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    談平臺對政府管理服務(wù)的重構(gòu)

    2018-01-26 20:21:17華金輝
    特區(qū)實踐與理論 2018年5期
    關(guān)鍵詞:層級重構(gòu)規(guī)則

    華金輝

    當(dāng)前,各級政府正積極構(gòu)建和完善政務(wù)服務(wù)平臺、監(jiān)管執(zhí)法平臺、投資項目在線審批監(jiān)管平臺、數(shù)據(jù)共享交換平臺、信用信息平臺、公共資源交易平臺等諸種平臺。政府運作逐漸邁向平臺化,平臺化即將主導(dǎo)政府的運作。政府管理服務(wù)伴隨著平臺的推進(jìn)而步入新階段,新階段的政府管理服務(wù)面臨著全面而深刻的重構(gòu)性變革。把握和推進(jìn)好新的“重構(gòu)”,對加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府意義重大。

    平臺是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的產(chǎn)物,它首先以新的企業(yè)形式誕生。作為新的企業(yè)形式,它與傳統(tǒng)企業(yè)有同有異,“同”在它具有傳統(tǒng)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)及參與市場競爭之特點,“異”在它不具有傳統(tǒng)企業(yè)那種直接生產(chǎn)或銷售商品的特點,其主要業(yè)務(wù)是組織和運作市場,類似一個大集市,促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者在其中活動,形成一個“雙邊市場”,讓雙方開展信息、商品、服務(wù)和金錢的交換。

    平臺引入到政府系統(tǒng),其特點有了一定的變化。政府平臺,不再是一種組織機(jī)構(gòu),而是一種新的機(jī)制,是政府利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推行的新的管理與服務(wù)方式;是政府提高工作效率的新型“管理工具”,它能更好地改進(jìn)和創(chuàng)新政府原有的管理工具,尤其是平臺內(nèi)在的互聯(lián)互通、即時性等特征,會引發(fā)一系列新的變革;也是政府實行相對集中的管理與服務(wù)“場所”,具有實體辦事大廳的功能,即能集中地受理、辦理、完成政府相關(guān)工作任務(wù),即時傳達(dá)信息等??傊钠脚_是一種新的機(jī)制、新的工具、新的場所。

    政府平臺之新特點,為政府管理服務(wù)的“重構(gòu)”添加了新的強大動能,為整個政府改革提供了重要支撐。為此,我們應(yīng)充分運用好平臺潛在或顯在的動能,加大力度“重構(gòu)”政府管理服務(wù)。

    一、重構(gòu)管理服務(wù)主體

    政府管理服務(wù)主體是為了實現(xiàn)行政目標(biāo)而按照一定權(quán)責(zé)關(guān)系組合在一起具有一定結(jié)構(gòu)形式的組織機(jī)構(gòu),它是政府職能的載體。一直以來,政府依據(jù)專業(yè)化分工而進(jìn)行職能劃分、設(shè)立機(jī)構(gòu),職能分工制形成了承擔(dān)不同公共事務(wù)的職能部門,確立了不同公共事務(wù)的管轄權(quán),使得同級政府在橫向上形成了部門體系。同時,縱向上自上而下形成了等級科層組織架構(gòu),政府管理與服務(wù)嚴(yán)格依賴逐級的架構(gòu)體系,上級通過科層制架構(gòu)管控下級。這種橫向上的部門分化,縱向上的結(jié)構(gòu)層級化,導(dǎo)致政府部門往往設(shè)置過多,職責(zé)不清、相互扯皮推諉,本位主義和部門利益較重,溝通協(xié)調(diào)不暢,管理鏈條長,適應(yīng)性、回應(yīng)性較差,運行效率低、成本高等,難以適應(yīng)現(xiàn)代信息社會發(fā)展的新要求。

    政府正在建設(shè)的平臺,則通過現(xiàn)代信息通信技術(shù)打破部門之間的界限,整合政府各部門、人員和相關(guān)資源,實現(xiàn)跨部門融合,徹底改變部門分割的格局,如目前一些省市運行較好的互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)平臺,基本上能做到“進(jìn)一扇門、辦所有事”,不再需辦事人員一個個部門來回跑,“單點登錄、全網(wǎng)通辦”的能力較強,不受部門邊界的制約。不僅如此,平臺還穿透了科層制,一體化的網(wǎng)絡(luò)穿越傳統(tǒng)的等級科層結(jié)構(gòu),管理服務(wù)的信息傳遞與工作開展,既可自底層直達(dá)上層,也可自上層直抵底層,中間的科層鏈條可予壓縮或取消,實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)扁平化。目前,在一些省市公安系統(tǒng)的指揮調(diào)度等方面已完全做到,城市市一級公安指揮部門接到相關(guān)信息后,可直接指揮離事發(fā)點最近的民警處警,不需經(jīng)分局、派出所層層轉(zhuǎn)遞指令??梢?,平臺完全能打破部門分化、結(jié)構(gòu)層級化的組織體系,構(gòu)建起新的平臺結(jié)構(gòu)。

