新疆礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

羅云方　黃德霞

摘 要 新疆礦產(chǎn)資源豐富，但礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)合理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒(méi)有構(gòu)建完善。本文擬從新疆礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不足，國(guó)外礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制借鑒及完善對(duì)策等方面進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞 新疆 礦產(chǎn)資源 生態(tài)補(bǔ)償

Abstract Xinjiang is rich in mineral resources， but the reasonable ecological compensation mechanism of mineral resources development has not been improved. This paper intends to elaborate the ecological compensation mechanism of mineral resources development in Xinjiang， the reference of foreign ecological resources compensation mechanism and the improvement measures.

Keywords Xinjiang； mineral resources； ecological compensation

1 新疆礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不足

（1）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償主體不明確。目前沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償主體作出明確規(guī)定，導(dǎo)致主體不明責(zé)任分擔(dān)不明，以至于負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的政府成了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體，履行著環(huán)境恢復(fù)治理的義務(wù)，為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)者和經(jīng)營(yíng)者買單。就新疆而言，由于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償自身資金不足，主要依賴國(guó)家投入，加上礦山企業(yè)游離于責(zé)任主體之外，使得地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，生態(tài)補(bǔ)償難以有效實(shí)施。

（2）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難確定。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)確定是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的重要因素和核心問(wèn)題。由于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定往往遇到很多困難和阻礙，而且對(duì)生態(tài)價(jià)值難以作出準(zhǔn)確的評(píng)估與量化，實(shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)難以確定。因此，無(wú)論是國(guó)家層面還是新疆地方層面，都沒(méi)有對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出科學(xué)規(guī)定。

（3）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源較單一。當(dāng)前礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源主要靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)資金，并且財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是其主要來(lái)源。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金有限，如果僅僅依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，很難滿足新疆礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償需要，因此，生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源單一性，必然制約新疆生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

（4）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償與礦業(yè)有關(guān)的稅、費(fèi)征收制度不完善。我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償征收費(fèi)率相比較于國(guó)外，形成“兩頭大，中間少”的狀態(tài)，特別是石油企業(yè)消費(fèi)稅、所得稅100%，增值稅75%歸中央政府所有，給地方分成太低，政府受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，投入到生態(tài)環(huán)境治理的財(cái)力有限，影響環(huán)境污染的治理力度。況且礦產(chǎn)資源稅、費(fèi)更多的是自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的補(bǔ)償和級(jí)差收入的調(diào)節(jié)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償沒(méi)有考慮，生態(tài)補(bǔ)償尚有距離。

（5）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管主體多重化。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》的相關(guān)規(guī)定，可以看出有權(quán)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保護(hù)行使監(jiān)管權(quán)的主體包括新疆環(huán)境、國(guó)土資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、煤炭等眾多行政主管部門，這種由眾多行政主管部門監(jiān)管的管理模式，從表面上看，似乎是加強(qiáng)了對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的監(jiān)管，但從實(shí)質(zhì)上看，這種模式不僅可能導(dǎo)致管理的混亂、互相扯皮，也可能導(dǎo)致環(huán)境行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管職權(quán)的架空。

（6）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中環(huán)境保護(hù)公眾參與制度不健全。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中公眾參與環(huán)境保護(hù)，是社會(huì)公眾參與國(guó)家民主管理自然環(huán)境資源的體現(xiàn)。社會(huì)公眾不僅是生態(tài)補(bǔ)償管理的重要參與者，而且還要不斷增加社會(huì)公眾的參與程度，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府管理的監(jiān)督，更好地實(shí)施礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償。目前的生態(tài)補(bǔ)償公眾參與法律制度尚處于較低層次，存在諸多不足和缺陷，特別是缺乏專門的公眾參與法律制度保障。

2 國(guó)外礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制借分析

盡管目前我國(guó)在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)上取得了一些成效，但相對(duì)于破壞所造成嚴(yán)重程度以及我國(guó)制度建設(shè)上存在的缺陷，這些遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到恢復(fù)人類生存環(huán)境的目的，因此，借鑒國(guó)外一些先進(jìn)有效的、適合我國(guó)國(guó)情區(qū)情的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)對(duì)于完善新疆礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度具有深遠(yuǎn)的意義。通過(guò)總結(jié)國(guó)外的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為從五個(gè)方面來(lái)完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度：（1）制定詳細(xì)、完備的、可操作性強(qiáng)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)；（2）建立專門的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)和生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督部門；（3）拓寬政府為先導(dǎo)、開(kāi)礦企業(yè)為主體的生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理資金的渠道；（4）建立完善的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制；（5）完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)配套制度。

3 完善新疆礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策

（1）建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償立法體系。從當(dāng)前現(xiàn)有礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)看關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償方面沒(méi)有明確具體規(guī)定，即使某些部門法的規(guī)定也只是與之相近而己。為此，我們可以在對(duì)國(guó)外先進(jìn)立法審視和借鑒的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)予以修改和完善。修改《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則，盡快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》，時(shí)機(jī)成熟最終出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》。

