公共管理視域下政府如何為民辦幼兒園“解毒”？

【摘 要】隨著人們觀念的轉(zhuǎn)變，對學(xué)前教育的重視是家長培養(yǎng)孩子避免落在起跑線上的現(xiàn)實(shí)反應(yīng)。所以，民辦幼兒園作為學(xué)前教育的重要載體得以快速發(fā)展，然而近年來“虐童”“猥褻”“喂藥”等事件的頻頻發(fā)生使得人們對學(xué)前教育“敬而遠(yuǎn)之、心生芥蒂”，為民辦幼兒園“解毒”成為社會亟待解決的一大難題，那么作為國家公共部門的政府又該有何作為？作者從公共管理的視角分析現(xiàn)狀、探索政府在管理過程中的角色定位。

【關(guān)鍵詞】公共管理；政府職能；民辦幼兒園

【中圖分類號】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】2095-3089（2018）32-0008-02

引言

民辦幼兒園是每個孩子的啟蒙教育中的具體實(shí)施工具，為了達(dá)到學(xué)生利益最大化，必須堅(jiān)持公益性和普惠性。公共管理的主體一般為政府，而幼兒園是政府的一項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施，因此，政府應(yīng)該在民辦幼兒園的發(fā)展中起到主導(dǎo)作用，對民辦幼兒園進(jìn)行宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)和財(cái)政扶持，服務(wù)于大眾。各級政府部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌民辦幼兒園的發(fā)展，并提高教育行政部門和其他相關(guān)部門的聯(lián)動機(jī)制，形成促進(jìn)民辦幼兒園發(fā)展的合力。本研究以公共管理理論為切入點(diǎn)，運(yùn)用公共服務(wù)供給理論，在深入分析、了解民辦幼兒園現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探索政府在管理過程中的角色與定位，為今后民辦幼兒園的發(fā)展提供一些可行性的對策與建議。

一、選題目的

近幾年來隨著科技的發(fā)達(dá)、國民素質(zhì)的提高和人們觀念的轉(zhuǎn)變，學(xué)前教育普遍受到高度重視，新生兒數(shù)量的快速增長使得公立幼兒園遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場需求，因此作為學(xué)前教育的另一載體，私立幼兒園應(yīng)運(yùn)而生。在這一產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，幼兒園的快速壯大成為一種發(fā)展態(tài)勢，目前民辦幼兒園已成為市場教育機(jī)構(gòu)的主體，近年來，政府強(qiáng)調(diào)私立幼兒園的管理是不夠的，例如“虐待兒童”，“猥褻”和“喂藥”。引起了大眾對人性的質(zhì)疑，對道德的譴責(zé)。在學(xué)前教育中兒童是一個弱勢群體他們還沒有形成人性的意識、道德的觀念、成熟的心理與生理系統(tǒng)，不能用語言來形容自己的思想與感受，理應(yīng)引起國家和社會的特別關(guān)注，更要意識到每個公民都有責(zé)任為他們創(chuàng)造一個健康，和諧，美好的生活和學(xué)習(xí)環(huán)境。

在我國市場環(huán)境下存在兩種性質(zhì)的幼兒園，公立和民辦。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公立幼兒園在各方面都滿足不了學(xué)前教育市場的需求，所以在國家政策的扶持下，一些以盈利為目的的民辦幼兒園應(yīng)運(yùn)而生。查閱相關(guān)資料和文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前在學(xué)術(shù)界相關(guān)學(xué)者并沒有對民辦幼兒園的確切定義進(jìn)行統(tǒng)一表述，在此認(rèn)為民辦幼兒園是由國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或個人承辦的、主要利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會招收幼兒的幼兒教育機(jī)構(gòu)的總稱[1]。文章中的民辦幼兒園與私立幼兒園沒有差異。

