探討農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的對(duì)策

冷巖峰

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民主要收入來源。土地承包經(jīng)營權(quán)按照合法正規(guī)程序流轉(zhuǎn)是農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的主要途徑。筆者根據(jù)在農(nóng)村基層工作多年的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合渾江區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀進(jìn)行簡要分析，并提出發(fā)展對(duì)策。

1 農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與特點(diǎn)

1.1 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

此文只以渾江區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)為例。白山總體特征是九山半水半分田，是典型的人多地少的地區(qū)，白山市渾江區(qū)轄區(qū)面積1 374平方公里，現(xiàn)有耕地1.6萬畝。白山市決定實(shí)施“生態(tài)效益型特色農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略，按部署在近郊的7個(gè)村，面積為11 000畝，其中耕地面積8 000畝，因采煤造成的沉陷區(qū)需復(fù)墾的土地3 000畝。通過土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民收入增加了，村集體的收入也增加了，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和條件得到了改善、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化等等。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要特點(diǎn)

1.2.1 土地流轉(zhuǎn)形式多樣化 對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查顯示，經(jīng)過近幾年的大膽嘗試，土地流轉(zhuǎn)從農(nóng)戶相互間的自發(fā)流轉(zhuǎn)向組織化、有序化方向發(fā)展，流轉(zhuǎn)范圍更大，方式更加多樣化，有發(fā)包、出租、招標(biāo)、互換、土地入股等方式，其中以發(fā)包和出租為主，招標(biāo)、互換、土地入股為輔。以渾江區(qū)為例，為了解決農(nóng)民人均地少土地很難流轉(zhuǎn)的局面將分散的土地集中起來，由村集體集約化經(jīng)營，高于市場價(jià)格的確定旱田每畝700元，水田每畝800元，每三年遞增每畝50元給予農(nóng)民補(bǔ)償。再由村集體將整片的土地租賃給招商引資來大型的農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營，企業(yè)每年向村集體支付租賃土地費(fèi)每年每畝1 000元，每年村集體負(fù)責(zé)和農(nóng)民結(jié)清土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，農(nóng)業(yè)企業(yè)只負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營，這樣既增加了農(nóng)民和集體的經(jīng)濟(jì)收入，又確保了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的正常生產(chǎn)。

1.2.2 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大 隨著城鎮(zhèn)化逐步加大，農(nóng)村的年輕人進(jìn)城購房，結(jié)婚生子，為了下一代孩子上學(xué)，進(jìn)城務(wù)工人員越來越多，農(nóng)村土地放棄或者流轉(zhuǎn)他人耕種的現(xiàn)象越來越多，促使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。受發(fā)展生態(tài)效益型特色農(nóng)業(yè)政策影響，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、整片開發(fā)集約經(jīng)營，發(fā)展生態(tài)效益型特色農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有力推進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的速度。特別是省、市區(qū)發(fā)展生態(tài)效益型特色農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)大型農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，中天農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)一期通過土地流轉(zhuǎn)占地1 000畝，建設(shè)完成日光溫室141棟，大棚120棟；七道江鎮(zhèn)新立村流轉(zhuǎn)荒山、荒地1 000畝，用于種植蔬菜、人參；大山合食用菌產(chǎn)業(yè)園流轉(zhuǎn)土地580畝，新建出菇棚200棟，農(nóng)業(yè)光伏產(chǎn)業(yè)園流轉(zhuǎn)土地1 600畝，建設(shè)大棚180棟。對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)展示了很好的發(fā)展前景。

1.2.3 土地流轉(zhuǎn)的主體多元化 土地流轉(zhuǎn)的主體多樣化，一是流向外來耕作戶；二是流向?qū)I(yè)承包戶；三是流向農(nóng)業(yè)企業(yè)；四是流向一般農(nóng)戶。流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營也從以種糧為主轉(zhuǎn)向發(fā)展生態(tài)效益型特色農(nóng)業(yè)為主。十九大提出了土地承包權(quán)到期后延長三十年，給農(nóng)民吃了顆定心丸，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)民來講，不但有了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后有了長期受益，而且也是農(nóng)民向職業(yè)化農(nóng)民轉(zhuǎn)變很好途徑，也為農(nóng)民是將來向往的職業(yè)奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)對(duì)過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也增加了規(guī)?；r(nóng)業(yè)企業(yè)的單位產(chǎn)值。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范

2.1.1 土地流轉(zhuǎn)程序不很規(guī)范 現(xiàn)在放棄耕種的農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)沒有書面協(xié)議，現(xiàn)在農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)土地流轉(zhuǎn)只是停留保守的私自口頭流轉(zhuǎn)，沒有按照土地法、土地承包法的規(guī)定按合法程序流轉(zhuǎn)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管部門備案，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。這樣就給土地糾紛處理造成了很大難度。以至于在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生較多矛盾[1]。

