城市精細(xì)化治理中的政府轉(zhuǎn)型＊

張 瑾

提 要：城市精細(xì)化治理試圖通過(guò)一系列精巧的制度設(shè)計(jì)和治理技術(shù)導(dǎo)入，來(lái)矯正單純“秩序?qū)颉钡拇址?，循序?qū)崿F(xiàn)“服務(wù)歸位”的精準(zhǔn)性，以便更好地服務(wù)于新時(shí)代城市公眾對(duì)美好生活的多元化公共需求。在杭州、上海等城市精細(xì)化治理取得顯著成效的過(guò)程中，政府在職能邊界厘定、治理工具選擇與績(jī)效有機(jī)擴(kuò)散等方面也已呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型的初步趨勢(shì)，“命令—服從式”的權(quán)威格局和“懸浮式”的統(tǒng)攝關(guān)系得到相當(dāng)大程度地改造，正漸次向“協(xié)商—合作式”的協(xié)同格局和“浸入式”的伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變。但是，從城市公共需求的生成性與政府治理回應(yīng)的做成性、技術(shù)治理的有效性和有限性、治理績(jī)效評(píng)估的即時(shí)性與城市發(fā)展的可持續(xù)性等場(chǎng)域的張力角度看，精細(xì)化治理的效度與限度仍留存有值得進(jìn)一步探討的空間。

黨的十九大提出要“堅(jiān)持以人民為中心”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版，第21、21頁(yè)。，“把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版，第21、21頁(yè)。。城市是社會(huì)活動(dòng)和資源要素的集聚地，在國(guó)家治理體系中處于至關(guān)重要的位置，③唐皇鳳：《我國(guó)城市治理精細(xì)化的困境與迷思》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2017年第8期。創(chuàng)新城市治理模式、滿足城市公眾對(duì)美好生活的多元化需求、推動(dòng)城市治理精細(xì)化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在精細(xì)化治理的實(shí)踐中，各地融政府治理創(chuàng)新于城市治理創(chuàng)新之中，以政府治理模式轉(zhuǎn)型促進(jìn)城市精細(xì)化治理，開(kāi)辟出了一條創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑。

一、新時(shí)代的公共需求與城市治理精細(xì)化

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾作出如下表述：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！雹倭?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版，第11頁(yè)。人們的物質(zhì)生活需求和精神生活需求趨于多元，呼喚著政府轉(zhuǎn)變粗放的管理模式，提供精準(zhǔn)的公共服務(wù)。

（一）新時(shí)代的公共需求呼喚城市治理模式的轉(zhuǎn)變

新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾在政府管理領(lǐng)域主要表現(xiàn)于公眾對(duì)美好生活的多元化公共需求與傳統(tǒng)的粗放式政府管理模式之間的矛盾。一方面，公眾對(duì)美好生活的需要在內(nèi)涵和外延上都得到了深化和拓展，這主要表現(xiàn)在：一是公眾的安全型需要不斷增長(zhǎng)。截至2017年年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)58.8%，過(guò)半的國(guó)人在城市中生產(chǎn)生活。②黃建洪：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理改革與地方政府管理體制創(chuàng)新研究》，北京：人民出版社，2017年版，第1頁(yè)。城市不僅面臨著城鎮(zhèn)化過(guò)程中遺留的諸如人口集中、交通擁堵、環(huán)境污染等各種存量問(wèn)題，而且還面臨著可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的問(wèn)題，直接影響到公眾的生活狀態(tài)和未來(lái)發(fā)展；二是公眾的發(fā)展型需要不斷增長(zhǎng)。隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒，人們要求平等參與社會(huì)公共事務(wù)、在社會(huì)治理中成長(zhǎng)與發(fā)展并實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的需要日益增強(qiáng)，民主、法治、公平、正義等成為人們新的需求；三是公眾的享受型需要不斷增長(zhǎng)。隨著生活方式的改善和生活觀念的提升，人民對(duì)美好生活的需求發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的改變，從以物質(zhì)需求為主轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)需求和精神需求并舉，從“數(shù)量”和“形式”的拓展轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“質(zhì)量”與“體驗(yàn)”的追求，優(yōu)質(zhì)、健康、舒適、便利的城市生活成為日常所需，并且隨著人口結(jié)構(gòu)的不斷分化，呈現(xiàn)出多元化、個(gè)性化、差異化的特點(diǎn)。

