演進與互動：國家治理現(xiàn)代化進程中的政府與市場

崔慧霞

中國改革開放40年的一個核心問題，就是如何處理政府與市場的關系問題。這就涉及政府與市場的邊界在哪里，他們各自要解決什么問題，他們相互補充和促進的地方在哪里等系列問題。分析政府與市場的關系與作用，邏輯起點就是要闡釋如下問題：經(jīng)濟體制與政治體制兩者互補相融，將大大提高整體績效；經(jīng)濟體制要與外部環(huán)境相適應；政治體制改革，要根據(jù)國情推進，但不能超越國家的現(xiàn)實基礎。

本文在充分闡釋市場功能和政府作用的基礎上，以中國改革開放的發(fā)展歷史為研究時段，運用比較政治學和比較經(jīng)濟學的基本原理、分析方法和手段，從理論上探討市場和政府各自的作用和局限，試圖探尋適合中國發(fā)展的政治經(jīng)濟制度的基本內(nèi)容。

一、政府與市場的良性互動

理論界過去對政府與市場的關系探討基本是局限在經(jīng)濟領域，特別是集中于市場波動時，政府如何干預經(jīng)濟活動，發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，而缺乏從治國立本的高度來闡釋市場與政府的相互影響和相互促進。從國內(nèi)外的發(fā)展歷史看，政府與市場的關系不只是單純的經(jīng)濟問題，還是一個重要的政治問題。查爾斯·林德布洛姆（Lindlom, Charles），在深入研究政府與市場關系后指出，治國理政，政府與市場缺一不可。新中國成立以來，政府與市場關系的歷史演變證明，單一的政府機制或者單一的市場機制都不能有效處理中國發(fā)展經(jīng)濟問題。需要兩者融合，并根據(jù)具體的社會經(jīng)濟現(xiàn)實，不斷調(diào)整彼此的作用強度，找尋彼此良性替代的最佳平衡點。①曹文宏：《建國以來政府與市場關系: 基于政治和經(jīng)濟的二維解讀》，《東南學術》2014年第6期。實際上，市場失靈和行政失靈在現(xiàn)代各國，特別是發(fā)達國家并非罕見。西方國家多表現(xiàn)為市場失靈，新中國成立的頭30年，實行計劃經(jīng)濟體制，采用計劃經(jīng)濟的資源配置方式，也曾出現(xiàn)行政失靈。西方國家的政府干預源自市場失靈，是為了減輕市場失靈所帶來的經(jīng)濟沖擊和下滑。但政府干預是一把雙刃劍，既可以減輕市場失靈所帶來的經(jīng)濟沖擊和下滑，也有可能會出現(xiàn)非法與低效。確保政府干預權的合法與有效，需要明晰政府干預的邊界。在法治社會里，就要以法律條文作約束，規(guī)制和保障市場的自由和發(fā)揮。

（一）政治：治國理政的主體

政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，政治的核心是國家政權的問題。政治機制與經(jīng)濟機制是人類確保自身生存并借以提高生活質量的偉大發(fā)明。①Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems. Basic Books, Inc., Publishers. New York.1977.人類正是憑借各類政治制度與經(jīng)濟制度，即古代中國智人所稱的“道”與“商”兩者的有機結合，在相對稀缺的資源環(huán)境下，社會得以演化和發(fā)展。政治機制主要載體是政府，而經(jīng)濟機制的主要載體是市場，因此，這里提到的政治機制與經(jīng)濟機制實際上就可以理解為政府與市場。②曹文宏：《建國以來政府與市場關系: 基于政治和經(jīng)濟的二維解讀》，《東南學術》2014年第6期。古代中國的治道宗旨是治國平天下，其豐富的“治道”思想和經(jīng)驗總結為當代中國治國理政提供有益的啟示。

（二）市場：高效的資源配置效率

人類對市場的系統(tǒng)分析和全面認識最早體現(xiàn)在亞當·斯密的《國富論》（The Wealth of Nations）。斯密用“看不見的手”形容市場。闡釋了價格機制引導市場中追求自利的個體行動提高社會整體效率。斯密的論證說明，市場上買賣雙方的交易行為客觀上達到自我組織的效果，從而促進了收入分配、資源配置和經(jīng)濟增長。由此市場機制進入資本主義制度下的國家層面，1929—1933年大危機前，市場對西方主要資本主義國家經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)業(yè)升級、技術進步，對外殖民和拓展方面起著巨大作用，政府在經(jīng)濟領域的作用較小。

