政府主導(dǎo)的舊城區(qū)改造項(xiàng)目管理組織模式創(chuàng)新與實(shí)踐以中山大道綜合保護(hù)與改造工程為例

溫道云 牛力 李海軍

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，城市居民對于生活條件的要求不斷提高，由此產(chǎn)生了“舊城改造（城市更新）”這一城市建設(shè)新命題。舊城改造不僅是更新老城市的生產(chǎn)、居住條件，更是完善升級城市功能，塑造城市特色、提升城市活力的一項(xiàng)工作。

一、項(xiàng)目背景

武漢中山大道綜合保護(hù)和改造項(xiàng)目（以下簡稱“本項(xiàng)目”）由五家主體進(jìn)行投資，包括地鐵集團(tuán)、地產(chǎn)集團(tuán)、以及江岸區(qū)政府、江漢區(qū)政府、硚口區(qū)政府的下屬投資平臺(tái)。項(xiàng)目共計(jì)4.7公里長，沿線歷史文化資源豐富，跨越了江岸段、漢江段、硚口段三個(gè)區(qū)段。區(qū)域內(nèi)既有建筑品質(zhì)欠佳，商業(yè)缺乏品質(zhì)引領(lǐng)，街區(qū)雜亂無序、搭建嚴(yán)重，步行環(huán)境不友好、人文氣息不足，街道景觀急需重塑提升。本次綜合整治擬對沿線36處文物保護(hù)、優(yōu)秀歷史保護(hù)建筑，以及98處其它建筑的外立面進(jìn)行綜合整治。2016年3月獲取發(fā)改委對項(xiàng)目方案及概算的批復(fù)，計(jì)劃目標(biāo)為2016年底完工，工期極短，僅有9個(gè)月。

本項(xiàng)目工程涉及地下、地表、地上垂直空間，橫跨漢口三個(gè)重要區(qū)政府，除投資主體多方以外，其他的利益相關(guān)方也繁多，包括11個(gè)首席歷史保護(hù)設(shè)計(jì)專家；2家設(shè)計(jì)總承包（及若干專項(xiàng)設(shè)計(jì)單位）；3家監(jiān)理單位；3家施工總承包單位（及若干平行發(fā)包單位）；除參建方外，還有若干行政主管單位，如：建筑產(chǎn)權(quán)人、居民、市政部門等。參建單位錯(cuò)綜復(fù)雜，施工專業(yè)眾多，這些導(dǎo)致各方管理界面交錯(cuò)，總體管控需求復(fù)雜。

圖1 中山大道項(xiàng)目總體規(guī)劃

二、問題及挑戰(zhàn)

1.舊城改造項(xiàng)目組織特點(diǎn)

通過對舊城改造類案例分析，此類項(xiàng)目在實(shí)施的組織方面存在以下特點(diǎn)：

（1）政府主導(dǎo)：由于舊城改造工程的特殊性，涉及的利益主體眾多。鑒于利益機(jī)制的復(fù)雜性，無法完全依靠市場來配置工程建設(shè)資源、推進(jìn)建設(shè)。通常需依靠政府行政力量組建“工程指揮部”承擔(dān)監(jiān)管督促、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌職能，強(qiáng)力有效地推進(jìn)改造落實(shí)。

（2）成片開發(fā)：隨著城市化進(jìn)程的加速，局部、循序漸進(jìn)的更新方式無法適應(yīng)加劇的改善需求。成片整體推進(jìn)的舊城改造是未來的方向。本案例中為帶狀整體推進(jìn)，批量實(shí)施對統(tǒng)籌管理提出高要求，加之本工程計(jì)劃施工周期不足9個(gè)月，對指揮部的管理資源投入需求更多。

（3）界面復(fù)雜：項(xiàng)目涉及多個(gè)建設(shè)主體，各主體責(zé)任范圍存在大量交叉，各主體訴求并不一致，存在大量協(xié)調(diào)需求。對于監(jiān)管者如何全面掌控項(xiàng)目信息，有效梳理關(guān)鍵管控界面，提出了較高的挑戰(zhàn)。

（4）專業(yè)眾多：涉及到建筑、市政、軌交、景觀綠化等多項(xiàng)專業(yè)，需要有機(jī)合理地配合作業(yè)，對監(jiān)管者提出了較高的綜合能力要求。

2.政府主管部門面臨的問題

通過以上分析可以了解到，政府主導(dǎo)的舊城區(qū)改造項(xiàng)目對于政府的管理資源、管理能力、專業(yè)能力均提出了較高的要求。而政府主管部門往往存在“管理資源受限”這一掣肘：

（1）監(jiān)管統(tǒng)籌工作量大，傳統(tǒng)管理模式難以覆蓋。代建、監(jiān)理單位承擔(dān)單項(xiàng)目管理，但當(dāng)項(xiàng)目成片推進(jìn)時(shí)，區(qū)域推進(jìn)情況掌控，項(xiàng)目間、單位間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，項(xiàng)目外部的協(xié)調(diào)等仍難以覆蓋。政府的監(jiān)管力量相對薄弱，難以全面覆蓋這些工作。

