淺析開發(fā)區(qū)的法律地位與開發(fā)區(qū)的政區(qū)化

徐 穎

安徽銅陵金橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會，安徽 銅陵 244000

一、開發(fā)區(qū)法律地位不明確

目前我國已經(jīng)有一批發(fā)展成熟的開發(fā)區(qū)，在國家的支持下開發(fā)區(qū)的種類也從一開始的經(jīng)濟特區(qū)擴大到技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、出口加工區(qū)等。另外，國家打算發(fā)展一批省級的開發(fā)區(qū)。我國的開發(fā)區(qū)已從沿海擴展到內(nèi)地，取得了很好的成果，有效發(fā)揮出示范、帶動作用，對內(nèi)地開發(fā)區(qū)的發(fā)展有促進作用。但是，目前大部分開發(fā)區(qū)的法律地位不夠明確，導致開發(fā)區(qū)中存在種種問題。

開發(fā)區(qū)由于法律地位的不明確，導致開發(fā)區(qū)沒有明確的法律規(guī)定。目前涉及開發(fā)區(qū)的法律只有中央立法和地方立法。而兩者都沒有明確的法律規(guī)定。比如說《促進國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進一步提高發(fā)展水平若干意見的通知》、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)若干政策的暫時規(guī)定》等，這些政策只涉及到開發(fā)區(qū)的批準和發(fā)展，并沒有明確開發(fā)區(qū)的法律地位。

目前我國的大部分省以及市都設立開發(fā)區(qū)，提高區(qū)域的經(jīng)濟效益。根據(jù)區(qū)域的特色和經(jīng)濟發(fā)展情況制定相應的地方性開發(fā)區(qū)政區(qū)和職權(quán)條例。但是通過對這些條例的研究，這些條例都缺乏對開發(fā)區(qū)的定義，針對開發(fā)區(qū)所給出的界定也只有六個，比如說《河南省開發(fā)區(qū)條例》中“本條例所稱開發(fā)區(qū)，是指按規(guī)定批準設立的，有明確的地域界限，具備相應的基礎設施，實行國家和省賦予的優(yōu)惠政策，相對獨立的經(jīng)濟區(qū)域。條例中所提出的“經(jīng)濟區(qū)域”并沒有表示明確的法律地位，而我國的憲法明確指出區(qū)域的定義是一定面積的地域、人口有憲法所明確授權(quán)建立的一級政權(quán)，目前其中所包含的區(qū)域并沒有開發(fā)區(qū)。普通行政區(qū)和民族自治區(qū)可以具體劃分為省、自治區(qū)以及直轄區(qū)等，在具有明確的法律地位的地方性政權(quán)中并沒有開發(fā)區(qū)。因此在我國的法律中開發(fā)區(qū)缺乏明確的法律定義。

正是由于開發(fā)區(qū)沒有憲法地位和明確的法律地位，所以管理開發(fā)區(qū)的機構(gòu)也缺乏相應的法律地位。一般，管理開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)稱之為管委會。地方政府為了提高當?shù)氐慕?jīng)濟效益，開放對開發(fā)區(qū)管委會的全面授權(quán)。導致開發(fā)區(qū)管委會機構(gòu)像一級政府，實際過程中一直行使的權(quán)力也是一級政府的權(quán)力，但是在法律上并沒有規(guī)定開發(fā)區(qū)是一級政府，通過對條例的研究，地方政府將開發(fā)區(qū)的管委會稱為派出機構(gòu)。

地方政府針對區(qū)域開展相應的派出機構(gòu)，以便加強對行政區(qū)域的行政機構(gòu)進行有效地管理，維持行政區(qū)域的正常運行。在地方政府的條例上派出機構(gòu)擁有行政職能，但是在行政法中的地位還是不夠明確，其法律是除國家機構(gòu)組織法以外的法律和規(guī)定，導致目前派出機構(gòu)缺乏一部完整、高位階的法律進行管理。因此，缺乏明確的法律，我國出現(xiàn)各種形式的派出機構(gòu)，但是從整體上看，我國的派出機構(gòu)能夠直接針對行政區(qū)域的行政機構(gòu)進行直接的管理，實際中擁有相應的行政職能，有效管理其他行政機構(gòu)。比如說派出所。正是由于派出機構(gòu)的類型復雜、多樣化，很難對它的法律地位進行明確的判斷。

二、開發(fā)區(qū)因法律地位不明確而產(chǎn)生的問題

我國是以憲法為主的國家，在各種復雜的法律關系中行政法律是媒介，有效結(jié)合其他法律。而開發(fā)區(qū)符合憲法的三要素，能夠以憲法為行政法律基礎。但是由于開發(fā)區(qū)缺乏明確的法律地位，在管理中存在很多的問題。

開發(fā)區(qū)沒有行政區(qū)代化碼。在之前的民政部所發(fā)布的《行政區(qū)代化碼編制規(guī)則》中明確指出開發(fā)區(qū)沒有在行政區(qū)區(qū)域中，不能編制開發(fā)區(qū)的代化碼。