中國經(jīng)過40年的改革開放，綜合國力顯著增強，這當中市場起到了不可替代的作用。根據(jù)國內(nèi)外的發(fā)展歷史和發(fā)展規(guī)律,中央除了明確市場和計劃只是資源配置方式之外，更在十八屆三中全會明確指出市場對資源配置起決定性作用。國內(nèi)外的發(fā)展實踐證明，市場具有更高的資源配置效率。由于經(jīng)濟主體創(chuàng)新，可以通過市場使之獲得更高的經(jīng)濟利益，甚至是超額利潤，這激勵了經(jīng)濟主體參與競爭，尋求生產(chǎn)的軟件和硬件的更新?lián)Q代。經(jīng)濟個體的技術進步將激勵全行業(yè)的技術進步，從而提高全社會的生產(chǎn)力水平。利益驅動下的經(jīng)濟主體，將會自覺加強自身的經(jīng)營管理水平和內(nèi)外部合作，客觀上促進全社會的經(jīng)濟發(fā)展。③中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心，執(zhí)筆：程恩富、黃世坤：《在全面深化改革中處理好政府和市場關系》，《經(jīng)濟日報》2016年9月12日，第8版。

（三）定位：政府與市場的關系

人類社會對政府與市場的關系的探討由來已久。各國對市場的看法如何，以及如何處理政府與市場的兩者關系，直接影響到各國的資源配置方式和資源配置效率以及一國經(jīng)濟的發(fā)展路徑。世界各國主要是在市場經(jīng)濟或計劃經(jīng)濟兩種資源配置方式上進行比較選擇。各國選擇的結果不同，經(jīng)濟發(fā)展模式也不同；即使是同一個國家，不同的選擇，也會有不同的發(fā)展效果。

政府與市場關系的歷史演進輪回曲折。從資本主義建立初期到1929—1933年大危機前，西方各國在政府與市場關系上，市場起絕對作用，政府在經(jīng)濟領域所起的作用微乎其微。然而，世界性的經(jīng)濟大危機暴露了完全由市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的缺陷和局限，“市場失靈”逐漸為各國所認識，政府與市場的關系發(fā)生變化。自20世紀30年代中期開始，國家干預經(jīng)濟。市場依然起著主要作用，但政府在經(jīng)濟領域發(fā)揮的作用越來越大，介入的領域和范圍也越來越廣。由于國家干預具有的明顯主觀性，存在著有限理性的缺陷，政府失靈的情況出現(xiàn)在西方國家。由此引發(fā)了理論界和決策者更多地探討如何更好地將市場與政府相融合，發(fā)揮兩者優(yōu)勢，消除市場失靈和政府失靈。政府與市場兩種機制共同發(fā)揮作用，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟健康運行的基本特征。

（四）關鍵：明晰政府與市場邊界

中央提出市場在資源配置中起“決定性作用”，④在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會上中央提出市場在資源配置中起“決定性作用”，這是理論上的重大突破和實踐上的重大創(chuàng)新。確定了政府與市場關系的基本原則。國內(nèi)外的經(jīng)濟發(fā)展和理論充分證明，在現(xiàn)代社會，市場機制是最為有效的資源配置方式。生產(chǎn)什么？如何生產(chǎn)？為誰生產(chǎn)？都是由市場安排、市場決定，突顯市場自主性。市場主要在競爭性領域方面發(fā)揮作用，政府則在市場不能發(fā)揮作用的公共領域、非排他性的地方起作用。

在界定政府與市場的邊界時，要注意發(fā)展時期。不同國家的不同發(fā)展階段和不同國情會有不同的表現(xiàn)形式和發(fā)展機制，難以評說孰優(yōu)孰劣。在此，我們可以借鑒西方經(jīng)濟學的方法論，對政府邊界界定分為特殊情況和常態(tài)狀況兩種。當突出的異常情況出現(xiàn)時，就需要政府打破常規(guī)，強力介入、發(fā)揮作用。運用法律賦予政府的權利，舉一國之力加以應對。一旦異常情況消失，政府則退出，由市場進行調(diào)節(jié)。避免把非常態(tài)的政府干預演化為常態(tài)干預、取代市場作用。而當市場出現(xiàn)失靈時，政府則必須干預經(jīng)濟，這是當今世界各國的通行做法。市場競爭的基本前提是市場環(huán)境有序，市場經(jīng)濟體現(xiàn)的是“公平、公開、公正”原則。為此，政府應營造一個良好的市場環(huán)境，具體體現(xiàn)在：對產(chǎn)權的規(guī)范和保護；制定公平開放透明的市場規(guī)則；建立統(tǒng)一開放市場；完善市場體系。

