西部地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

(新疆維吾爾自治區(qū)政府投資項(xiàng)目評(píng)審中心 新疆烏魯木齊 830002)

西部地區(qū)是全國扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)，貧困面大、貧困發(fā)生率高、貧困程度深、脫貧難度大。[1]“十三五”期間，西部地區(qū)扶貧攻堅(jiān)任務(wù)還很艱巨。隨著脫貧工作的進(jìn)一步深入，減貧成本將更高，脫貧難度會(huì)更大。這必然要求我們對(duì)精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效進(jìn)行考核，以了解情況、反饋信息，指導(dǎo)下一步扶貧工作，為順利完成“十三五”脫貧任務(wù)打好基礎(chǔ)。在扶貧工作績(jī)效考核中，我們首先要看是否實(shí)現(xiàn)了精確瞄準(zhǔn)、精確扶持，要看扶貧資金和扶貧資源是否瞄準(zhǔn)了貧困地區(qū)和貧困人口的需求；還要進(jìn)一步考量扶貧資金投放的時(shí)序、區(qū)域順序是否合理、成效是否顯著，如何指導(dǎo)下一階段的工作并進(jìn)一步阻斷返貧現(xiàn)象。要做到以上各方面的精準(zhǔn)，就要圍繞目標(biāo)的準(zhǔn)確性、資源分配的合理性、項(xiàng)目管理的科學(xué)性、各方參與積極性等方面對(duì)扶貧績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1 基本指標(biāo)的設(shè)計(jì)方法

構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估體系首先要建立一套能量化、可操作的指標(biāo)體系。

1.1 按照績(jī)效要素結(jié)構(gòu)進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)的方法

與績(jī)效相比，效率是一個(gè)單向度的概念，而績(jī)效卻是一個(gè)綜合性的要素結(jié)構(gòu)。我們要衡量的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效可以定義為政府在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得的公共產(chǎn)出最大化[2]。與以往的考核相比，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵在于對(duì)精準(zhǔn)的理解。為此，指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞精準(zhǔn)扶貧所涉及的工作內(nèi)容展開。具體來說，按照績(jī)效要素進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)有兩種思路需要特別注意：第一，要區(qū)分效率指標(biāo)和效益指標(biāo)。效率指標(biāo)是服務(wù)水準(zhǔn)(產(chǎn)出)與成本的比值;效益是效果與目標(biāo)的比值，需要從定量與定性方面進(jìn)行分析[3]。第二，過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合。精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估不僅需要以結(jié)果為導(dǎo)向，也需要以過程為內(nèi)容。如果可能的話，這些元素應(yīng)當(dāng)用客觀的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)來測(cè)評(píng)，對(duì)投入、過程、產(chǎn)出和效果的測(cè)評(píng)應(yīng)當(dāng)區(qū)分開來。

1.2 運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)

關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)是企業(yè)績(jī)效管理中比較流行的一種指標(biāo)設(shè)計(jì)方法，可以將此方法直接運(yùn)用于精準(zhǔn)扶貧評(píng)估。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)是對(duì)政府組織內(nèi)部運(yùn)作過程中關(guān)鍵成功要素的提煉和歸納。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)應(yīng)是績(jī)效指標(biāo)中最重要的部分，因此扶貧績(jī)效測(cè)評(píng)系統(tǒng)應(yīng)涵蓋那些有助于決策者根據(jù)評(píng)估成果作出更好的決策、有助于對(duì)過程與下階段資源進(jìn)行更合理分配的關(guān)鍵維度 。

1.3 運(yùn)用標(biāo)桿管理進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)