另一方面，改革開(kāi)放之后，我國(guó)的社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)雖然不再按總體性支配的方式展開(kāi)，但是，“總體性支配”內(nèi)含的“秩序?qū)颉钡拇址攀焦芾砟Ｊ饺匀簧钪灿谖覈?guó)的行政管理實(shí)踐中，③蔣源：《粗放式管理到精細(xì)化治理：社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的機(jī)制性轉(zhuǎn)換》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2015年第5期。主要表現(xiàn)在：一是“命令—服從式”的權(quán)威格局和“懸浮式”的統(tǒng)攝關(guān)系依然存在。政府掌握大部分治理資源，社會(huì)組織表現(xiàn)孱弱，公民參與能力不足?；鶎又卫頇?quán)責(zé)關(guān)系失衡。④燕繼榮：《中國(guó)社會(huì)治理的理論探索與實(shí)踐創(chuàng)新》，《教學(xué)與研究》，2017年第9期。二是管控意識(shí)過(guò)強(qiáng)，服務(wù)觀念不足。部分政府工作人員習(xí)慣于利用手中權(quán)力加強(qiáng)秩序管控，官僚主義、形式主義依然存在，“門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”現(xiàn)象仍有發(fā)生。三是行政效率低下，公共資源浪費(fèi)嚴(yán)重。缺乏成本效益觀念，忽視對(duì)行政過(guò)程的研究和工作績(jī)效的評(píng)估，行政流程繁鎖，技術(shù)創(chuàng)新遲緩，資源浪費(fèi)巨大。四是公共服務(wù)供給模式單一，忽視多元化公共需求。千人一面、自上而下的平均主義服務(wù)供給模式尚存，特別在義務(wù)教育、公費(fèi)醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)等民生領(lǐng)域，依然缺乏個(gè)性化和區(qū)別化的服務(wù)。隨著新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，這種傳統(tǒng)的“秩序?qū)颉钡拇址攀秸芾砟Ｊ揭言絹?lái)越無(wú)法回應(yīng)公眾對(duì)美好生活的需求，新時(shí)代的公共需求呼喚著城市治理模式的轉(zhuǎn)變。

（二）城市精細(xì)化治理的內(nèi)涵

學(xué)術(shù)界對(duì)精細(xì)化治理有著多種界定。有學(xué)者從“技術(shù)—服務(wù)”維度進(jìn)行解讀， 認(rèn)為技術(shù)維度回應(yīng)了過(guò)程與工具的轉(zhuǎn)型要求，服務(wù)維度適應(yīng)了治理主體和方式調(diào)整的目標(biāo)。⑤蔣源：《粗放式管理到精細(xì)化治理：社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的機(jī)制性轉(zhuǎn)換》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2015年第5期。也有學(xué)者從宏觀層面公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行和主體關(guān)系的角度來(lái)解讀，認(rèn)為精細(xì)化治理就是從社會(huì)治理領(lǐng)域中公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行和主體關(guān)系的角度來(lái)達(dá)到治理的精細(xì)化目標(biāo)。⑥趙孟營(yíng)：《社會(huì)治理精細(xì)化：從微觀視野轉(zhuǎn)向宏觀視野》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》，2016年第1期。另有學(xué)者對(duì)精細(xì)化治理進(jìn)行綜合性解讀， 即把精細(xì)化理念貫穿于宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)、中觀運(yùn)行機(jī)制和多元主體關(guān)系厘定中，并落實(shí)到微觀的制度、措施、手段和治理技術(shù)中， 提高治理效果。①吳曉燕：《從管理到治理：基層社會(huì)網(wǎng)格化管理的挑戰(zhàn)與變革》，《理論探討》，2016年第2期。精細(xì)化治理有四個(gè)顯著特點(diǎn)：一是在價(jià)值理念上，強(qiáng)調(diào)“服務(wù)為先”的治理理念，即以“提供公共服務(wù)，滿足公共需求”為治理的終極價(jià)值；二是在治理主體上，強(qiáng)調(diào)“多元協(xié)同”的治理主體，即黨委、政府、社會(huì)組織、公眾等多元主體協(xié)同共治；三是在治理手段上，強(qiáng)調(diào)“智能化”的治理手段，即利用現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)實(shí)現(xiàn)資源整合與共享；四是在治理方式上，強(qiáng)調(diào)“規(guī)范化”的治理標(biāo)準(zhǔn)，即按照科學(xué)管理的方法設(shè)計(jì)精巧的制度體系和運(yùn)作機(jī)制，提高治理績(jī)效。②唐皇鳳：《我國(guó)城市治理精細(xì)化的困境與迷思》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2017年第8期。簡(jiǎn)而言之，精細(xì)化治理就是以人民為中心，利用現(xiàn)代科技和標(biāo)準(zhǔn)化手段，通過(guò)多主體協(xié)同共治和功能再造，為人民提供精準(zhǔn)的公共服務(wù)。其本質(zhì)是技治主義的深度嵌入和功能優(yōu)化。

