構(gòu)建農(nóng)村食品安全保障機制分析

◎張嫣然

一、問題提出

以食為天，食以安為主。食品安全問題一直以來都是社會關(guān)注的熱點問題。近幾年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國食品安全問題矛盾頻發(fā)，“三聚氰胺”毒奶粉事件、地溝油事件、毒膠囊風(fēng)波等重大食品安全事件無不刺激著人們脆弱的神經(jīng)。農(nóng)村作為食品生產(chǎn)的重要來源地，其食品安全問題更是引起了人們的高度關(guān)注。

食品安全（food safety）最初于1974年由聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出，最基本的要求是數(shù)量安全，即能滿足人民最基本的生存所需。隨著人們對食品需要的越來越高，其內(nèi)涵也不斷延伸，在確保食品質(zhì)量安全的同時，食品生產(chǎn)、制作、經(jīng)營等一系列過程也被列入食品安全的范圍。

本文研究的農(nóng)村食品安全，主要是指在廣大農(nóng)村地區(qū)進行的食品生產(chǎn)、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售和消費等一系列過程中均應(yīng)做到無毒無害，符合人體應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，而且短期和長期均不會對人體健康產(chǎn)生危害。針對我國農(nóng)村食品安全存在的隱患和問題，必須綜合運用法律手段、行政措施等對農(nóng)村食品安全問題進行全面治理。

二、農(nóng)村食品安全保障存在的問題

國家對農(nóng)村食品安全問題采取了一系列措施，為滿足城鄉(xiāng)居民的食品消費需要提供了安全保障，但鑒于農(nóng)村食品生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)的特殊性，其安全問題仍不可忽視。

（一）農(nóng)村食品安全的相關(guān)法律體系尚未形成

目前我國保障食品安全的法律體系主要是以《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等為主導(dǎo)，以《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等為主體，加上《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》、《刑法》等法律中關(guān)于食品安全問題的相關(guān)規(guī)定以及國務(wù)院各部委出臺的規(guī)章制度共同構(gòu)成。細細分析，尚存在著一些問題。首先，從立法來說，相關(guān)法律不能有效銜接。例如，我國《食品安全法》雖然明確了食品安全問題的違法主體，但是在《刑法》中，對于這類犯罪主體的入罪標(biāo)準(zhǔn)限制過于狹窄，一些違反《食品安全法》的行為主體并沒有得到相應(yīng)的制裁，懲罰效果甚微；在入罪標(biāo)準(zhǔn)上，刑法以犯罪金額作為罪與非罪、判刑輕重的原則，其入罪金額門檻太高，農(nóng)村食品安全犯罪規(guī)模小、犯罪成本低、違法所得也不多，因此在所處的罰金與犯罪成本的權(quán)衡下，食品安全犯罪者仍不收手；其次，專門針對農(nóng)村食品安全的法律目前仍是空白，現(xiàn)行立法雖然涉獵面廣，但是立法較分散，與相關(guān)法律法規(guī)配套的實施細則未有規(guī)定，造成實際中雖有法可查卻無法可依的結(jié)果。

（二）政府部門執(zhí)法不力，權(quán)責(zé)不明

政府的執(zhí)法行為和執(zhí)法力度是保障農(nóng)村食品安全的重要手段，決定著法律實施的成效。一直以來，政府的執(zhí)法行為飽受詬病，究其原因在于執(zhí)法不嚴(yán)，權(quán)責(zé)不明。一方面，農(nóng)村食品安全監(jiān)管涉及到多個領(lǐng)域，其中工商局、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理等部門均涉及在內(nèi)，而相關(guān)的地方法規(guī)和政府文件對各自的分工與職能的交叉并沒有詳細區(qū)分，致使在實際執(zhí)法過程中要么都不管，要么爭著管，有利益所圖的時候一哄而上，執(zhí)行困難的時候避之不及，不僅嚴(yán)重損害農(nóng)民的利益，更喪失了政府的公信力。另一方面，在于政府對農(nóng)村食品安全問題的打擊力度不夠。我國監(jiān)管存在的一個重大問題就是，往往是重大食品安全問題爆發(fā)出來以后，就開展整風(fēng)行動、亮劍行動，在短時間內(nèi)成效顯著，但是整治行動過后一些不法商販，黑心生產(chǎn)商又卷土重來，治標(biāo)不治本。另外，農(nóng)村地廣人稀，大部分食品生產(chǎn)商較為隱蔽，執(zhí)法人員工作量艱巨，而且小商販較為流動，打擊起來難度較大。