明晰政府與市場關系的合理邊界，首先要明晰產(chǎn)品特性。對物品是否具有排他性和非競爭性這兩個特性做出判斷，因為它們決定了政府與市場的邊界。私人企業(yè)只提供競爭性的和排他性的私人產(chǎn)品，而非競爭性的、非排他性的公共產(chǎn)品則只能由政府提供。其次，明晰各級政府的財權與事權。中央政府和地方政府的財權與事權相匹配，是明晰政府與市場的合理邊界的關鍵。

二、改革開放：政府功能轉變與市場作用變化

經(jīng)濟治理需要政府、市場與社會三方共同發(fā)揮作用、綜合治理。這三方以交易成本作各自的邊界。在法治社會，法律是市場經(jīng)濟發(fā)展的基礎。通過法律規(guī)范市場主體和市場運行規(guī)則以及用法律約束政府權力及其行為方式；政府從全能型轉向服務型；企業(yè)則向現(xiàn)代企業(yè)轉化。

（一）政府與市場的功能

改革開放開始后相當一段時期，中國經(jīng)濟體制改革的核心問題就是圍繞著計劃與市場的關系展開的。計劃的制定和實施主要是由政府進行，所以，計劃與市場實質上是政府與市場的關系。改革開放以來政府與市場關系的變化實際上反映的就是政治與經(jīng)濟的作用調(diào)整。處理好政府與市場的關系，實際上就是要處理好在資源配置中，市場起決定性作用還是政府起決定性作用的問題。在政府與市場關系上，既然市場對資源配置起決定性作用，就意味著凡是市場能做、且比政府做得更好的，就由市場來做。在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中所出現(xiàn)的貧富不均、收入差距拉大、環(huán)境惡化等，就需要政府予以治理。在一定程度上，政府與市場是可以相互促進、相互發(fā)展的，將會使國民經(jīng)濟的發(fā)展更加順暢和平穩(wěn)。①洪銀興：《關鍵是厘清市場與政府作用的邊界》，人民網(wǎng)，2014.2.12http://theory.people.com.cn/n/2014/0212/c143843-24333103-3.html。與此同時，政府要大力發(fā)展社會民間組織，以此作為政府與市場的緩沖帶，起到政府不能或難以起到的作用，有助于界定政府與市場的邊界。

（二）政府職能的轉變

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，經(jīng)濟運行中還存在著市場失序、尋租行為、地方和部門保護主義等很多問題，要解決這些問題的關鍵是正確處理政府與市場的關系。政府職能能否轉變，直接影響著政府和市場兩者的關系。在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展完善的中國，政府職能的最終目標是轉向有限政府，讓市場充分發(fā)揮對資源配置的決定性作用。

政府和市場作為資源配置的兩種方式，存在著互相替代的可能性，而這種替代的程度取決于社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況。②曹文宏：《建國以來政府與市場關系: 基于政治和經(jīng)濟的二維解讀》，《東南學術》2014年第6期。在新中國成立的頭30年，主要由政府通過計劃手段配置資源，調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行。20世紀70年代后期起，市場開始在中國配置資源。隨著發(fā)展，配置能力越來越強，逐漸成為主要的和決定性的資源配置方式。為此，政府的職能主要是創(chuàng)造適宜市場經(jīng)濟發(fā)展的良好外部環(huán)境，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強市場監(jiān)管，保障公平競爭，維護市場秩序，通過以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向，進行宏觀調(diào)控；加強和優(yōu)化公共服務，縮小收入差距，促進共同富裕，實現(xiàn)可持續(xù)的健康發(fā)展。轉變?yōu)榉招偷恼饕氊熓莿?chuàng)造良好的市場環(huán)境，提供完善的公共服務。

（三）市場作用的增強

市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。市場對生產(chǎn)、交通、消費等各環(huán)節(jié)的商品價格擁有直接決定權。通過價格機制、供求機制、競爭機制、激勵機制和約束機制影響經(jīng)濟主體行為，引導生產(chǎn)要素流動，實現(xiàn)總供給與總需求的基本平衡。

經(jīng)濟發(fā)展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率。完善的社會主義市場經(jīng)濟體制是市場在資源配置中起決定性作用的制度保障。因此，市場能否在資源配置方面起決定性作用，取決于經(jīng)濟體制改革的深度和廣度。廣度包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五位一體的全面改革。深度則主要表現(xiàn)在基本經(jīng)濟制度、現(xiàn)代市場體系、政府職能、財稅體制、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、開放性經(jīng)濟體制等方面。