    二、重構(gòu)管理服務(wù)流程

    流程是根據(jù)職能特點及要實現(xiàn)的管理服務(wù)目標(biāo)而確定的不同人員共同完成某項工作的業(yè)務(wù)關(guān)系,包括業(yè)務(wù)辦理順序與需完成的工作內(nèi)容等。受專業(yè)分工和科層制的制約,傳統(tǒng)的政府管理服務(wù)流程一般是由各部門各層級依據(jù)自身的工作特點和管理需要設(shè)計、建立,同一事項如涉及多部門、多層級,則有多套流程,不同部門、不同層級按照自身工作完整性設(shè)計流程,從起點到終點,形成了完整的鏈條,且是線性運行,單向流動,不同部門、不同層級間銜接不暢,甚有重復(fù)或缺漏,部門流程的局部完整性取代并破壞了事項本身所需流程的整體性,往往一個完整的管理服務(wù)鏈條被切割成若干環(huán)節(jié),相互隔離,形成壁壘,阻礙了政府協(xié)調(diào)、高效運行。

    政府正力推的平臺,則通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的跨界、融合、共享之功能,在打破組織機(jī)構(gòu)邊界的同時,打破按部門、層級分別構(gòu)建流程的傳統(tǒng)模式,轉(zhuǎn)而以服務(wù)對象為導(dǎo)向,重構(gòu)業(yè)務(wù)流程,跨部門、跨層級再造新的業(yè)務(wù)流程,按全事項能最快捷辦結(jié)的要求,重構(gòu)全流程,盡可能地將不必要的非重要的流程節(jié)點予以取消,將處理問題、解決事由相近的節(jié)點予以合并,保留關(guān)鍵性流程節(jié)點,從根本上實現(xiàn)企業(yè)、群眾辦事“接觸點最少”,政府管理服務(wù)流程最簡。目前的改革實踐之中,浙江推行的“最多跑一次”、江蘇推行的“不見面審批”、廣東開展的“一門一網(wǎng)式政務(wù)服務(wù)”,均是依托平臺再造業(yè)務(wù)流程實現(xiàn)的。同時,平臺還將單向線性運行流程,重構(gòu)為彼此間直接交互,將串聯(lián)運行流程轉(zhuǎn)為協(xié)同運行,多個節(jié)點直接互動溝通,多邊需求在平臺上同時得到快速回應(yīng),實現(xiàn)在扁平化的基礎(chǔ)上協(xié)同化,如深圳市寶安區(qū)在推行智慧管理服務(wù)之中,通過統(tǒng)一的管控平臺實現(xiàn)了區(qū)、街、社區(qū)的執(zhí)法、審批服務(wù)等業(yè)務(wù)協(xié)同化,巡查員在社區(qū)網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)問題后將信息傳遞到平臺,平臺根據(jù)不同事項自動匹配部門辦理,涉及多部門、多層級的,平臺同時傳遞信息,各部門依職責(zé)權(quán)限及時協(xié)同聯(lián)辦。這種依托平臺實行的整體協(xié)同聯(lián)動的運作方式,徹底改變了過去那種按層級自下而上、再自上而下地在層級內(nèi)、層級間來回多輪且單向線性運作的格局,推動政府管理服務(wù)的根本變革。

    三、重構(gòu)管理服務(wù)規(guī)則

    規(guī)則是依管理服務(wù)體制機(jī)制而設(shè)計的,對政府部門和公眾互動關(guān)系具有約束、引導(dǎo)作用。傳統(tǒng)政府管理服務(wù)規(guī)則是依據(jù)部門專業(yè)分工和科層制的要求確立的,各部門、各層級基本上是以自我為本位,依據(jù)自身管理服務(wù)的需要制定規(guī)則,很少考慮相關(guān)部門的需求,更未考慮公眾的期求,彼此間缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通,規(guī)則之間存在較多摩擦與痛點,比如公眾申請辦事不少事項互為前置,讓人無所是從,一些奇葩的證明讓人哭笑不得,一些規(guī)則含糊不清,不同的公職人員理解不同,同一事項不同的辦事人員、不同的區(qū)域辦理結(jié)果不同,自由裁量權(quán)與隨意性都較大,規(guī)則之中存在較多的不合理、不協(xié)調(diào)甚至相互沖突之處,既影響政府辦事效率,又影響公平,也影響了公眾辦事的便捷度,直至損害政府的公信力等。