標(biāo)桿本身是一個(gè)測(cè)繪學(xué)術(shù)語。標(biāo)桿運(yùn)用在管理學(xué)上有一種隱喻的功能，表示對(duì)其他事物進(jìn)行度量的一種尺度[4]。我們可以確定某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值作為指標(biāo)設(shè)計(jì)的思路。定位不同的標(biāo)準(zhǔn)值可以產(chǎn)生不同的指標(biāo)設(shè)計(jì)方法。在扶貧成效指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中，我們可以考慮使用不同的業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)方式，例如與過去比較、跨截面比較、實(shí)際業(yè)績(jī)與業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)比較。我們可以將目前的扶貧工作績(jī)效與之前建立起來的目標(biāo)進(jìn)行比較，可以把區(qū)域內(nèi)兩地的扶貧工作績(jī)效進(jìn)行比較，可以將西部地區(qū)的扶貧工作績(jī)效與國家的總體成效進(jìn)行比較，這就是以標(biāo)桿管理方法設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)的思路。

1.4 按任務(wù)流程進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)

按照任務(wù)的因果關(guān)系進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)的方法其實(shí)就是按照項(xiàng)目管理的思路將管理職能和管理過程進(jìn)行分解，分解出來的因子構(gòu)成指標(biāo)設(shè)計(jì)的模板。管理職能可以分解成計(jì)劃、組織協(xié)調(diào)、指揮和控制等幾個(gè)因子[4]，管理過程可以分解成計(jì)劃、執(zhí)行、檢查反饋、分析改進(jìn)等幾個(gè)因子。由于扶貧工作大多是由相應(yīng)專項(xiàng)支撐的，因此本文在設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)時(shí)參照了項(xiàng)目管理的一些思路。

2 基本指標(biāo)的具體設(shè)計(jì)

2.1 指標(biāo)體系建立的依據(jù)

西部地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立的主要依據(jù)是“十三五脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃”及相關(guān)專項(xiàng)行動(dòng)所包含的內(nèi)容。本指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)將在最大程度上涵蓋精準(zhǔn)扶貧工作的主要項(xiàng)目。

2.2 指標(biāo)體系建立的原則

指標(biāo)的代表性要求我們選擇最能反映某領(lǐng)域扶貧投資效果的指標(biāo)；指標(biāo)的獨(dú)立性要求指標(biāo)設(shè)計(jì)要簡(jiǎn)練，要排除相關(guān)程度高、獨(dú)立性不強(qiáng)的指標(biāo)[6]；指標(biāo)設(shè)計(jì)的可操作性力求指標(biāo)名稱、含義和計(jì)算口徑與統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一，數(shù)據(jù)要易于得到和計(jì)算。

2.3 指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)

按照前述的指標(biāo)設(shè)計(jì)方法和設(shè)計(jì)原則，本文在聽取、調(diào)研相關(guān)部門、專家學(xué)者意見的基礎(chǔ)上，按照精準(zhǔn)扶貧工作特點(diǎn)并參照已有的各類研究成果，采用三級(jí)指標(biāo)的架構(gòu)。一級(jí)指標(biāo)即評(píng)估維度。評(píng)估維度關(guān)注評(píng)估的戰(zhàn)略思路和戰(zhàn)略理念[7]。二級(jí)指標(biāo)為基本指標(biāo)，側(cè)重評(píng)估的策略目標(biāo)，關(guān)注組織內(nèi)的職能結(jié)構(gòu)。三級(jí)指標(biāo)為具體指標(biāo)。具體指標(biāo)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，角度多變，可直接衡量、賦值，是指標(biāo)體系的末端。本指標(biāo)體系設(shè)立了八個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并通過更細(xì)化的二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)將其分解為細(xì)節(jié)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3 指標(biāo)體系的構(gòu)建

根據(jù)基本指標(biāo)的設(shè)計(jì)方法，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧工作專項(xiàng)行動(dòng)和惠民工程涉及的內(nèi)容，同時(shí)考慮社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域劃分及評(píng)估工作的特點(diǎn)，我們把精準(zhǔn)評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo)歸納為：社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長、生產(chǎn)力提升、就業(yè)動(dòng)態(tài)、生態(tài)改善、教育積累、衛(wèi)生保證、保障措施等八大方面。每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下面根據(jù)不同的方向設(shè)有若干二級(jí)指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)則可直接反映每項(xiàng)具體工作及其成效。

3.1 社會(huì)發(fā)展指標(biāo)