（四）國際環(huán)境的復雜

當今，歐美各國貿(mào)易保護主義盛行，特別是近期美國挑起中美之間的貿(mào)易戰(zhàn)以及隨后的技術戰(zhàn)，表明實施市場經(jīng)濟的國際環(huán)境惡化，使多邊貿(mào)易投資自由化面臨困難。這種國際政治環(huán)境的狀況和現(xiàn)象一定程度上影響了我國的發(fā)展戰(zhàn)略實施。

十九大報告指出，世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時期，……世界面臨的不穩(wěn)定性不確定性突出，世界經(jīng)濟增長動能不足，貧富分化日益嚴重，地區(qū)熱點問題此起彼伏，恐怖主義、網(wǎng)絡安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)蔓延，人類面臨許多共同挑戰(zhàn)。為此，我們要充分認識國際合作的必要性，以及科技作用，確定未來國際合作與科技發(fā)展重點戰(zhàn)略與領域。

三、政府與市場關系的相關機理及其應用

從本源上看，政治經(jīng)濟機制的基本功能就是為了維持和擴大人類生活素質。政治與經(jīng)濟不可分離。政府在內(nèi)政和國際關系方面的活動都屬于政治，任何階級的政治都以保護本階級的利益和取得統(tǒng)治地位為目的。政治與經(jīng)濟是相通的。通常認為，經(jīng)濟學主要表現(xiàn)為某類型的活動，即由個人、企業(yè)或政府所從事的活動。更為精確的表述是：“經(jīng)濟學”就是活動。從特別的方式看，經(jīng)濟學可能也是政治活動。例如，部隊如何從國家的勞動力中征兵？部隊如何裝備？部隊如何支付費用？盡管部隊事實上是一個組織機構或政府機構，但我們卻把部隊視同經(jīng)濟機構。經(jīng)濟學的研究，要避免只關注材料產(chǎn)品的錯誤觀念。事實上，任何經(jīng)濟上的主要投入都是勞動服務而不是材料。材料投入本身就是勞動服務在前期投入所產(chǎn)生的產(chǎn)品。還要避免把人類的目標或者愿望歸類為經(jīng)濟目標及其愿望。人們在工作中所追求的目標是多元的，有的是為了舒適，有的是為了安全，有的是為了審美樂趣，有的是為了新奇，有的是為了一致性，有的是為了刺激，還有的是為了消遣。就像買賣那樣，是多樣化的。在經(jīng)濟生活中，個體、組織和國家配置他們的材料和非材料資源。如他們的精力、時間、腦力和物資設備，追求他們每一個可以想象的目標。從事物的經(jīng)濟觀點看，人們看見的是活動過程中的投入產(chǎn)出關系。把過程當成經(jīng)濟，產(chǎn)品和服務實現(xiàn)了從一種形式轉變?yōu)榱硪环N形式。①Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems. Basic Books, Inc., Publishers. New York.1977.p7-9.

很明顯，市場體系是以交換關系為基礎，而政府則通常類似以權力關系為基礎。權力關系問題至今尚未完全清晰，有待于學術界深入研究。權力關系在實踐中，則表現(xiàn)為如何界定政府邊界。自馬克斯·韋伯后，許多社會科學研究者就提出原有權力關系的合法性問題。合法性只有在人們服從一個他應該這樣做的信仰之后，才能存在。但人們也可能簡單地被脅迫，就像納粹德國那樣，即使人們相信指揮或者指揮者是非法的，但依然遵循著服從的原則。他們承認這個權力，因為道德準則誘導他們做這些僅僅是一個頻繁的，但并不是必要的權力基礎。權力，特別是政府權力的構建和維持常常需要費用，因為它需要槍支、警力、軍隊和其他專門維護權力的組織，如法院。然而，一旦建立了政府，任何單次的權力行使常常是零成本或者是接近零成本。這樣，控制的邊際成本為零或接近零。確實，權力的重復運用常常有助于維持零成本。權力應用于特別的偶然場合是沒有成本的，因為權力的授予可以早于權力行使前。這可以維持穩(wěn)定并能持久，還可以容納大范圍的行為。②Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems. Basic Books, Inc., Publishers. New York.1977.p19.

