落實(shí)“三權(quán)分置”亟待解決的三個(gè)問(wèn)題

董尚忠

《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》的發(fā)布實(shí)施，極大地調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民的積極性，為進(jìn)一步引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。但在具體實(shí)施“三權(quán)分置”過(guò)程中，仍存在一些亟待解決的問(wèn)題：

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的期限問(wèn)題?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十三條第三款規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。”盡管全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的時(shí)點(diǎn)界限，但多數(shù)地方二輪承包的剩余期限已不足十年，面對(duì)二輪承包剩余期限越來(lái)越短的現(xiàn)實(shí)，一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加大土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的信心受到動(dòng)搖，廣大農(nóng)民擔(dān)心二輪承包到期后怎么辦？黨的十九大報(bào)告明確提出“土地承包到期后再延長(zhǎng)30年”的決定，雖在一定程度上解決了人們對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”的爭(zhēng)議，消除了部分群眾的疑慮，但是在實(shí)際工作中如何將這一政策與二輪承包有效銜接起來(lái)仍有困惑：是二輪承包到期后承包地不做任何調(diào)整繼續(xù)由原承包戶承包30年，還是整體承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”？對(duì)這個(gè)問(wèn)題，十九大報(bào)告沒(méi)有明確的指向。從而造成目前在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，把握不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)期限超過(guò)二輪承包的剩余期限，還是不得超過(guò)延長(zhǎng)30年后的剩余期限。建議從國(guó)家層面盡快出臺(tái)可操作、可復(fù)制的具體辦法。

關(guān)于收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題。《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！?014年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》明確指出“進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出‘三權(quán)’，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開(kāi)展試點(diǎn)?，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！边@一規(guī)定和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定不盡一致，隨著農(nóng)村形勢(shì)的發(fā)展變化，原土地承包法已不能完全適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，建議國(guó)家盡快修改《農(nóng)村土地承包法》的部分條款。

關(guān)于惠農(nóng)補(bǔ)貼的問(wèn)題。從2004年開(kāi)始，國(guó)家先后實(shí)施了農(nóng)業(yè)的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”，分別是：農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)是：1. 按照“誰(shuí)種地補(bǔ)給誰(shuí)”的原則，承包地轉(zhuǎn)包給他人的，按承包協(xié)議處理；2. 拋荒地和非農(nóng)業(yè)征(占)用的耕地不予補(bǔ)貼；3. 補(bǔ)貼不得用于高效農(nóng)業(yè)，成片糧田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地常年不種糧的，不予補(bǔ)貼。但是，近年來(lái)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策效應(yīng)遞減，在多數(shù)地方已經(jīng)演變成為農(nóng)民的收入補(bǔ)貼，一些農(nóng)民即使不種糧或者不種地，甚至長(zhǎng)期撂荒承包地，也能得到補(bǔ)貼。而真正從事糧食生產(chǎn)的種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，卻很難得到除自己承包耕地之外的補(bǔ)貼支持。為了更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金效能，必須改革現(xiàn)有的補(bǔ)貼方式，由過(guò)去的“誰(shuí)承包地補(bǔ)貼誰(shuí)”變?yōu)椤罢l(shuí)種地補(bǔ)貼誰(shuí)”，對(duì)已改變用途的耕地不再給予補(bǔ)貼，對(duì)長(zhǎng)年不耕種的拋荒地，發(fā)包方還可以強(qiáng)制收回其承包地。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)，從法律方面規(guī)范農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。