包含貧困狀況、民生改善、異地搬遷、社會(huì)保障等四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中民生改善、異地搬遷、社會(huì)保障三項(xiàng)在專項(xiàng)行動(dòng)中分別為三個(gè)專項(xiàng)。把這三項(xiàng)作為社會(huì)發(fā)展的二級(jí)指標(biāo)是考慮到它們能表達(dá)扶貧帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展這個(gè)屬性(異地搬遷其實(shí)提供的是滿足生存應(yīng)具備的基本條件)。

3.2 經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)

含國民生產(chǎn)總值、收入和儲(chǔ)蓄。該指標(biāo)是本次精準(zhǔn)扶貧工作成效的硬性指標(biāo)，包含更能反映扶貧工作經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的GNP以及國家和各地區(qū)均提出具體金額要求的收入指標(biāo)。收入指標(biāo)下的三級(jí)指標(biāo)還設(shè)立了建檔立卡貧困村村集體經(jīng)濟(jì)年收入指標(biāo)，這也是本次精準(zhǔn)扶貧的特點(diǎn)。

3.3 生產(chǎn)力提升

包含農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和合作社等方面生產(chǎn)力的提升。農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)生產(chǎn)力的提升能很好地反映一些生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及瓶頸項(xiàng)目的實(shí)施效果。該指標(biāo)之所以加入合作社指標(biāo)，主要是考慮到專項(xiàng)行動(dòng)中產(chǎn)業(yè)扶貧的效果評(píng)價(jià)。

3.4 就業(yè)動(dòng)態(tài)

包含就業(yè)服務(wù)、就業(yè)人口和人才引進(jìn)三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。在本輪扶貧工作中有相當(dāng)一部分資金投入包含就業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和技能培訓(xùn)，因此績(jī)效評(píng)估對(duì)這一部分工作應(yīng)有所反映。在扶貧工作軟實(shí)力的考量中，人才引進(jìn)應(yīng)該是長期指標(biāo)中一項(xiàng)比較重要的內(nèi)容。

3.5 生態(tài)改善

含草原、森林和生態(tài)措施等二級(jí)指標(biāo)。生態(tài)指標(biāo)應(yīng)該涵蓋的內(nèi)容很多，考慮到指標(biāo)要和精準(zhǔn)扶貧直接相關(guān)且可度量，故選取此三項(xiàng)。其中節(jié)水灌溉占比從短期直觀看應(yīng)該反映在生產(chǎn)能力的提升上，但本文認(rèn)為其長期效果應(yīng)該是反映在生態(tài)效益上，因此將其歸于生態(tài)改善中。

表1 西部地區(qū)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)基本指標(biāo)表

續(xù)表1

3.6 教育積累

含基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等指標(biāo)。在教育的扶貧專項(xiàng)工程中，短期能夠看到效果和可衡量的只有貧困家庭教育負(fù)擔(dān)的減免，實(shí)際上教育最能體現(xiàn)扶貧工作的長效機(jī)制。因此，教育的三個(gè)指標(biāo)主要從獲得認(rèn)知的基礎(chǔ)、具備勞動(dòng)就業(yè)的能力和教育帶來的進(jìn)一步發(fā)展提升等三個(gè)方面來考慮。

3.7 衛(wèi)生保證

該指標(biāo)包含公共衛(wèi)生、醫(yī)療改善、醫(yī)療保障三個(gè)部分。有參考文獻(xiàn)表明，貧困地區(qū)新生兒殘障率高于其他地區(qū)[8]，這也是導(dǎo)致日后貧困的原因之一，因此在醫(yī)療改善指標(biāo)中特別加入針對(duì)孕產(chǎn)婦和新生兒篩查的三級(jí)衡量指標(biāo)。

3.8 保障措施

含組織機(jī)構(gòu)、文化生活、資金投入和政策執(zhí)行四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧的保障措施在本輪扶貧工作中將投入相當(dāng)?shù)馁Y金在機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)中，包含村兩委、警務(wù)室等設(shè)施建設(shè)。文化生活中亦有文化場(chǎng)所建設(shè)和文化活動(dòng)開展，這是很難量化但又意義重大的衡量指標(biāo)，是本輪扶貧工作的重要保障措施。