二、國內(nèi)外相關(guān)研究綜述

1.國內(nèi)研究現(xiàn)狀。

楊衛(wèi)安（2014）指出，民辦幼兒園的營利性質(zhì)制約著其普惠性的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政府對民辦幼兒園普惠性服務(wù)的引導(dǎo)[2]；王心蕊指出我國幼兒教育領(lǐng)域存在民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)發(fā)展困難重重、幼兒教育事業(yè)缺乏法律規(guī)范等問題，運(yùn)用政府職能理論、公共產(chǎn)品供給理論、新公共服務(wù)理論，界定幼兒教育產(chǎn)品屬性。她認(rèn)為政府首先應(yīng)該承擔(dān)綜合管理職能，同時要重視立法[3]；魏娟從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共行政學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為學(xué)前教育需要政府主導(dǎo)。在深入研究學(xué)前教育市場化的弊端后，認(rèn)為政府主導(dǎo)學(xué)前教育是有其優(yōu)勢的，她通過對政府主導(dǎo)學(xué)前教育的優(yōu)勢進(jìn)行詳細(xì)的分析，提出在政府主導(dǎo)下可以實(shí)施學(xué)前義務(wù)教育的觀點(diǎn)；喬梁認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)化是影響當(dāng)前民辦幼兒教育事業(yè)發(fā)展的重要根源，在“平等”與“公正”的緯度上，他引用社會正義理論分析得出政府職能轉(zhuǎn)化是影響當(dāng)前民辦幼兒教育事業(yè)發(fā)展的重要根源[4]。

2.國外研究現(xiàn)狀。

筆者選取日本、美國兩個國家。

（1）日本民辦幼兒園管理的研究。

在對民辦幼兒園的管理上，日本經(jīng)驗(yàn)豐富。日本通過立法來保障民辦幼兒園的發(fā)展，民辦幼兒園的申辦和批準(zhǔn)、財(cái)務(wù)管理等在日本的民辦學(xué)校相關(guān)立法中都做了明確的規(guī)定和要求，并且在資金上給予大力的支持，從而促進(jìn)民辦幼兒園的大力發(fā)展[5]。金葉、盧清論述國外民辦幼兒園的發(fā)展?fàn)顩r及我國民辦幼兒園可借鑒之處。他們研究發(fā)現(xiàn)，在國外，學(xué)前教育大多數(shù)都是民辦幼兒園，并且具有非營利性等顯著特點(diǎn)[6]。

（2）美國民辦幼兒園管理的研究。

作為一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，美國政府在幼兒教育方面起著重要的治理作用。有關(guān)美國民辦幼兒園管理的資料也比較多，在中外的一些書籍中都可找到。但由于美國實(shí)行是一個典型的分權(quán)制的國家，各州的規(guī)定有所不同，但都要求民辦幼兒園達(dá)到最低衛(wèi)生和安全標(biāo)準(zhǔn)；美國政府都應(yīng)對各類型的幼兒園平等對待，具體體現(xiàn)在政策、資助和信息服務(wù)等方面；把對民辦幼兒園的評估權(quán)和認(rèn)定權(quán)完全賦予民間有權(quán)威的機(jī)構(gòu)，當(dāng)然，這類機(jī)構(gòu)要接受社會和大眾的監(jiān)督，要向民眾公布相宜事件，在美國，政府對民辦幼兒園的治理力度較小。

根據(jù)以上綜述，可以得出目前學(xué)前教育雖受到廣泛關(guān)注，但作為學(xué)前教育機(jī)構(gòu)-民辦幼兒園的發(fā)展時間卻不長，目前眾多學(xué)者更多的關(guān)注民辦幼兒園自身的發(fā)展問題，包括園長素質(zhì)、辦園質(zhì)量、教師的專業(yè)化和培訓(xùn)等，有研究表明，學(xué)者們以公共管理理論為基礎(chǔ)研究解決教育問題在高等教育和基礎(chǔ)教育階段比較多，而以公共管理的視角研究民辦幼兒園的生存和發(fā)展問題至今仍需完善。

三、民辦幼兒園中的“毒瘤”

民辦幼兒教育在國內(nèi)發(fā)展至今己有十多年的歷史，雖有一些著名民辦幼兒機(jī)構(gòu)成為教育行業(yè)的領(lǐng)頭羊，但是我國民辦幼兒園市場仍然一片亂象，“入園難，入園貴，學(xué)生不安全”的問題頻出，行業(yè)規(guī)范、監(jiān)管和規(guī)劃發(fā)展尚未建立起來。民辦幼兒教育企業(yè)進(jìn)入中國仍在摸索運(yùn)營中，接受市場競爭的優(yōu)勝劣汰。這一現(xiàn)象說明政府在民辦幼兒教育方面的監(jiān)管還存在諸多問題，需要進(jìn)一步完善。

