo)，對事故遇難者進行異地善后處理等。在指標(biāo)高壓驅(qū)動下，位于官僚體系中的各個行為者為保住烏紗帽不得不動用各種方法應(yīng)對指標(biāo)，因而帶來政府行為扭曲的問題，往往影響了政府日常職能的履行，大大損害了治理的效率。

特別值得注意的是，如果說指標(biāo)治理在傳統(tǒng)治理領(lǐng)域尚且行之有效，那么當(dāng)其遭遇到一些全新的治理問題時，則進一步顯露出它的瓶頸和局限。例如，當(dāng)從“量”的管理過渡到“質(zhì)”的管理，從“單一”事務(wù)的管理過渡到“復(fù)合”事務(wù)的管理，從“屬地”問題過渡到“跨域”問題時，指標(biāo)治理的效果并不理想。質(zhì)量管理、復(fù)合性事務(wù)、跨域治理都給指標(biāo)的拆解和量化帶來了更深層次的困難。

四、 結(jié)語：指標(biāo)治理的調(diào)試與超越

指標(biāo)治理是一種技術(shù)上較為簡便化的治理方式，它是在行政主導(dǎo)、對上負(fù)責(zé)的體制中，為解決代理人監(jiān)督和激勵問題，保障政策的執(zhí)行而產(chǎn)生的一種機制⑤。在這種體制中，經(jīng)濟發(fā)展、社會管理等都需要自上而下地去主導(dǎo)。如何去主導(dǎo)？辦法是就治理任務(wù)生成一個或多個可測量的指標(biāo)，將指標(biāo)下壓給地方政府，通過監(jiān)測和考核指標(biāo)的完成情況保障地方對任務(wù)和政策的執(zhí)行。由于政府面臨越來越多的政治、經(jīng)濟和社會民生問題，也需要承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能，因而指標(biāo)體系通常處在不斷的追加之中，指標(biāo)內(nèi)容和數(shù)量不斷擴大，指標(biāo)的權(quán)重隨形勢變動不居。這樣，整個政府體制就在上級指標(biāo)越考越多、越考越細，下級指標(biāo)繁雜、壓力超載和無所適從的循環(huán)中不斷加強。久而久之，指標(biāo)治理的有效性邊際遞減，整個體制的疲態(tài)化進一步加深。