從治理的內(nèi)涵和特征上來(lái)看，我國(guó)政府的精細(xì)化治理模式與20世紀(jì)90年代中后期緣起于英國(guó)，并受到全世界關(guān)注與肯定的整體性治理理論有著異曲同工之妙。整體性治理是以公眾需求為核心，以問(wèn)題解決為導(dǎo)向，以整合、協(xié)調(diào)為機(jī)制，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)治理層級(jí)、治理功能、組織關(guān)系和信息資源進(jìn)行有機(jī)整合，為公眾提供整體服務(wù)的政府治理模式。③曾凡軍：《論整體性治理的深層內(nèi)核與碎片化問(wèn)題的解決之道》，《學(xué)術(shù)論壇》，2010年第10期。它有三個(gè)主要特征：一是以公民需求為基礎(chǔ)，以提供公共服務(wù)為目標(biāo)；二是協(xié)調(diào)、整合為機(jī)制，即治理主體的等級(jí)、多元、協(xié)商與治理層級(jí)、功能、部門(mén)的整合；三是以信息技術(shù)為手段，提高服務(wù)的效率和準(zhǔn)確性。④韓兆柱：《大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下整體性治理理論應(yīng)用研究》，《行政論壇》，2015年第6期。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，整體性治理理論對(duì)我國(guó)的政府改革具有一定的適用性。⑤曾凡軍：《論整體性治理的深層內(nèi)核與碎片化問(wèn)題的解決之道》，《學(xué)術(shù)論壇》，2010年第10期。精細(xì)化治理模式可視為整體性治理理論在我國(guó)的實(shí)施策略之一，不僅回應(yīng)、公平、正義等民主價(jià)值得到彰顯，而且新公共管理所追求的效率價(jià)值也能夠得到肯定。⑥胡佳：《整體性治理：地方公共服務(wù)改革的新趨勢(shì)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第3期。政府職能的重點(diǎn)取決于社會(huì)的公共需求。⑦黃建洪：《社會(huì)治理的價(jià)值規(guī)約與政府治理創(chuàng)新》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2015年第6期。匹配于工業(yè)化初期的城市管理體制機(jī)制和模式對(duì)于多元化的后工業(yè)時(shí)代的公共需求已不敷為用，新時(shí)代城市公眾對(duì)美好生活的多元化的公共需求不僅呼喚政府提供精準(zhǔn)的公共服務(wù)，而且要求提供服務(wù)的方式、方法和程序要符合公開(kāi)、公正的原則。⑧鄯愛(ài)紅：《公共需求管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第2期。精細(xì)化治理通過(guò)一系列精巧的制度設(shè)計(jì)和治理技術(shù)導(dǎo)入，來(lái)矯正單純“秩序?qū)颉钡拇址?，循序?qū)崿F(xiàn)“服務(wù)歸位”的精準(zhǔn)性，以更好地服務(wù)于新時(shí)代城市公眾對(duì)美好生活的多元化公共需求。隨著整體性治理成為世界各國(guó)政府發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之需和方向指引，精細(xì)化治理也已逐漸成為我國(guó)地方政府公共服務(wù)改革和城市治理轉(zhuǎn)型的基本政策導(dǎo)向。