（2）部門編制有限，人力資源不足。若政府為項(xiàng)目推進(jìn)臨時(shí)抽調(diào)人員組成監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，需面臨較長的團(tuán)隊(duì)磨合期，并且影響原部門職能履行，項(xiàng)目結(jié)束后人員安置困難。

（3）監(jiān)管覆蓋面廣量大，信息集成能力要求高。面對成片推進(jìn)的項(xiàng)目，緊張的進(jìn)度節(jié)點(diǎn)，眾多的參建單位，對信息的集成管控要求高，而目前政府工程管控的信息化程度尚待提高。

（4）人員專業(yè)不全面，管理難度大。由于涉及多專業(yè)工程同步推進(jìn)，需要復(fù)合型人員或管理團(tuán)隊(duì)才能勝任總體管控工作。

可以看出舊城改造工程中，項(xiàng)目層面和區(qū)域總體層面間存在政府管理部門力量覆蓋不足的空擋，這給項(xiàng)目的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提出了挑戰(zhàn)。

三、管理組織模式創(chuàng)新

政府部門自身管理資源受限，使我們不得不思考創(chuàng)新的解決方案。借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在本案例中，為解決這一系列問題，我們合理引入市場資源，創(chuàng)新管理模式，引入國外在大型項(xiàng)目（群）項(xiàng)目中成功應(yīng)用的總控管理模式，并結(jié)合舊城改造項(xiàng)目的特殊需求，形成了政府主導(dǎo)的舊城改造創(chuàng)新管理模式。

1.項(xiàng)目總控模式

項(xiàng)目總控模式于20世紀(jì)90年代中期在德國首次出現(xiàn)。項(xiàng)目總控運(yùn)用項(xiàng)目管理和企業(yè)控制論的基本原理，以現(xiàn)代信息技術(shù)和通信技術(shù)為手段，對大型建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的信息進(jìn)行收集和加工，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題，以項(xiàng)目目標(biāo)為導(dǎo)向，為業(yè)主的最高決策者提供改進(jìn)的咨詢建議，支持決策者及時(shí)、準(zhǔn)確和高效地組織、協(xié)調(diào)和控制項(xiàng)目實(shí)施。

在國外，已在德國全國鐵路改造和新建項(xiàng)目、柏林機(jī)場、慕尼黑機(jī)場、雅加達(dá)機(jī)場等項(xiàng)目中得到應(yīng)用。在國內(nèi)，一些復(fù)雜綜合體建設(shè)、大型園區(qū)的開發(fā)項(xiàng)目中已有初步應(yīng)用，如：上海虹橋國際機(jī)場項(xiàng)目中的進(jìn)度總控，天津于家堡、南京河西工業(yè)園區(qū)中應(yīng)用的第三方督導(dǎo)模式，上海虹橋國際醫(yī)學(xué)園區(qū)、南京麒麟園區(qū)中應(yīng)用的“管理規(guī)劃、專項(xiàng)咨詢、獨(dú)立監(jiān)管”模塊的總控模式。

項(xiàng)目總控咨詢團(tuán)隊(duì)的工作方式是獨(dú)立和公正的，服務(wù)對象是項(xiàng)目最高決策層，核心工作內(nèi)容是項(xiàng)目實(shí)施的總體策劃和控制，主要工作方法是通過對工程項(xiàng)目實(shí)施的所有環(huán)節(jié)全過程進(jìn)行調(diào)查、收集信息、分析、提出控制建議、編制總控咨詢報(bào)告。這與舊城改造工程總體推進(jìn)中的統(tǒng)籌、監(jiān)控管理需求相匹配。

2.舊城改造項(xiàng)目的總控管理

舊城改造項(xiàng)目指揮部，在面對區(qū)域總體推進(jìn)時(shí)的管理需求為：需要介于單項(xiàng)目和區(qū)域總體間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、信息整理、專項(xiàng)跟進(jìn)、及時(shí)反饋的管理。傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理模式無法滿足，總控咨詢模式對于這一管理需求形成了補(bǔ)位。

圖2總控管理界面

總控不同于傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式，從服務(wù)層級、指令權(quán)、工作模式和特點(diǎn)都不相同，在舊城改造項(xiàng)目中是互相支撐、互為補(bǔ)充的兩種咨詢服務(wù)模式。

圖3總控管理層級

國外總控模式中，總控以信息統(tǒng)籌為主，而結(jié)合舊城改造中對歷史保護(hù)專業(yè)技術(shù)的需求，我們擴(kuò)展了總控項(xiàng)目的管理內(nèi)涵，通過總控團(tuán)隊(duì)引入專業(yè)技術(shù)支撐、專家資源庫、管理平臺(tái)等人和工具資源，以更好地解決政府部門的管理資源有限問題。