指標(biāo)治理存在的問題和面臨的困境需要我們進一步探索改進和超越這一治理機制的方法和路徑。一方面，在現(xiàn)有制度框架未出現(xiàn)較大改變之前，指標(biāo)治理機制還將長期存在并被廣泛運用。因此，應(yīng)該在現(xiàn)有框架內(nèi)對它進行一定的調(diào)適和改進。目前我們已經(jīng)可以觀察到幾種嘗試。一是增強指標(biāo)的多元化。換言之，把包括政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多方面的評價指標(biāo)納入黨政干部考核體系，豐富指標(biāo)評價體系，以反映不同維度的政績考量。這是當(dāng)前從中央到地方各級政府都在實施的舉措。二是加強對指標(biāo)治理機制具有補充和修正性功能的制度設(shè)計和制度創(chuàng)新。這也可以看到一些成功的實踐，如主體功能區(qū)劃分和干部離任審計。全國主體功能區(qū)劃分將國土空間劃分為優(yōu)先開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類功能區(qū)。相應(yīng)地，在政績考核方面，對于優(yōu)先開發(fā)的區(qū)域，強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗和自主創(chuàng)新等方面的評價，逐步弱化經(jīng)濟增長的評價；對于重點開發(fā)區(qū)域，著重考核經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)和城鎮(zhèn)化水平等方面；而在限制開發(fā)區(qū)域，考核側(cè)重生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)和城鎮(zhèn)化；對于禁止開發(fā)區(qū)域，主要以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護為核心進行考核。這一主體功能區(qū)劃分作為戰(zhàn)略性、約束性的地區(qū)發(fā)展綱領(lǐng)，實現(xiàn)了政績指標(biāo)衡量的差異化，對各地區(qū)國土資源開發(fā)和利用的進一步科學(xué)化、理性化、持續(xù)化，對樹立各級黨政干部良好的政績觀都具有重大意義。干部離任審計則通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)損害責(zé)任終身追究制等，力圖打破指標(biāo)考量的短期性，建立對于地方官員行為的長效追蹤機制。上述嘗試在一定程度上對指標(biāo)治理的固有弊端起到了矯正作用，也是今后進一步改進指標(biāo)治理機制的方向之所在。另一方面，克服指標(biāo)治理相關(guān)弊端更為根本和長效的路徑，在于改進相關(guān)制度設(shè)計和組織架構(gòu)，推進中央和地方之間關(guān)于事務(wù)和管理權(quán)劃分的結(jié)構(gòu)性改革。組織和制度的設(shè)計是現(xiàn)代國家治理制度化、常態(tài)化的保障。因此，應(yīng)該探索建立分類、分級、分事項的事權(quán)劃分框架，厘清中央和各級政府之間事權(quán)劃分的責(zé)任清單，推動央地之間權(quán)責(zé)劃分的法治化[20]。同時，指標(biāo)治理機制具有很強的屬地色彩，事實上排除甚至排斥橫向地方政府間的利益協(xié)調(diào)問題，這種治理方式雖然用起來比較簡便，但在面臨現(xiàn)代社會許多新的治理領(lǐng)域時事實上會出現(xiàn)失靈。因此，超越指標(biāo)治理，需要更多地嘗試建立跨區(qū)域間的利益協(xié)調(diào)機制，包括利益補償和成本分擔(dān)機制，促進日益增多的跨域性事務(wù)的治理。超越指標(biāo)治理機制的另一個著力點在于探索創(chuàng)新更多“對下負(fù)責(zé)”的體制機制，改“上考”為“下考”，發(fā)揮民眾力量和社會評價機制對政府行為的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，跳脫目標(biāo)責(zé)任、任務(wù)下壓、指標(biāo)考核的窠臼，建立更加成熟長效的現(xiàn)代國家治理體制。

注釋：

① 一些學(xué)者也相繼提出對既有的地方政府考核指標(biāo)體系進行修正的建議。例如，2006年經(jīng)濟學(xué)家厲以寧提出一個包括安全生產(chǎn)事故、突發(fā)事件、司法腐敗在內(nèi)的修正性指標(biāo)體系，認(rèn)為中國應(yīng)當(dāng)采用有利于可持續(xù)發(fā)展的新的GDP核算方式，應(yīng)當(dāng)扣除安全生產(chǎn)事故、突發(fā)事件和司法腐敗帶來的各項損失，將發(fā)展中涉及的自然和社會成本都考慮進去。參見張智：《GDP核算體系升級換代，刺激地方政府加大科研投入》，《華夏時報》2013年11月22日。

②例如，在《廣東省社會建設(shè)綜合考核指標(biāo)體系及考核辦法》中規(guī)定，每十萬人群體性事件數(shù)被納入廣東二十一個地市級官員考核體系中。參見駱驍驊：《廣東將群體性事件數(shù)量納入地方官員考核》，《南方日報》2013年7月17日。

③“十二五”規(guī)劃中新增了四項約束性指標(biāo)：單位GDP二氧化碳排放量；非化石能源占一次能源消費比重;九年義務(wù)教育鞏固率；城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)數(shù)量。

④有些地方信訪干部坦言，“取消排名反而有點慌”。參見彭美：《全國取消非正常信訪排名，信訪仍是官員考核硬指標(biāo)》 http://epaper.oeeee.com/epaper/H/html/2013-11/12/content_2370806.htm?div=-1，2013年11月12日。

⑤楊大力和黃冬婭對于當(dāng)前中國環(huán)境監(jiān)管的研究表明，“十一五”以來，中央政府從通過監(jiān)控企業(yè)轉(zhuǎn)向通過地區(qū)總量控制的方式來控制污染排放，很大程度上源于核定主要污染源排放量和監(jiān)督排放十分困難，只能轉(zhuǎn)而經(jīng)由強化政府自上而下的考核來監(jiān)控地方政府，利用行政手段推動污染排放的削減。參見黃冬婭、楊大力：《考核式監(jiān)管的運行與困境:基于主要污染物總量減排考核的分析》，《政治學(xué)研究》2016年第4期。