實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能還需加大支持力度

陳 靜 任愛霞

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展以及國家農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策的落實(shí)，越來越多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入農(nóng)村，這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民的融資需求在逐年增加，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難、融資貴的問題成了這些新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民不得不面對(duì)的難題。2016年，中國人民銀行等五部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，部署在全國232個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，正是為了有效解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資金短缺的問題。

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受制于自然條件和市場(chǎng)環(huán)境，有著高風(fēng)險(xiǎn)和周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，因此在向金融機(jī)構(gòu)融資上存在天然的弱質(zhì)性。其中，缺乏有效抵押物正是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開展融資活動(dòng)的最大障礙，缺少有效抵押物會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的借貸難度、借貸規(guī)模及借貸時(shí)間造成不利影響，客觀上形成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難、融資貴的問題。國家開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)就是在探索將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，從而拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資渠道，進(jìn)一步激活農(nóng)村土地潛在的價(jià)值，解決融資難、融資貴問題。

但在實(shí)踐中，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保功能仍然很難完全實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)依然存在資金缺口大、貸款進(jìn)程遲緩、放貸量受限等現(xiàn)象，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，一些地方承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保功能難以實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在一些規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以用于抵押貸款，因?yàn)椤稌盒修k法》規(guī)定通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申請(qǐng)貸款的，需要承包方同意承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可用于抵押及合法再流轉(zhuǎn)，在實(shí)踐中很難操作。

銀行等金融機(jī)構(gòu)之所以對(duì)于此類抵押貸款心存顧慮，原因在于：一是經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估難?，F(xiàn)階段，雖然很多地方在探索創(chuàng)建土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，但因諸多因素的限制，土地估值仍然是比較復(fù)雜的問題。一方面對(duì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)而言，由于自身缺乏對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的專業(yè)化評(píng)估技術(shù)，且在操作成本相對(duì)較高的情況下，難以對(duì)農(nóng)村土地潛在價(jià)值予以精準(zhǔn)評(píng)估。另一方面，第三方所作出的估值，又很難得到傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的完全認(rèn)可。二是抵押物處置難。對(duì)于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)而言，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)怎么處置是必須面對(duì)的難題，若農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體無法在規(guī)定期限內(nèi)完成還款活動(dòng)，則會(huì)加大抵押權(quán)處置成本。原因在于：土地流轉(zhuǎn)制度尚未健全，且承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有應(yīng)用功能限制、受讓范圍局限等特點(diǎn)，相關(guān)機(jī)構(gòu)難以有效處置抵押物。特別是通過流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)在進(jìn)行處置時(shí)，還需要考慮承包農(nóng)戶的利益訴求，更加使得銀行對(duì)于這類貸款心存顧慮。

因土地價(jià)值評(píng)估和抵押物處置等問題的存在，導(dǎo)致了承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，政府部門應(yīng)全面加大相關(guān)制度的構(gòu)建，推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作的開展。

一是遵循“三不”原則。由于農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押活動(dòng)貸款風(fēng)險(xiǎn)的存在，應(yīng)以農(nóng)民自愿為主，嚴(yán)格按照“三不”原則，落實(shí)其抵押制度改革的重要性。即：不可改變土地性質(zhì)，不可改變土地用途，不可損害農(nóng)民權(quán)益。二是加大政府支持力度。以政府支持為背景的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押活動(dòng)，政府要起到“保駕護(hù)航”的作用，應(yīng)對(duì)以下幾點(diǎn)內(nèi)容予以高度關(guān)注：其一，就金融機(jī)構(gòu)而言，農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)明顯大于其他項(xiàng)目。政府部門可借助調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)貸款積極性的方式，對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)予以防范規(guī)避，如按照承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押規(guī)模，適當(dāng)分擔(dān)貸款壞賬風(fēng)險(xiǎn)。其二，強(qiáng)化貸款擔(dān)保力度。現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺乏有效抵押物，而商業(yè)擔(dān)保單位出于對(duì)土地處置問題的考慮，對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款積極性相對(duì)較差。因此，政府部門應(yīng)該創(chuàng)建政策性擔(dān)保公司，主要從公益的角度，為農(nóng)民提供經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保工作。