4 指標(biāo)的賦值

在建立了績(jī)效評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)體系后，為了保證評(píng)價(jià)工作的客觀性和可度量性，還需對(duì)各個(gè)指標(biāo)的采集和量化進(jìn)行研究。

4.1 定量指標(biāo)的評(píng)估值

西部地區(qū)精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系中，定量的指標(biāo)共有53個(gè)。在采集到定量指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)后，由于各指標(biāo)值的實(shí)際意義存在著較大的差別，表現(xiàn)形式也不一樣，所以不能直接進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，必須進(jìn)行去量綱化[9]，也就是打分。為保證與定性指標(biāo)所采用的成熟度模型等級(jí)的一致性，本體系所有定量指標(biāo)的評(píng)分值域都設(shè)定為[0, 5]區(qū)間。

4.4.1 指標(biāo)的量化模型

圖1 正指標(biāo)類模糊量化模型

圖2 負(fù)指標(biāo)類模糊量化模型

根據(jù)政府工作績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，參考其他各類扶貧成效評(píng)價(jià)研究采用的各種模型和方法的實(shí)際應(yīng)用效果，本文選擇了模糊量化模型。該模型針對(duì)正指標(biāo)、負(fù)指標(biāo)和適度指標(biāo)分別提出了三個(gè)量化公式[10]，具體如下：

1)正指標(biāo)類模糊量化模型。正指標(biāo)是指其對(duì)總目標(biāo)的貢獻(xiàn)率隨著評(píng)價(jià)結(jié)果的增大而增大，即數(shù)值越高，表明整個(gè)績(jī)效水平越高。對(duì)此可以用圖1形象說明。

其具體的量化公式為

(1)

其中：xjmin代表第j個(gè)指標(biāo)的最小值；xjmax代表第j個(gè)指標(biāo)的最大值。

2)負(fù)指標(biāo)類模糊量化模型。負(fù)指標(biāo)是指對(duì)總目標(biāo)的貢獻(xiàn)率隨著評(píng)價(jià)結(jié)果的增大而減小的一類指標(biāo)，即數(shù)值越高，表明整體績(jī)效水平越低。對(duì)此可以用圖2形象說明。

其具體的量化公式為

(2)

其中:xjmin代表第j個(gè)指標(biāo)的最小值;xjmax代表第j個(gè)指標(biāo)的最大值。

3)適度指標(biāo)類模糊量化模型。適度指標(biāo)是指取值在適中水平下對(duì)總目標(biāo)的貢獻(xiàn)率最大的指標(biāo)，取值過大或過小都會(huì)導(dǎo)致整體績(jī)效水平降低。對(duì)此可以用圖3形象說明。

其具體的量化公式為

(3)

圖3 適度指標(biāo)類模糊量化模型

其中:xjmin代表第j個(gè)指標(biāo)的最小值;xjmax代表第j個(gè)指標(biāo)的最大值;xjmod代表第j個(gè)指標(biāo)的最適當(dāng)值。

從上述三個(gè)量化公式中可以看到，如果對(duì)xjmin、xjmax、xjmod三個(gè)參數(shù)的取值進(jìn)行調(diào)整，將會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)得分產(chǎn)生很大的差異。在精準(zhǔn)扶貧工作績(jī)效評(píng)價(jià)中，并不是每一個(gè)指標(biāo)的得分都服從[0，1]區(qū)間上的均勻分布。因此，對(duì)于具體的指標(biāo)，首先應(yīng)該根據(jù)業(yè)務(wù)類型和實(shí)際要求為各個(gè)定量指標(biāo)確定一個(gè)合理的范圍，然后再使用公式計(jì)算出對(duì)應(yīng)的分值。