（三）社會監(jiān)督缺位，地方保護主義嚴(yán)重

由于受到經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，農(nóng)村在信息的傳遞、受重視程度等方面遠遠不如城市。由于信息公開基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，在重大食品安全事故發(fā)生時，廣大農(nóng)民往往不能第一時間獲得最確切的真相。此外，有些媒體對食品安全問題監(jiān)督缺乏專業(yè)性，在出現(xiàn)食品安全問題時，不去深入、具體的調(diào)查研究，采取科學(xué)分析，而是以偏概全，用吸引性的話題博取眼球，影響消費者判斷。另一方面，農(nóng)村是個人情社會，大量的假冒偽劣產(chǎn)品能在農(nóng)村大肆橫行也反映出地方保護主義問題。地方一些政府官員為了盲目追求所謂的政績，放任生產(chǎn)商大規(guī)模生產(chǎn)，為農(nóng)村食品違法經(jīng)營提供了土壤。而在食品安全問題爆發(fā)時，采取的處罰力度過輕，成為侵害消費者身心健康的助力。

（四）法律宣傳不到位，消費者缺乏維權(quán)意識

“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)。”農(nóng)村食品安全問題的解決，不能僅靠法律的實施，更需要個人樹立起維權(quán)意識。我國《消費者權(quán)益法》雖然已經(jīng)頒布多年，但在處于偏遠農(nóng)村的消費者來說，并沒有經(jīng)歷太多法律的洗禮。一方面是因為大部分農(nóng)村食品安全的信息網(wǎng)絡(luò)很不完善，法律的宣傳也不到位，很多農(nóng)民對自身的合法權(quán)利并沒有很清楚的認識。另一方面，我們一直強調(diào)“知法守法懂法用法”，知法在前，但是受到自身文化水平的限制，大部分農(nóng)民不懂法律，甚至不知法律，更不懂得拿起法律的武器捍衛(wèi)自己受侵害的合法權(quán)益。

三、農(nóng)村食品安全保障的路徑

（一）建立完善農(nóng)村食品安全保障的法律體系

首先應(yīng)該健全和完善《食品安全法》，尤其是制定出專門符合我國農(nóng)村實際的食品安全保障的相關(guān)法律法規(guī)。美國在食品安全領(lǐng)域存在著大量的解釋性立法，我國同樣也可以依據(jù)憲法精神，以實際情況為基礎(chǔ)，在《食品安全法》中對農(nóng)村食品安全相關(guān)問題進行更為清晰地界定，明確相關(guān)違法主體的追責(zé)力度。其次，立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立《刑法》與《食品安全法》相銜接的相關(guān)法律規(guī)定，在犯罪成立要件、入罪門檻、罪責(zé)刑相統(tǒng)一方面做到有效銜接。最后，食品安全問題一直屢禁不止，其很大程度的原因在于入罪門檻高，懲罰力度低。食品安全與人的生命健康緊密相連、息息相關(guān)，因此應(yīng)該把嚴(yán)格責(zé)任原則作為犯罪的歸責(zé)原則，只要出現(xiàn)重大食品安全事故，不論行為人主觀上是故意還是過失，均按犯罪論處。只有不斷加強食品安全相關(guān)法律的追責(zé)，嚴(yán)懲侵害消費者權(quán)益的行為，才能更好的保障人民的生命和財產(chǎn)安全。