二、城市精細(xì)化治理的實(shí)踐舉措與成效

2017年初，習(xí)近平同志對(duì)我國(guó)城市治理提出要求：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，著力推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，使超大城市精細(xì)化管理水平得到提升。”⑨《習(xí)總書(shū)記兩會(huì)時(shí)刻——城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)》，央廣網(wǎng)，2017年3月5日?！耙嵘鐣?huì)治理能力，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力”，“要強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑疾難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局。要強(qiáng)化智能化管理，提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)，更多運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，推進(jìn)城市治理制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平”。①《習(xí)總書(shū)記兩會(huì)時(shí)刻——城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)》，央廣網(wǎng)，2017年3月5日。習(xí)近平同志的重要講話為我國(guó)城市治理指明了一條新路，即以人民為中心，以法治化、社會(huì)化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化為路徑的精細(xì)化治理道路。為此，各地紛紛響應(yīng)落實(shí)，譬如浙江杭州、上海市就分別采取了一系列行之有效的實(shí)踐舉措，將精細(xì)化治理理念落于實(shí)處。

2017年9月，杭州市政府印發(fā)《杭州市城市管理精細(xì)化推進(jìn)工作2017年度工作要點(diǎn)》，明確了杭州城市精細(xì)化治理的總體推進(jìn)思路：一是打造精細(xì)化治理文化，將精細(xì)化理念貫穿于城市治理全過(guò)程；二是健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度，編制行業(yè)管理詞典；三是實(shí)施“標(biāo)準(zhǔn)化+服務(wù)”戰(zhàn)略、“標(biāo)準(zhǔn)化+智慧”戰(zhàn)略、“標(biāo)準(zhǔn)化+創(chuàng)新”戰(zhàn)略，提供讓市民滿意的高水平、高效率的公共服務(wù)；四是以各行業(yè)精細(xì)化管理品牌建設(shè)為抓手，以標(biāo)準(zhǔn)制度、智慧管理、社會(huì)參與為主要評(píng)審指標(biāo)，將精細(xì)化品牌創(chuàng)建活動(dòng)拓展至全市各區(qū)域。②《關(guān)于印發(fā)〈杭州市城市管理精細(xì)化推進(jìn)工作2017年度工作要點(diǎn)〉的通知》，杭州政府網(wǎng)，2017年9月24日。至2020年，杭州將打造出國(guó)內(nèi)一流、世界領(lǐng)先的城市治理品牌，形成我國(guó)城市精細(xì)化治理的樣板模式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)人本化、法律制度系統(tǒng)化、治理手段智慧化、治理標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、治理設(shè)施精品化，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)高水平”目標(biāo)（即確保到2020年高水平全面建成小康社會(huì)，并在此基礎(chǔ)上，高水平推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)）、加快建設(shè)獨(dú)特韻味別樣精彩的世界名城做出貢獻(xiàn)。具體而言，在環(huán)境治理方面，杭州將鞏固提升G20峰會(huì)環(huán)境整治成果，推進(jìn)市政、環(huán)衛(wèi)、河道、亮燈等養(yǎng)護(hù)作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化、智能化、綠色化，向“國(guó)內(nèi)最清潔城市”目標(biāo)沖刺；在人民群眾所關(guān)心的城市治理熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題方面，杭州市將強(qiáng)化對(duì)違法戶(hù)外廣告、違章搭建、違規(guī)養(yǎng)犬、互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)停放秩序等行為的管控和治理，增強(qiáng)市民群眾的獲得感；在創(chuàng)新城市治理模式與治理手段方面，杭州堅(jiān)持黨、政府、社區(qū)、公眾協(xié)同共治、共建共享，創(chuàng)新政企合作，動(dòng)員社會(huì)力量，培育社會(huì)組織，促進(jìn)民主協(xié)商與社會(huì)參與，形成科學(xué)善治格局，并推進(jìn)智慧城市建設(shè)，形成“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的城市治理新模式。③李磊：《開(kāi)啟新時(shí)代杭州城市精細(xì)化管理新征程》，《杭州（周刊）》，2017年第11期。