1.政府投入資金少，政策落實(shí)不到位。

民辦幼兒園屬于私人“產(chǎn)品”，成本來源是個人投入，政府對民辦幼兒園的扶持力度欠缺。政府補(bǔ)助的經(jīng)費(fèi)數(shù)額少，往往只能用作某一項(xiàng)支出的補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)。大多數(shù)民辦幼兒園將政府補(bǔ)助資金用于補(bǔ)貼教職工工資、園舍的整改以及教具的支出。由于當(dāng)前辦園成本投入高，加之政府對民辦幼兒園的財(cái)政投入少，為了達(dá)到高產(chǎn)出，入園費(fèi)用自然提高，進(jìn)而加劇了幼兒“入園貴、入園難”的矛盾，從而引發(fā)“喂藥、猥褻、毒打兒童等一列惡性事件，另外與公辦幼兒園相比，政府對民辦幼兒園的優(yōu)惠政策不到位，缺乏對民辦幼兒園的具體治理與幫扶政策。

2.惡性競爭，惡化幼兒園的生存環(huán)境。

在國家學(xué)前教育三年行動計(jì)劃的推動下，一些私立投資教育學(xué)者通過了解幼兒教育發(fā)展的空間和機(jī)會，開辟了新的幼兒園。這一時期幼兒園數(shù)量迅速增長，但在一些居民居住相對分散的地區(qū)，存在可入園幼兒數(shù)量不足的現(xiàn)狀，一些私立幼兒園減少學(xué)費(fèi)以獲得生源。這一措施雖然吸引了部分幼兒家長，生源數(shù)量有所增加，但打破了市場平衡機(jī)制；另一方面導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量下降。低收費(fèi)無法維持幼兒園的正常運(yùn)作，有的教學(xué)設(shè)備無法及時更新和維護(hù)，教學(xué)條件差，教師待遇低，結(jié)果是教師流動性大，幼兒園教育質(zhì)量下降，嚴(yán)重影響了幼兒園的生活環(huán)境，偏離了幼兒入園初衷。

3.師資水平低，辦園質(zhì)量差。

教師專業(yè)質(zhì)量的優(yōu)劣決定著幼兒園辦園質(zhì)量的高低但是，為了滿足幼兒園的正常開放和正常的教學(xué)活動，一些私立幼兒園的目標(biāo)是最大限度地提高入學(xué)和產(chǎn)出的數(shù)量，在各方面“縮衣節(jié)食”，教師招聘方面會降低招聘資格，對應(yīng)聘人員的學(xué)歷、專業(yè)及工作經(jīng)驗(yàn)等沒有嚴(yán)格的要求，為了減少成本投入，往往招聘的教師沒有教師資格證或非師范類專業(yè)的非專業(yè)人員，他們沒有受過專門的教育培訓(xùn)進(jìn)進(jìn)入教師崗位，其教育質(zhì)量可想而知，這一行為降低了整體教師的專業(yè)化水平，從而導(dǎo)致幼兒園保育質(zhì)量低下。

當(dāng)前高物價(jià)、快節(jié)奏的時代環(huán)境導(dǎo)致生活壓力大，待遇低下造成人才流失的狀況已十分普遍，幼兒園也不例外。私立幼兒園的優(yōu)秀教師流失嚴(yán)重，他們多向大型或是公辦幼兒園轉(zhuǎn)移，致使民辦幼兒園“有心無力”，難以引進(jìn)優(yōu)秀人才教師；且在教師職稱上，公、私立幼兒園差異明顯。相對于公立幼兒園，私立幼兒園沒有職稱或者是職稱偏低，非專業(yè)幼兒教師數(shù)量占比相對多，存在流動性大的隱患，導(dǎo)致幼兒園管理難度大，從而降低幼兒教育質(zhì)量。