就新疆而言，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策較多，但是缺乏統(tǒng)一全面的法律、法規(guī)，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償行為無(wú)法遵循共同的原則來(lái)指導(dǎo)。因此，在國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，由自治區(qū)制定《礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償條例》，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償原則、范圍、主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、途徑、方式、期限、資金來(lái)源、信息公開(kāi)、公眾參與、監(jiān)督管理、考核機(jī)制、權(quán)利救濟(jì)、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。

（2）完善礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。針對(duì)目前保證金配套制度不完善，征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍不統(tǒng)一，保證金返還細(xì)則不夠具體等問(wèn)題，我們應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度進(jìn)行完善。一是要健全采礦權(quán)許可證制度、礦山環(huán)境修復(fù)認(rèn)證制度和礦山環(huán)境評(píng)估制度等相關(guān)制度。二是要明確界定征收的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，細(xì)化返還標(biāo)準(zhǔn)和程序。做到既要保護(hù)好礦山的地質(zhì)環(huán)境，又不能打消礦業(yè)企業(yè)恢復(fù)治理的積極性，不能太多也不能太少，要根據(jù)具體情況科學(xué)分析。endprint

（3）建立廢棄礦山恢復(fù)治理基金制度。構(gòu)建廢棄礦山恢復(fù)治理基金制度，必須先明確新老礦山的劃分，以1989年施行的《土地復(fù)墾規(guī)定》為限，在此法頒布之前的為老礦山，也就是廢棄礦山，之后則為新礦山。從2001年開(kāi)始，財(cái)政部和國(guó)土資源部設(shè)立了礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)資金，用于支持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代及歷史遺留的廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的治理。但由于該專項(xiàng)資金有限，不足以滿足新疆廢棄礦山恢復(fù)治理工作，所以可以以該專項(xiàng)資金為主體，輔以其他市場(chǎng)化融資渠道的治理辦法加以解決。

（4）完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度。目前礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的稅費(fèi)針對(duì)的是調(diào)節(jié)資源開(kāi)發(fā)級(jí)差收入，為資源勘查提供經(jīng)費(fèi)保障，實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。對(duì)于礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中造成的生態(tài)環(huán)境損害和生態(tài)修復(fù)的成本并未體現(xiàn)其中，因此，要在現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加能體現(xiàn)和彌補(bǔ)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境價(jià)值的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。

（5）完善生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)價(jià)體系。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制重要一環(huán)就是科學(xué)評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效益，既與后續(xù)工程的實(shí)施密切相關(guān)，又與礦區(qū)居民利益緊密相連。因此科學(xué)合理礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)價(jià)體系，不僅有利于準(zhǔn)確核算礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與重建程度，更為重要的是可以通過(guò)評(píng)價(jià)體系確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩?、資金量與期限，這對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施至關(guān)重要。科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償效益評(píng)價(jià)主要包括會(huì)生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（6）完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管制度。新疆現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償存在資金使用和監(jiān)管部門不協(xié)調(diào)，造成多頭管理，各行其是，環(huán)境管理權(quán)限分散等監(jiān)管制度不健全諸多表現(xiàn)。鑒于生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制存在諸多弊端，應(yīng)該從加強(qiáng)中央與地方、各部門之間的分工與合作，做好生態(tài)補(bǔ)償不同領(lǐng)域間的分工配合，成立可以對(duì)各地的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行協(xié)調(diào)管理和工作指導(dǎo)的權(quán)威性生態(tài)補(bǔ)償組織等方面來(lái)完善新疆生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督管理體制。

（7）加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，建立多元化融資渠道，實(shí)現(xiàn)公共支付形式的多樣化。生態(tài)補(bǔ)償最主要最直接最有效的手段是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，新疆生態(tài)環(huán)境脆弱，一旦破壞很難以修護(hù)，因此要加大對(duì)新疆資金和政策扶助力度，加大生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重。與此同時(shí)，目前公共支付缺少社會(huì)群體的有效參與，主要局限于政府購(gòu)買模式，因此，必須拓寬資金融資渠道，實(shí)現(xiàn)公共支付形式的多樣化。

（8）建立健全生態(tài)補(bǔ)償公眾參與機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)公眾生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)與積極性。通過(guò)自發(fā)組織參與環(huán)境保護(hù)各種團(tuán)體，定期開(kāi)展環(huán)境保護(hù)宣傳教育，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷和參加座談會(huì)論證會(huì)聽(tīng)證會(huì)等方式了解生態(tài)環(huán)境問(wèn)題以及對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策的宣傳，提高公眾環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)。通過(guò)拓展生態(tài)補(bǔ)償融資渠道，鼓勵(lì)礦山企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)，減少生態(tài)環(huán)境破壞和企業(yè)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利目的的激勵(lì)機(jī)制，提高企業(yè)積極性。

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