    政府正大力建設(shè)的平臺,則需按照“互聯(lián)網(wǎng)+”所具的互聯(lián)互通、協(xié)作共享等精神重構(gòu)管理服務(wù)規(guī)則,徹底改變部門本位所定規(guī)則,即從過去便于政府部門管理轉(zhuǎn)向從公眾、企業(yè)需求出發(fā),按照管理服務(wù)對象的需要來設(shè)計和確定規(guī)則,實現(xiàn)以部門為中心轉(zhuǎn)向以公眾為中心,以權(quán)力為中心轉(zhuǎn)向以服務(wù)為中心;從過去以部門的職責(zé)任務(wù)為主轉(zhuǎn)向以考慮如何又快又好地完成全事項的工作為主,按照高效、公平、協(xié)調(diào)、共享的要求設(shè)計和確定規(guī)則,確保同一事項在不同的區(qū)域無論誰辦,結(jié)果一致無差別化,實現(xiàn)自由裁量不再隨意自由,彈性的管理服務(wù)失去任意彈性。

    依據(jù)公眾、全事項的角度重構(gòu)規(guī)則涉及的內(nèi)容是全方位的、系統(tǒng)的,如對支撐平臺運作的數(shù)據(jù),需對數(shù)據(jù)的收集、匯聚、共享、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行全面規(guī)范,確保組織與流程重構(gòu)后,平臺上的數(shù)據(jù)能更順暢流動和合理利用,真正保障政府管理服務(wù)協(xié)同聯(lián)動、一體化運作。再如,開放的平臺在政務(wù)公開方面,要求全面完善程序公開、結(jié)果公開、信息公開等規(guī)則,并全面公開這些新規(guī)則;進(jìn)而從政務(wù)公開的新要求出發(fā),需重新規(guī)范政府管理服務(wù)的績效與責(zé)任,將績效和責(zé)任由過去僅注重結(jié)果轉(zhuǎn)向過程與結(jié)果并重。過程通過重構(gòu)的流程內(nèi)嵌于系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò),網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批服務(wù)、網(wǎng)上監(jiān)管執(zhí)法等均全程電子化,處處留痕,整個管理服務(wù)過程可追溯,績效和責(zé)任如何,在平臺上都有全過程的記錄,不僅方便公眾查詢,也便于部門監(jiān)督其工作人員履職盡責(zé)情況,防止違紀(jì)違規(guī),目前政府在運行的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等平臺基本上都推行了這種“數(shù)據(jù)鐵籠”的新規(guī)則,效果頗佳,公眾辦事“獲得感”大增。

    重構(gòu)政府管理服務(wù)已勢不可擋,不僅僅因為現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用有了良好的開端,平臺的運行顯現(xiàn)了強大的促進(jìn)功能,更為重要的是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能已引發(fā)了政府公共管理賴以存在的基礎(chǔ)——社會結(jié)構(gòu)形態(tài)深刻的變革,政府管理服務(wù)無法脫離社會而獨自在外,必須適應(yīng)正在形成的網(wǎng)絡(luò)型社會的新要求,跟上社會發(fā)展變化的節(jié)奏。但“重構(gòu)”并非輕而易舉,事關(guān)政府管理服務(wù)理念、硬件和軟件等一系列的變革,不是簡單的技術(shù)應(yīng)用,核心是調(diào)整職責(zé)權(quán)限,改變原有工作方式等,觸及每個部門的切身利益、傷筋動骨?!爸貥?gòu)”任務(wù)艱巨,推動起來難度不小,為此,在注重平臺建設(shè)的同時,更要從頂層設(shè)計、體制改革等方面狠下功夫,否則,搭建的平臺難以發(fā)揮好重構(gòu)的作用。加強頂層設(shè)計,即要通過強有力的組織領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重構(gòu)工作,設(shè)計好重構(gòu)的整體框架、目標(biāo)任務(wù)、重點難點、推進(jìn)路徑,梳理好各項工作,如平臺構(gòu)建涉及系統(tǒng)整合、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)集成、整合協(xié)同集聚服務(wù)、不同層級平臺建設(shè)等等。深化體制改革,重點要進(jìn)一步簡政放權(quán),從整體效能出發(fā),對現(xiàn)有法律法規(guī)明確的職責(zé)、權(quán)限、程序等進(jìn)行全面梳理、調(diào)整,對政府必須承擔(dān)的職責(zé),按照平臺化運作要求,重新配置,再造流程。同時要從公開透明要求出發(fā),建立好公眾參與治理的渠道與機(jī)制,政府不能因為平臺功能強大,又借此包攬一切,要發(fā)揮好平臺問政于民、問需于民,公眾問政于政府等功能,積極推進(jìn)社會共治,全面提升治理能力,等等。

    重構(gòu)是實施平臺化的要求,重構(gòu)是實現(xiàn)平臺化的標(biāo)志。在深化機(jī)構(gòu)改革、加快建設(shè)服務(wù)型政府過程中,既要著力推行統(tǒng)一的平臺建設(shè),更要力推保障平臺有效發(fā)揮作用的“重構(gòu)”變革。

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