2017年底，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海2035”）獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)原則同意，明確了上海未來(lái)發(fā)展的總體目標(biāo)及近期（2020年）、遠(yuǎn)期（2035年）和遠(yuǎn)景（2050年）目標(biāo)。2018年初，上海市提出城市治理精細(xì)化的路徑，即：把握“一個(gè)核心”，以“三全四化”為著力點(diǎn)，推進(jìn)“美麗街區(qū)、美麗家園、美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)?！耙粋€(gè)核心”，即以“人”為核心，以人民為中心；“三全”，即全覆蓋、全過(guò)程、全天候，“三全”既是精細(xì)化治理的要求，也是公共服務(wù)均等化的體現(xiàn)；“四化”，即法治化、社會(huì)化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化，是政府實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的工具；“美麗街區(qū)、美麗家園、美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)是精細(xì)化治理的有力抓手。④《上海加強(qiáng)城市管理精細(xì)化 “三年行動(dòng)計(jì)劃”明確13項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和42個(gè)實(shí)施項(xiàng)目》，上海政府網(wǎng)，2018年2月1日。為了助力于“上海2035”目標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn)，上海的精細(xì)化治理將使城市更加有序安全干凈、生活更加方便舒心美好、市民對(duì)城市治理的滿意度明顯提高。具體而言，上海的城市環(huán)境將得到整體改觀；道路交通將更加便利；法治建設(shè)將更加完備；城市管理標(biāo)準(zhǔn)體系將構(gòu)建完成；在一個(gè)更為“智能”的城市管理架構(gòu)下，城市運(yùn)營(yíng)將更加高效。⑤《上海加強(qiáng)城市管理精細(xì)化 “三年行動(dòng)計(jì)劃”明確13項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和42個(gè)實(shí)施項(xiàng)目》，上海政府網(wǎng)，2018年2月1日。

雖然杭州與上海精細(xì)化治理的切入點(diǎn)略有差異，杭州以橫向的行業(yè)精細(xì)化品牌項(xiàng)目建設(shè)為抓手，以點(diǎn)帶面，示范帶動(dòng)，上海聚焦市民生活，從縱向的基層社區(qū)治理入手，層層推進(jìn)，延伸至整個(gè)城市的建設(shè)和發(fā)展。但是，從總體來(lái)看，杭州與上海的實(shí)踐舉措、成效、時(shí)間表與路線圖都是旨在通過(guò)城市公共管理的供給側(cè)改革來(lái)不斷實(shí)現(xiàn)和提升人們的獲得感、安全感和幸福感，實(shí)現(xiàn)城市治理讓生活更美好的目標(biāo)，代表了我國(guó)在新時(shí)代回應(yīng)社會(huì)矛盾、主動(dòng)解決新問(wèn)題方面的進(jìn)步，已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為有序滿足人民對(duì)美好生活需要的切實(shí)行動(dòng)，體現(xiàn)出了城市治理的高度與溫度，是城市公共管理內(nèi)涵的充實(shí)與質(zhì)量的提升，對(duì)于城市治理精細(xì)化和可持續(xù)發(fā)展有著重要而深遠(yuǎn)的影響。

三、城市治理精細(xì)化過(guò)程中的政府轉(zhuǎn)型

改革政府治理模式是推進(jìn)城市治理創(chuàng)新的根本途徑。①王彥平：《改革政府治理模式是推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的根本途徑》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2014年第6期。對(duì)應(yīng)于上述我國(guó)城市精細(xì)化治理的實(shí)踐舉措與成效，可以梳理出城市治理精細(xì)化過(guò)程中政府轉(zhuǎn)型的基本輪廓與脈絡(luò)。

第一，在轉(zhuǎn)型的理念上，精細(xì)化治理是將工業(yè)管理領(lǐng)域的“科學(xué)管理理論”注入政治學(xué)領(lǐng)域的“治理理論”，將精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)管理理念與我國(guó)政府“以人民為中心”的終極價(jià)值相結(jié)合，以滿足新時(shí)代的公共需求為核心，以提供精準(zhǔn)的公共服務(wù)為己任，以科學(xué)治理工具與技術(shù)提高為人民服務(wù)的能力。精細(xì)化治理是治理理論在我國(guó)的創(chuàng)新與應(yīng)用。

第二，在轉(zhuǎn)型的動(dòng)力上，就政府自身而言，其轉(zhuǎn)型的動(dòng)力在于通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新規(guī)范政府運(yùn)作，提升政府自身的治理水平；就政社關(guān)系而言，其轉(zhuǎn)型的動(dòng)力來(lái)源于我國(guó)黨和政府為人民服務(wù)的根本宗旨，來(lái)源于為人民謀幸福的“初心”。因此，城市精細(xì)化治理中政府轉(zhuǎn)型的直接目標(biāo)是提高地方政府的治理績(jī)效和治理能力，根本目標(biāo)是為新時(shí)代的城市公眾提供精準(zhǔn)的公共服務(wù)，從而提高公眾的滿意度。