圖4 總控模式內(nèi)容拓展

在中山大道項(xiàng)目中，根據(jù)工程內(nèi)容和需求，制定總控核心管理內(nèi)容如下：

管理模塊核心目標(biāo)核心工作管理規(guī)劃針對片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)范管理管理組織架構(gòu)管控機(jī)制的完善、綜合進(jìn)度計(jì)劃控制、界面接口協(xié)調(diào)管控等。主要管理思路為收集問題，發(fā)現(xiàn)問題，協(xié)調(diào)問題。獨(dú)立監(jiān)管針對現(xiàn)實(shí)問題，監(jiān)控進(jìn)度、質(zhì)量、安全、文明關(guān)鍵模塊的成效，并跟蹤關(guān)鍵問題閉合引入獨(dú)立監(jiān)管制度，如：現(xiàn)場問題整改、問題跟蹤處理、重大問題公示、后進(jìn)單位約談、程序問題問責(zé)、薄弱環(huán)節(jié)培訓(xùn)制度。協(xié)助指揮部針對進(jìn)度、安全、質(zhì)量、文明施工等重大方面，對整體區(qū)域，所有參建單位進(jìn)行定期覆蓋全面檢查、不定期專項(xiàng)抽查。專項(xiàng)咨詢針對提高專業(yè)性，提供技術(shù)支撐針對管控技術(shù)難點(diǎn)提供專業(yè)咨詢。如：保護(hù)建筑方案技術(shù)支撐，首席專家負(fù)責(zé)制，組建專家團(tuán)隊(duì)全程指導(dǎo)。重大工程變更技術(shù)支持，對變更中產(chǎn)生的設(shè)計(jì)變更、合同變更等提供技術(shù)支持。

總控管理的工作內(nèi)容對于管理人員的專業(yè)性、綜合性要求較高，因此引入合適的具備專業(yè)綜合能力的社會(huì)資源承擔(dān)此項(xiàng)工作，既有合理配置資源的價(jià)值，也有分擔(dān)項(xiàng)目管控風(fēng)險(xiǎn)的作用。

同時(shí)，作為獨(dú)立第三方，總控單位對于項(xiàng)目的分析和控制會(huì)較為客觀、公正，為指揮部合理決策提供了基礎(chǔ)?？偪貑挝坏募夹g(shù)能力及工具研發(fā)較為成熟，可直接引入信息管理工具等，提高項(xiàng)目統(tǒng)籌效率。為項(xiàng)目的順利實(shí)施完成提供了保障。

3.項(xiàng)目應(yīng)用成效

在半年的工作時(shí)間內(nèi)，總控單位在總體層面制訂了工作結(jié)構(gòu)分解清單、單位職責(zé)分工表及相關(guān)建議、項(xiàng)目關(guān)鍵線路及里程碑，建立了信息管理標(biāo)準(zhǔn)與制度，架構(gòu)管理信息模塊、搭建存儲(chǔ)平臺(tái)及共享云盤、數(shù)據(jù)更新與維護(hù)等。監(jiān)管過程中共計(jì)編寫現(xiàn)場技術(shù)信息記錄23份，給工程的順利實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。就現(xiàn)場的各種違建，發(fā)出了14份調(diào)查報(bào)告，安全檢查表50份，安全快報(bào)26份，質(zhì)量快報(bào)52份，進(jìn)度快報(bào)15份。給各區(qū)的監(jiān)理及總包、分包進(jìn)行6次培訓(xùn)。給各區(qū)指揮部、市指揮部提供了有效的幫助。

圖5 項(xiàng)目進(jìn)度執(zhí)行情形況分析

經(jīng)過各方的共同努力，實(shí)現(xiàn)了各處其它建筑當(dāng)年8月底完成拆除外腳手架，文保優(yōu)保建筑在本年年9月中旬拆除外腳手架的目標(biāo)。最終項(xiàng)目總體達(dá)到了既定的2016年11月底基本完成的目標(biāo)。

圖6 整治前后成效對比

四、結(jié)語

根據(jù)我國城市化進(jìn)展情況分析，未來政府主導(dǎo)的舊城區(qū)改造項(xiàng)目今后將大量產(chǎn)生。本案例為今后此類項(xiàng)目的合理管控提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)?？梢钥偨Y(jié)模式創(chuàng)新要點(diǎn)如下：

1.管控層級的合理布局：建設(shè)指揮部定位核心問題監(jiān)管、關(guān)鍵問題決策，引入總控單位支撐片區(qū)總體統(tǒng)籌工作，項(xiàng)目建設(shè)主體解決項(xiàng)目層面落實(shí)執(zhí)行。不同層級管理責(zé)任主體的明確，界面銜接有序，合理分配項(xiàng)目推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)，消除管理空擋。

2.專業(yè)資源的合理應(yīng)用：舊城改造面臨諸多技術(shù)難題，依靠專家牽頭突破技術(shù)難點(diǎn)，總控統(tǒng)籌技術(shù)方案，可以讓技術(shù)攻關(guān)落實(shí)推進(jìn)效率更高。

3.信息建設(shè)的不斷加強(qiáng)：總控模式的核心在于高效地統(tǒng)籌分析項(xiàng)目推進(jìn)信息，為最高決策者提供支撐。因此，項(xiàng)目管理水平的提升與項(xiàng)目信息化水平的提升息息相關(guān)。