四、政府在管理過程中扮演的角色

1.政府的職能發(fā)揮作用的必然性。

民辦幼兒園數(shù)量在學(xué)前教育載體中占比達(dá)50%，其質(zhì)量的好壞直接影響著我國整個學(xué)前教育的發(fā)展[7]。學(xué)前教育中存在的問題不容忽視，加快發(fā)展的步伐需要國家、社會和大眾的合力治理。目前，國家雖對民辦幼兒園的管理頒發(fā)了系列文件和要求，并對相關(guān)設(shè)施和開園條件做出了相應(yīng)的規(guī)范，但針對民辦幼兒園的發(fā)展規(guī)模，比如固定園所面積、師生比、教具數(shù)量、學(xué)生在園時間等具體事宜未明確規(guī)定，可見量身而定的政策尚顯滯后，具體的職能發(fā)揮比較盲目、空洞。因此，國家應(yīng)明確學(xué)前教育的治理不需要政府發(fā)揮職能作用，加強(qiáng)政策支持，為其發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的外部環(huán)境。

2.政府為民辦幼兒園“解毒”的良方。

一是加強(qiáng)教育、工商部門監(jiān)管力度。一些炙手可熱的民辦幼兒園，包括連鎖機(jī)構(gòu)均未冠有真正教育的頭銜，而是以教育咨詢、咨詢公司、教育培訓(xùn)中心的名稱出現(xiàn)，打著工商部門擦邊球。政府應(yīng)該對民辦幼兒園進(jìn)行行業(yè)內(nèi)部的長期規(guī)劃，設(shè)立有健全的監(jiān)督管理，對民辦教育機(jī)構(gòu)的開設(shè)條件進(jìn)行具體規(guī)定說明。

二是完善相關(guān)管理辦法。全國只有少數(shù)地方有對民辦教育機(jī)構(gòu)有明確占地面積、教師資歷等硬件及軟件上的行業(yè)管理規(guī)定，政府應(yīng)該發(fā)揮自己的職能作用，與市場結(jié)合完善相關(guān)管理辦法，明確民辦幼兒園的辦園要求，走程序化管理道路，遏制不合格的民辦幼兒園的肆意盛行。

三是增強(qiáng)物價(jià)局監(jiān)控。由于以歲幼兒、兒童語言培訓(xùn)為場的教育機(jī)構(gòu)不受教育部門監(jiān)管，因此其生死存廢只能由市場決定。部分早教中心的定價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過幼兒園收費(fèi)。眾所周知，在競爭激烈的幼兒教育市場，只有市場定位高檔、有口碑的教育企業(yè)才能長期發(fā)展。幼兒教育機(jī)構(gòu)一般從經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)開始發(fā)展積攢資金，有些地區(qū)已知教育品牌的名氣但實(shí)體尚未進(jìn)駐，而市場需求大，即使其質(zhì)量一般，卻也收費(fèi)不菲。物價(jià)局應(yīng)對此做出反應(yīng)，對這些機(jī)構(gòu)的收費(fèi)核定標(biāo)準(zhǔn)范圍，使消費(fèi)者與受教育者按照自身的經(jīng)濟(jì)能力選擇合適的價(jià)位。

四是規(guī)范勞動部門人才資格認(rèn)證。教育行業(yè)的共性是：人是主要的資源。幼教機(jī)構(gòu)的教師應(yīng)該來是學(xué)前教育專業(yè)的學(xué)生或者有幼兒教育經(jīng)驗(yàn)的工作者，經(jīng)公司培訓(xùn)后上崗。政府部門應(yīng)對幼兒教育，尤其是早期教育人才進(jìn)行資格認(rèn)證，嚴(yán)格要求持有教育資格證。幼兒園教師、保育員、育嬰師等都應(yīng)經(jīng)過考核才能上崗，保證教師的質(zhì)量，進(jìn)一步完善幼兒園的教育質(zhì)量與學(xué)生安全問題。

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作者簡介：廖亞南（1993.1.18），女（漢族），河南省太康縣，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，職稱：研究生；研究方向：農(nóng)村基礎(chǔ)教育。