第三，在轉(zhuǎn)型的機(jī)制上，改革傳統(tǒng)的粗放式管理模式，在“服務(wù)為先”的理念指引下，以“問(wèn)題解決”為導(dǎo)向，從整體入手、著眼全局、面向過(guò)程，“技術(shù)創(chuàng)新+制度創(chuàng)新”雙管齊下，一方面，以現(xiàn)代化多元治理技術(shù)及其組合來(lái)達(dá)致整體治理過(guò)程的功能最優(yōu)，保證優(yōu)質(zhì)的服務(wù)供給，另一方面，在明確政府職能邊界的基礎(chǔ)上，打破原有的職能、層級(jí)、政府與社會(huì)關(guān)系界限，在縱向上推進(jìn)政府與基層社區(qū)的深度合作，組織結(jié)構(gòu)向下授權(quán)、向基層授權(quán)，增強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)的彈性；在橫向上調(diào)整政府內(nèi)部各部門(mén)、政府與公眾、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等多元主體之間的關(guān)系，通過(guò)優(yōu)化政府內(nèi)部流程、整合資源、促進(jìn)社會(huì)參與與政社雙向互動(dòng)，克服權(quán)責(zé)上下不對(duì)稱(chēng)和權(quán)力部門(mén)左右不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，發(fā)揮各主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同共治，連接公共服務(wù)需求與供給。

第四，與轉(zhuǎn)型的“技術(shù)創(chuàng)新+制度創(chuàng)新”機(jī)制相對(duì)應(yīng)，在轉(zhuǎn)型的資源方面，政府充分應(yīng)用了現(xiàn)代化的科技資源和我國(guó)特有的制度資源。在技術(shù)層面，城市精細(xì)化治理充分運(yùn)用了以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)，改造工作流程，促進(jìn)信息共享，提高治理效能。在制度層面，縱向上，我國(guó)在城市精細(xì)化治理過(guò)程中創(chuàng)造性地運(yùn)用了黨的政治和組織資源，調(diào)動(dòng)基層社區(qū)的內(nèi)生力量，推進(jìn)基層民主協(xié)商，橫向上，充分利用政府、公眾、市場(chǎng)和社會(huì)資源，凝成整體治理的合力，初步形成“政府與社會(huì)、居民良性互動(dòng)”的協(xié)同共治格局。②李友梅：《精細(xì)化治理，讓城市始終有溫度》，上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院網(wǎng)，2017年5月24日。

第五，在轉(zhuǎn)型的方法上，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向（治理目標(biāo)）和問(wèn)題導(dǎo)向（民生導(dǎo)向），以黨建引領(lǐng)基層自治與共治，通過(guò)走訪調(diào)研、民主協(xié)商等多種途徑與手段把握公共需求、增強(qiáng)對(duì)社會(huì)訴求的回應(yīng)性，通過(guò)智能化和標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制改造政府流程，引入政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制，提供精準(zhǔn)、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，提高公眾的滿意度。以杭州數(shù)字城管到綜合行政執(zhí)法信息化的發(fā)展歷程為例。在技術(shù)層面，數(shù)字城管系統(tǒng)通過(guò)城管通采集現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)題信息，利用GPS自動(dòng)定位及3G、GIS技術(shù)，使城管部門(mén)的工作人員可直接在街面上用城管通接收案件，無(wú)需通過(guò)辦公室電腦，縮短案件接收時(shí)間，加快案件處理效率。在制度層面，一方面，通過(guò)委托信息采集公司進(jìn)行問(wèn)題數(shù)據(jù)的采集、核實(shí)、上報(bào)、核查，緩解城管部門(mén)長(zhǎng)期人手不足的難題，結(jié)合基層黨員、志愿者、熱心市民和社會(huì)組織力量，保證城市管理問(wèn)題被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和全面處理；另一方面，通過(guò)大部制改革，整合21個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法資源，推進(jìn)行政執(zhí)法重心下移，打造鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法平臺(tái)，建立起跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、上下貫通與多方廣泛參與的綜合管理平臺(tái)，全面提升執(zhí)法效能。