開發(fā)區(qū)法律地位的不明確導致管委會缺乏相應的行政管理權(quán)力，其中最重要的土地使用權(quán)也受到相應的限制。而很多條例中賦予開發(fā)區(qū)一級政府的權(quán)力以及相應派出機構(gòu)的土地使用權(quán)。但是根據(jù)《關于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的司法解釋》中提出開發(fā)區(qū)管委會只是作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)，因此，開發(fā)區(qū)沒有土地使用權(quán)。

開發(fā)區(qū)管委會沒有行政執(zhí)法主體的資格，根據(jù)《關于國家高新區(qū)管理體制的調(diào)研報告》中提出的“大部分高新區(qū)仍缺少行政執(zhí)法的主體資格”，根據(jù)對開發(fā)區(qū)的實地考察可以發(fā)現(xiàn)，目前的開發(fā)區(qū)都沒有完整、有效的行政執(zhí)法體系，這對開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟建設、合法管理、工作效率以及保護高新區(qū)的合法效益上都有所不利。

我國目前所設立的開發(fā)區(qū)中都有相應的行政管理機構(gòu)，比如說法院、檢察院等。但是根據(jù)我國的憲法條例，開發(fā)區(qū)缺乏相應的行政區(qū)劃。因此開發(fā)區(qū)沒有合法的法律權(quán)力建立行政機構(gòu)。所以開發(fā)區(qū)在法律規(guī)定上來說建立行政機構(gòu)是不合法的。因此，開發(fā)區(qū)所建立的行政機構(gòu)缺乏法律效應，不屬于我國法律管轄的行政機構(gòu)。

管委會的行政主體地位不明確。管委會本身上存在主體法律地位的不明確性，導致管委會缺乏明確的行政權(quán)力。比如高新區(qū)管委會變更政府的文件是否有法律效力就是常見的問題。很多開發(fā)區(qū)用戶由于沒有戶籍，導致商品房銷售不佳。居住在開發(fā)區(qū)商品房的用戶由于沒有穩(wěn)定的開發(fā)區(qū)戶口或者無法辦理開發(fā)區(qū)戶口，通常不會選擇廢除以往的戶籍，導致居住在開發(fā)區(qū)的用戶一般使用的戶口都是城區(qū)戶口，這對公安部門的工作有所不利。

三、政區(qū)化是開發(fā)區(qū)發(fā)展的方向

我國的開發(fā)區(qū)都是從經(jīng)濟十分落后的村莊所發(fā)展起來的，通過政府對開發(fā)區(qū)開發(fā)的優(yōu)惠政策、資金投入以及分配基礎設施，鼓勵企業(yè)落戶，才讓這些開發(fā)區(qū)得到有效的發(fā)展，提高當?shù)氐慕?jīng)濟水平。目前開發(fā)區(qū)都已經(jīng)具備完整的城市基礎設施以及大量的人口。但是開發(fā)區(qū)在很多人看來是過渡性的策略，開發(fā)區(qū)法律地位的不明確與開發(fā)區(qū)的過渡性有很大的聯(lián)系，而開發(fā)區(qū)進入成熟的階段，將會出現(xiàn)很多問題。因此，針對開發(fā)區(qū)法律地位不明確的問題，應該先解決開發(fā)區(qū)的地位問題，解決自身的尷尬地位。將開發(fā)區(qū)通過憲法程序轉(zhuǎn)變?yōu)橐患壭姓^(qū)，并賦予相應的憲法地位，才能讓這些行政機構(gòu)真正合理化。從憲法的角度來看，開發(fā)區(qū)建立政權(quán)組織，才能讓法院、檢察院等行政機構(gòu)行使真正的權(quán)力，從而達到依憲治國的根本要求。同時很多開發(fā)區(qū)的發(fā)展也需要擺脫特殊經(jīng)濟區(qū)域的地位，擁有法律效力。我國也有少數(shù)的國家級開發(fā)區(qū)在政區(qū)化的道路上行走，尤其是廣州開發(fā)區(qū)。由于廣州開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中由于法律地位不明確出現(xiàn)種種問題，最終廣州市將單純的經(jīng)濟功能區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樾鲁菂^(qū)。因此，為了快速提高開發(fā)區(qū)的發(fā)展，加強開發(fā)區(qū)的合法行政管理。我們應該朝著開發(fā)區(qū)政區(qū)化的方向進行研究，通過對開發(fā)區(qū)的結(jié)構(gòu)和行政行為調(diào)查，由于開發(fā)區(qū)缺乏明確的法律地位，在發(fā)展中遇到很多的法律問題。因此，開發(fā)區(qū)的政區(qū)化可以有效緩解這些現(xiàn)象。我們應該進一步明確開發(fā)區(qū)的法律地位，讓開發(fā)區(qū)更加合理化。