（二）完善農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系

首先要加強對農(nóng)村食品安全的統(tǒng)一嚴(yán)格監(jiān)管，建立起以預(yù)防性為主的橫向監(jiān)管體系和“從農(nóng)田到餐桌”的整個食物鏈工程的縱向監(jiān)管體系。把生產(chǎn)、加工、包裝、流通、消費這一系列過程中食品從源頭到消費每個環(huán)節(jié)都納入安全監(jiān)管的范圍，完善農(nóng)村食品安全監(jiān)測機制，制定食品檢驗檢測相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，進一步細化農(nóng)產(chǎn)品所殘留的化肥、農(nóng)藥含量，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量全程無憂。其次要根據(jù)國務(wù)院行政法規(guī)，建立縣級政府總負責(zé)、各級監(jiān)管部門各司其職的責(zé)任機制，把食品安全的管理納入政府的考評體系，做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。在具體責(zé)任劃分方面，農(nóng)村食品原材料生產(chǎn)、食品加工環(huán)節(jié)、食品流通與消費環(huán)節(jié)、食品主體的準(zhǔn)入以及食品抽樣的檢查工作均應(yīng)做到實時監(jiān)管，每個環(huán)節(jié)都對應(yīng)相應(yīng)的監(jiān)督主體，而且各個環(huán)節(jié)之間應(yīng)該加強協(xié)調(diào)協(xié)作，共同建設(shè)農(nóng)村食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。最后是當(dāng)食品安全案件發(fā)生時，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)首先承擔(dān)責(zé)任，主動為監(jiān)管不力的后果負責(zé)，如此才能充分調(diào)動積極性，在監(jiān)管工作中盡職盡責(zé)，防止陷入被動局面。此外，對農(nóng)村食品安全違法案件要建立起食品安全追溯體系，并聯(lián)合檢察院、食品藥品監(jiān)督局等部門齊抓共管，追究責(zé)任到具體人，并加大對違法行為的懲罰強度。

（三）鼓勵社會力量監(jiān)督，號召強化社會共治

長期以來，我國對公權(quán)力的監(jiān)督和制約主要是依靠政府內(nèi)部的監(jiān)管和懲處，效果往往不盡人意。實踐證明，只有讓公眾廣泛參與到對公權(quán)力的監(jiān)督，對公權(quán)力形成制約，對違法者形成全方位的監(jiān)控，才能達到社會共治的更佳效果。社會公眾的參與主要包括兩方面，一是對違法生產(chǎn)者、流通者的監(jiān)督，二是對農(nóng)村食品監(jiān)管者的監(jiān)督。農(nóng)村受地理環(huán)境所限，小作坊居多，查處難度大，監(jiān)管者對黑作坊的了解遠不如土生土長的農(nóng)民。調(diào)動農(nóng)民對違法行為監(jiān)督的積極性，形成人人共治的局面，才能讓違法行為無處藏匿。另一方面，誠信為立人之本，農(nóng)村食品安全工作重在疏而不在堵，要強化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、農(nóng)村食品生產(chǎn)者的社會責(zé)任，而不是僅靠外界的力量去監(jiān)督。此外，在社會救濟方面，農(nóng)村食品安全公益訴訟制度需要作出相關(guān)調(diào)整，例如訴訟的主體不再限定為必須是與案件有利害關(guān)系的相關(guān)人，而是任何不特定主體；對于起訴人的相關(guān)個人信息予以保密，對其進行訴訟帶來的損失予以補償，消除其后顧之憂。

（四）加強對消費者權(quán)益的保護，提高消費者維權(quán)意識

鑒于《消費者權(quán)益保護法》只規(guī)定了消費者的權(quán)益而缺少對權(quán)利救濟程序的規(guī)定，立法部門應(yīng)依據(jù)《食品安全法》和《刑法》的相關(guān)規(guī)定，完善《消費者權(quán)益保護法》中關(guān)于消費者權(quán)益救濟的相關(guān)內(nèi)容，使得消費者維權(quán)有法可依；其次，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，信息的傳遞速度相對遲滯，所以要完善食品安全信息制度，建立有效的食品安全信息庫，增大相關(guān)信息的披露力度，定期向社會公布農(nóng)村食品安全違法企業(yè)黑名單，讓消費者成為真正的知情人；最后，要加強法制宣傳教育，提高食品消費者的安全保護意識和自我維權(quán)意識。通過送法下鄉(xiāng)、普法宣傳等活動，讓老百姓真正了解法律，明白法律對維護自身權(quán)利的重要性。加大對農(nóng)民食品安全意識的教育，堅決杜絕因貪圖小便宜購買三無食品，同時提高自身辨別真假的能力，綠色購買，健康生活。

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