4.1.2 指標(biāo)的取值

西部地區(qū)精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)體系中53個(gè)定量指標(biāo)可根據(jù)指標(biāo)的特性、基礎(chǔ)值、對(duì)比維度、目標(biāo)值等分為7類來進(jìn)行取值區(qū)間劃分。

1)與全國平均水平比較的指標(biāo)，分為兩大類：基礎(chǔ)水平低于全國平均水平50%以下的，大體用適度指標(biāo)模型劃分取值區(qū)間，并綜合考慮具體情況，得到指標(biāo)相應(yīng)得分，見表2;基礎(chǔ)水平高于全國平均水平50%以上的，利用正指標(biāo)類模糊量化模型，得到指標(biāo)相應(yīng)得分，見表3。

表2 指標(biāo)取值表

表3 指標(biāo)取值表

2)以增長率衡量的指標(biāo)，賦值以目標(biāo)增長率為準(zhǔn)，區(qū)間劃分以正指標(biāo)類模糊量化模型為準(zhǔn)。

3)貧困人口、貧困村、貧困縣、異地搬遷、危房改造、人均可支配收入等有明確目標(biāo)值的，從80%開始取值，以正指標(biāo)類模糊量化模型為基礎(chǔ)，以完成目標(biāo)值的比例賦值，具體見表4。

表4 指標(biāo)取值表

4)飲用水、電力、交通基礎(chǔ)覆蓋率高，賦值從90%以上開始，以適度指標(biāo)模型劃分取值區(qū)間，見表5。

表5 指標(biāo)取值表

5)以計(jì)劃投入為對(duì)比量的指標(biāo)，從60%開始取值，用適度指標(biāo)模型劃分取值區(qū)間，見表6。

表6 指標(biāo)取值表

6)零就業(yè)家庭以負(fù)指標(biāo)類模糊量化模型為依據(jù)進(jìn)行賦值。

4.2 定性指標(biāo)的評(píng)估值

除定量指標(biāo)外，本指標(biāo)體系還包含了4個(gè)定性評(píng)價(jià)指標(biāo)。這些指標(biāo)表述的是被評(píng)對(duì)象的特定屬性當(dāng)前所處狀態(tài)，我們無法對(duì)其精確量化。對(duì)于這些定性指標(biāo)的量化，目前在信息技術(shù)領(lǐng)域被廣為接受的是成熟度度量方法，即對(duì)每個(gè)指標(biāo)的成熟度定義，以便在其可能狀態(tài)與成熟度刻度值之間建立聯(lián)系，從而實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的量化[10]。

根據(jù)成熟度模型的基本理論可以將定性指標(biāo)成熟度視作[0，5]區(qū)間上的線性單調(diào)遞增函數(shù)，從而其級(jí)別數(shù)就代表了評(píng)價(jià)結(jié)果的定量取值。

表7 指標(biāo)取值表

5 小結(jié)

我們對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)研究的目的在于實(shí)現(xiàn)扶貧工作的閉環(huán)管理，使西部地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)際運(yùn)行效果得到評(píng)估，通過考評(píng)發(fā)現(xiàn)問題，不斷積累經(jīng)驗(yàn)并將其應(yīng)用到未來的工作中，做到精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)貧困、精確幫扶貧困、真正解決貧困，從而使我們的扶貧工作形成一個(gè)持續(xù)完善的良性循環(huán)。

建立一個(gè)科學(xué)、合理、可操作的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的第一步和基石。本文是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的初步探索。在現(xiàn)階段還沒有足夠的精準(zhǔn)扶貧各專項(xiàng)工作數(shù)據(jù)的情況下，我們先對(duì)指標(biāo)的設(shè)計(jì)和賦值進(jìn)行初步的探討。后續(xù)在掌握試點(diǎn)縣基本數(shù)據(jù)的條件下，還需邀請(qǐng)各方專家、相關(guān)人員運(yùn)用該指標(biāo)體系對(duì)樣本單位進(jìn)行測(cè)評(píng)，根據(jù)測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)對(duì)該指標(biāo)體系的效度和信度進(jìn)行檢驗(yàn)，然后根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整，最終完成指標(biāo)體系的建立。

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