改革開放前30年，我國政治經(jīng)濟體系的特點就是政府權力高度集中，政府缺少規(guī)則約束，文革期間甚至缺乏憲政約束。在政府權力高度集中的體制下，領導者往往會具有堅定的集體主義目標，包括社會重建的集體主義目標，卻不會鼓勵和促進實現(xiàn)個人自由和個人目標。在追求實現(xiàn)這些集體目標時，政府幾乎是無所不包。表現(xiàn)在，政府擁有社會大部分的生產(chǎn)性資產(chǎn)，而生產(chǎn)資料的私人財產(chǎn)在憲法總則中是沒有得到保障的，政府可以立即直接地組織經(jīng)濟活動。政府實現(xiàn)了全面控制，成為實際的大政府。盡管所有的政府都是權威系統(tǒng)，但當時中國的政治經(jīng)濟系統(tǒng)比市場導向的多頭統(tǒng)治系統(tǒng)要更加依賴于政府權威，一定程度上，政府權威至高無上。在計劃經(jīng)濟時期，表現(xiàn)為政府干預經(jīng)濟時的常見行為就是統(tǒng)購統(tǒng)銷，計劃無所不在，涉及企業(yè)的采購、生產(chǎn)、銷售、分配等所有產(chǎn)、供、銷各環(huán)節(jié)。導致企業(yè)缺乏經(jīng)濟自主權、話事權、決定權和經(jīng)營權，企業(yè)成為附屬于政府的機構。這種狀況最終影響了企業(yè)經(jīng)濟效益的提高。

改革開放的一個重要作用就是放松了政府對企業(yè)的經(jīng)濟管制和約束，逐步下放企業(yè)自主權，包括經(jīng)營決策權、人事審批權、進出口權等等。由此極大地激發(fā)了企業(yè)活力。從企業(yè)和國家兩個層面看，無論是微觀還是宏觀角度，經(jīng)濟效率都取得了前所未有的提升。但政府與市場的“有效邊界”，仍需要在經(jīng)濟發(fā)展實踐中不斷厘定。根據(jù)政府和市場的不同特點和功能，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢和作用，并遵循政府和市場都要在法規(guī)法律的規(guī)章制度約束下有效運行的基本原則。

四、結論與思考

政治與經(jīng)濟是密切相關的。政治發(fā)展不能脫離經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實基礎，經(jīng)濟發(fā)展需要政治發(fā)展作保障。

羅斯福新政之后的西方國家市場經(jīng)濟，呈現(xiàn)出“無形的手”與“有形的手”相互合作和運用的現(xiàn)代市場經(jīng)濟，取得較大成效，有效地扼制了1929-1933年的世界性大危機所造成的嚴重蕭條和衰退。政治機制和經(jīng)濟機制的基本功能就是維持和擴大人類的生活品質。從各國發(fā)展情況看，國家治理能力是有限度的。①鄧大才：《中國農(nóng)村產(chǎn)權變遷與經(jīng)驗 ——來自國家治理視角下的啟示》，《中國社會科學》2017年第1期。通過政府與市場兩者的互補，將取得最優(yōu)制度績效；由此產(chǎn)生更強的激勵效應，促使兩者的合作與互補。中國40年改革開放所取得的巨大成效，就在于正確認識和處理政府與市場關系，遵循市場決定資源配置是市場經(jīng)濟一般規(guī)律的原則。今后，中國如何使政府與市場更為融合，將影響市場機制和政府干預的作用發(fā)揮，也將影響今后的制度安排和效率提升。

[1]Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems[M]. Basic Books,Inc， Publishers. New York，1977.

[2] 杜創(chuàng)，朱恒鵬.中國城市醫(yī)療衛(wèi)生體制的演變邏輯[J].中國社會科學，2016，（8）.

[3] 曹文宏.建國以來政府與市場關系: 基于政治和經(jīng)濟的二維解讀[J].東南學術，2014，（6）.

[4]中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心，執(zhí)筆：程恩富，黃世坤. 在全面深化改革中處理好政府和市場關系[N].經(jīng)濟日報，2016-9-12，（第8版）.

[5] 李振英.論政府與市場的合理邊界[EB/OL].中國高校人文社會科學信息網(wǎng)，https://www.sinoss.net/uploadfile/2015/0514/20150514095428131.pdf.

[6] 洪銀興.關鍵是厘清市場與政府作用的邊界[EB/OL].人民網(wǎng)，2014-02-12，http://theory.people.com.cn/n/2014/0212/c143843-24333103-3.htm.

[7] 鄧大才.中國農(nóng)村產(chǎn)權變遷與經(jīng)驗 ——來自國家治理視角下的啟示[J].中國社會科學，2017，（1）.

[8] 吳曉波.歷代經(jīng)濟變革得失[M].杭州：浙江大學出版社，2013.