作為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)精準(zhǔn)化關(guān)鍵性的中介變量，政府能力在本質(zhì)上是一種調(diào)處與社會(huì)關(guān)系的持續(xù)互動(dòng)過(guò)程中展現(xiàn)出實(shí)際效能與效益的力量。①黃建洪：《公共理性視野中的當(dāng)代中國(guó)政府能力研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年版。城市精細(xì)化治理過(guò)程中的政社互動(dòng)具有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是把黨建貫穿于城市治理的全過(guò)程，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)、整合優(yōu)勢(shì)和基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，通過(guò)黨組織來(lái)密切聯(lián)系群眾、整合多條線和多層級(jí)的行政系統(tǒng)，構(gòu)建多元主體協(xié)同共治格局。作為整體性治理在我國(guó)的應(yīng)用策略，精細(xì)化治理秉承整體性治理的核心理念：整合，要整合就需要依靠一個(gè)核心力量，②韓兆柱：《大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下整體性治理理論應(yīng)用研究》，《行政論壇》，2015年第6期。在我國(guó)，黨和群眾的天然聯(lián)系使之當(dāng)之無(wú)愧地成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下左右各方的核心力量。二是改革縱向行政體制，增強(qiáng)基層治理能力，切實(shí)推進(jìn)治理重心下移。精細(xì)化治理需要及時(shí)、準(zhǔn)確面對(duì)差異化的個(gè)體和事件，而能夠及時(shí)、準(zhǔn)確面對(duì)差異化個(gè)體和事件的，只有基層政權(quán)組織。尊重基層自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力進(jìn)一步下移，才能使基層組織可以因地制宜地采取靈活措施，③《被稱(chēng)為“中國(guó)治理的三千年之變”，中央為何要推進(jìn)這個(gè)轉(zhuǎn)型？》，東方新聞網(wǎng)，2018年3月2日。承擔(dān)起更多的治理責(zé)任，在城市治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

可見(jiàn)，城市治理精細(xì)化過(guò)程中的政府轉(zhuǎn)型是應(yīng)對(duì)新時(shí)代的公共需求而做出的回應(yīng)性發(fā)展，即：在“服務(wù)歸位”的前提下，明確政府職能邊界，通過(guò)內(nèi)部提升和外部協(xié)作，實(shí)現(xiàn)服務(wù)流程的規(guī)范化和服務(wù)成果的精準(zhǔn)化。④蔣源：《粗放式管理到精細(xì)化治理：社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的機(jī)制性轉(zhuǎn)換》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2015年第5期。在政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中，一方面，從技術(shù)治理的角度來(lái)說(shuō)，治理工具選擇與績(jī)效有機(jī)擴(kuò)散等方面已呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型的初步趨勢(shì)，另一方面，從政社關(guān)系角度來(lái)說(shuō)，政府在職能邊界厘定的基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的“命令—服從式”的權(quán)威格局和“懸浮式”的統(tǒng)攝關(guān)系得到相當(dāng)大程度的改造，正漸次向“協(xié)商—合作式”的協(xié)同格局和“浸入式”的伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變。精細(xì)化治理已呈現(xiàn)出了可喜的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