2.1.2 土地流轉(zhuǎn)仍具有較大難度 農(nóng)民還存在著墨守成規(guī)的舊思想，流轉(zhuǎn)沒有一次性征收的收入大，再加上近幾年國家對(duì)農(nóng)民種植傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大豆玉米的扶持力度加大，導(dǎo)致了一些農(nóng)民認(rèn)為還是按照原來的傳統(tǒng)觀念種植業(yè)可以達(dá)到相當(dāng)可觀的收入，導(dǎo)致了實(shí)施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的難度進(jìn)一步加大。

2.1.3 土地流轉(zhuǎn)期限不穩(wěn)定 現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)合同一大部分時(shí)間都是很短，基本上是一年一簽，而且沒有簽訂規(guī)范的合同。

2.2 社會(huì)保障體系不健全

現(xiàn)在個(gè)別地區(qū)特別是東北地區(qū)，還沒有健全的社會(huì)保障體系，無法為進(jìn)城放棄土地的農(nóng)戶提供生活保障。醫(yī)療、就學(xué)、養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來源主要還是依靠耕種土地收入來解決。大部分農(nóng)民還是把土地收入作為最基本的收入來源，所以一些年齡較大農(nóng)民基本的生活保障，寧可對(duì)自家的土地粗放經(jīng)營，甚至賠錢經(jīng)營耕種自己的土地，也不愿放棄土地。

2.3 土地承包權(quán)價(jià)格不易確定

農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)，涉及農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、業(yè)戶等三方的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來。在實(shí)際工作中土地作為資產(chǎn)受自然條件和生物生長周期的限制在流轉(zhuǎn)中出租入股的價(jià)格很難確定。現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格，還是存在雙方自主協(xié)商定價(jià)，沒有納入政府的監(jiān)管平臺(tái)，價(jià)格波動(dòng)和差異較大。白山市渾江區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用旱田700元/畝，水田800元/畝的標(biāo)準(zhǔn)。隨著各地的建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，國家不斷加大農(nóng)村改革的支農(nóng)政策力度，農(nóng)民存在心理不平衡的因素，導(dǎo)致了為了土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的爭議糾紛增加。

3 規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

3.1 建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的制度體系

合理合規(guī)確定土地價(jià)格評(píng)估制度是建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場的基礎(chǔ)，是平衡承包方和流轉(zhuǎn)方的合法權(quán)益的關(guān)鍵。因此，必須完善合理合規(guī)確定土地價(jià)格評(píng)估制度。一是科學(xué)制定的農(nóng)村承包地等級(jí)體系。農(nóng)村承包土地存在等級(jí)、肥力、位置等的差異，所以存在價(jià)格差異。規(guī)范建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫，由國土和農(nóng)業(yè)部門牽頭來確定土地等級(jí)，制定包括區(qū)域差異、基礎(chǔ)設(shè)施條件等因素在內(nèi)的基準(zhǔn)價(jià)格。二是建立完善流轉(zhuǎn)農(nóng)村承包經(jīng)營土地的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。

3.2 引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想意識(shí)

當(dāng)前，農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)由于自身原因?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)信息了解的不全面，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)存在不盡人意的地方。因此政府應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)信息機(jī)制建設(shè)，適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展要求，著眼于滿足農(nóng)民需要，積極為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供信息服務(wù)與指導(dǎo)。應(yīng)建立區(qū)域土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)中心，建立由土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村應(yīng)建設(shè)組成的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)平臺(tái)[2]。

3.3 加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理

各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本，在合同中應(yīng)明確流轉(zhuǎn)土地面積、用途、期限、價(jià)格及支付方式、合同到期后地面附著物的處理和違約責(zé)任。同時(shí)，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方在自主協(xié)商的前提下明確雙方權(quán)責(zé)關(guān)系，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。對(duì)合同及重要資料進(jìn)行存檔保管，對(duì)以不同形式流轉(zhuǎn)土地的應(yīng)及時(shí)辦理權(quán)證變更手續(xù)或備案登記，對(duì)以口頭形式確定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的應(yīng)積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面協(xié)議，并通過村集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)農(nóng)村管理站進(jìn)行簽證，明確權(quán)責(zé)，避免因權(quán)、責(zé)、利不清而產(chǎn)生糾紛的隱患發(fā)生。農(nóng)村土地承包管理機(jī)構(gòu)要建立土地流轉(zhuǎn)登記、備查的管理制度，對(duì)交易成功的土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目登記在冊，并進(jìn)行數(shù)字化管理。

通過對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的探索，本文認(rèn)為產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)過多年努力，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)取得長足進(jìn)展，但是農(nóng)業(yè)精深加工不足，產(chǎn)業(yè)鏈短，農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益不高的問題仍然比較突出。要解決這些問題就要規(guī)范和加大土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，只有土地規(guī)模化經(jīng)營才能解決這些突出問題。才能繼續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力唱響質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)主旋律，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)功能向生產(chǎn)生活生態(tài)拓展，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，才能真正讓農(nóng)民就地增值、解決就業(yè)，獲得收入留在農(nóng)村，達(dá)到鄉(xiāng)村振興。研究土地經(jīng)營權(quán)的合法有序流轉(zhuǎn)有利于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，合理調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。