但是，對(duì)于精細(xì)化治理的內(nèi)涵、特點(diǎn)、實(shí)踐措施和成效，仍然有幾方面問(wèn)題值得探討：一是城市公共需求的生成性與政府治理回應(yīng)的做成性之間的張力。杭州與上海的公共管理供給側(cè)改革振奮人心，然而，公共服務(wù)的有效供給不僅要重視服務(wù)的供給側(cè)改革，更要重視服務(wù)的需求側(cè)管理，以公共需求為導(dǎo)向，并對(duì)公共需求做出有效回應(yīng)，而不是以政府的偏好來(lái)代替公眾需求。在實(shí)踐中，精細(xì)化治理常常源自政府自上而下的行政動(dòng)員，而不是自下而上市民的利益訴求，容易導(dǎo)致政府公共服務(wù)供給與市民現(xiàn)實(shí)需求之間的錯(cuò)位。杭州和上海的城市治理都是一個(gè)自上而下層層分解的目標(biāo)體系，各種深入基層的調(diào)查訪談主要是為既定決策提供形式上的論據(jù)，⑤陳水生：《公共服務(wù)需求管理服務(wù)型政府建設(shè)的新議程》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第1期。而不是自下而上的市民需求的傳遞。二是技術(shù)治理的有效性和有限性之間的張力。精細(xì)化治理將以信息技術(shù)為代表的現(xiàn)代科技推到了至高無(wú)上的位置，但是，一方面，技術(shù)只能保證化簡(jiǎn)程序的嚴(yán)謹(jǐn)性，化簡(jiǎn)方向卻掌握在操作者手中，①彭亞平：《技術(shù)治理的悖論：一項(xiàng)民意調(diào)查的政治過(guò)程及其結(jié)果》，《社會(huì)》，2018年第3期。另一方面，從數(shù)據(jù)到指標(biāo)、從指標(biāo)到政策， 構(gòu)成了一個(gè)邏輯閉環(huán)， 但是，人性復(fù)雜， 現(xiàn)實(shí)多變，技術(shù)很難全面、真實(shí)地呈現(xiàn)出一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)的面貌。②朱珉迕：《精準(zhǔn)治理：從拒絕指標(biāo)崇拜開(kāi)始》，《解放日?qǐng)?bào)》2015年10月21日。三是政府治理的主導(dǎo)性與城市的自主性之間的張力。精細(xì)化治理是以政府為主導(dǎo)，多元治理工具及其組合共同發(fā)揮作用，解決城市問(wèn)題、促進(jìn)城市發(fā)展的過(guò)程，目的是通過(guò)提高政府對(duì)城市的治理能力，進(jìn)而為公眾提供更精準(zhǔn)的公共服務(wù)。政府是治理過(guò)程的主導(dǎo)，城市是以政府為主導(dǎo)的多元主體運(yùn)用現(xiàn)代化科技手段協(xié)同治理的對(duì)象。然而，城市本身也是一個(gè)活的生命體③蔣萍：《城市是一個(gè)活的生命體》，《文匯報(bào)》2010年4月27日。，與任何生命主體一樣，城市也擁有新陳代謝、自適應(yīng)、應(yīng)激性、生長(zhǎng)發(fā)育、遺傳變異五大基本生命特征，④姜仁榮：《城市生命體的概念和理論研究》，《現(xiàn)代城市研究》，2015年第4期。有其自身的發(fā)展規(guī)律和運(yùn)行邏輯。政府強(qiáng)大的治理工具的使用必須以尊重城市的自主性為前提。四是政府職能重心位移的階段性與治理工具的匹配性之間的張力。新時(shí)代政府職能重心是實(shí)現(xiàn)“服務(wù)歸位”，但是，我國(guó)的城市精細(xì)化治理實(shí)踐， 過(guò)于強(qiáng)調(diào)作為治理工具的現(xiàn)代信息技術(shù)的強(qiáng)大威力， 而對(duì)其服務(wù)民生的作用關(guān)注不多，部分官員更傾向于利用新技術(shù)來(lái)強(qiáng)化原有的工作機(jī)制， 增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的監(jiān)控能力，⑤唐皇鳳：《我國(guó)城市治理精細(xì)化的困境與迷思》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2017年第8期。本質(zhì)上是 “秩序?qū)颉钡墓芸啬Ｊ降难永m(xù)，限制了城市生活的豐富與多元，背離了“實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展”的初衷。五是城市治理績(jī)效評(píng)估的即時(shí)性與城市發(fā)展的可持續(xù)性之間的張力。政府治理績(jī)效是衡量政府能力的主要指標(biāo)，也是精細(xì)化治理的直接目標(biāo)。然而，由于多種因素的影響，我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的可持續(xù)性開(kāi)展面臨著一系列的障礙，學(xué)術(shù)界對(duì)于績(jī)效評(píng)估可持續(xù)性的研究也尚未形成相對(duì)系統(tǒng)的理論分析框架，⑥何文盛：《中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的可持續(xù)問(wèn)題研究——基于“甘肅模式”的理論反思》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2012年第9期。難以完成對(duì)持續(xù)發(fā)展著的城市治理績(jī)效的評(píng)估。精細(xì)化治理是否真正提升了地方政府的治理能力也因此而無(wú)從證實(shí)。所以，精細(xì)化治理的效度與限度仍留存有值得進(jìn)一步探討的空間。