宣城市土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)與分區(qū)研究

張方平+張澤勇

摘要 土地整治是人類在土地利用實(shí)踐活動(dòng)中不斷建設(shè)土地和重新配置土地，對(duì)土地利用進(jìn)行外部干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化利用目標(biāo)的過程，也是一項(xiàng)推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的有效工具。本文在充分考慮宣城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，立足于宣城市土地整治的發(fā)展條件，確定了宣城市建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治、開發(fā)土地復(fù)墾力度、利用土地后備資源的土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)。根據(jù)宣城市各縣（市）區(qū)土地整治潛力、自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異，將全市劃分為中心城建設(shè)用地整理功能拓展區(qū)、北部平原農(nóng)用地整理區(qū)、中部丘陵綜合整治區(qū)、南部中低山水源涵養(yǎng)生態(tài)修復(fù)區(qū)4個(gè)土地整治分區(qū)，并提出各分區(qū)土地整治方向與整治重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 土地整治；戰(zhàn)略目標(biāo)；整治分區(qū)；整治方向；安徽宣城

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）24-0288-02

1997年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》從政策層面首次要求積極推進(jìn)土地整理；1999年，《土地管理法》從法律層面首次提出鼓勵(lì)土地整理；2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》進(jìn)一步鼓勵(lì)整理農(nóng)村建設(shè)用地；2008年，十七屆三中全會(huì)決定大規(guī)模實(shí)施土地整治；2010年，中央一號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》指出將大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分工協(xié)作、集中投入、連片推進(jìn)的要求，加快建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田；2016年，中央一號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》中提出堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線，全面劃定永久基本農(nóng)田，大力實(shí)施農(nóng)村土地整治，推進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。上述政策的出臺(tái)與實(shí)施，使得土地整治上升為國(guó)家戰(zhàn)略，為其不斷推進(jìn)提供了良好的政策環(huán)境和發(fā)展機(jī)遇[1]。

“十三五”期間，宣城市把土地整治定位為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的核心平臺(tái)。2016年3月，宣城市正式啟動(dòng)《宣城市土地整治規(guī)劃》（2016—2020年）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）編制工作。《規(guī)劃》嚴(yán)格按照《安徽省國(guó)土資源廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部關(guān)于開展“十三五”土地整治規(guī)劃編制工作的通知》（皖國(guó)土資〔2015〕83號(hào)）等有關(guān)文件要求，在充分考慮宣城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，立足于市域土地整治的發(fā)展條件，提出了宣城市土地整治的基本原則、主要方向和總體策略；確定了土地整治目標(biāo)，為統(tǒng)籌安排市域內(nèi)耕地、各類農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地等資源的開發(fā)利用提供科學(xué)參考；科學(xué)劃分了土地整治分區(qū)，為合理布局重點(diǎn)項(xiàng)目和實(shí)施時(shí)序提供科學(xué)參考。

1 宣城市土地整治SWOT分析

SWOT分析法是一種戰(zhàn)略分析方法，即分析自身及外在環(huán)境的優(yōu)勢(shì)（strength）、劣勢(shì)（weakness）、機(jī)遇（opportunity）和挑戰(zhàn)（threat），進(jìn)而充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)不足，抓住機(jī)遇，針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)[2-3]。

1.1 優(yōu)勢(shì)分析

經(jīng)過多年的努力，宣城市按照“科學(xué)規(guī)劃、精心實(shí)施”的原則，開展土地整理復(fù)墾開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)、農(nóng)村土地綜合整治示范區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目，不斷強(qiáng)化土地整治政策體系建設(shè)，不斷提高土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理隊(duì)伍、建設(shè)施工技術(shù)水平等，為開拓土地整治新局面奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2 劣勢(shì)分析

2015年，宣城市國(guó)家級(jí)農(nóng)民合作社示范社43家、省級(jí)29家，省級(jí)示范家庭農(nóng)場(chǎng)90家，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和建設(shè)在全省處于中等位次，制約了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)和發(fā)展。整理農(nóng)村建設(shè)用地、聚合農(nóng)村居民點(diǎn)涉及農(nóng)村生產(chǎn)、拆遷補(bǔ)償安置、社會(huì)保障等問題，不同利益訴求之間的協(xié)調(diào)解決難度大，限制了土地整治工作的開展。同時(shí)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次不一，多數(shù)縣區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)薄弱，整治資金不足。

1.3 機(jī)遇分析

“十三五”期間，宣城市將建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田2.5萬hm2，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)內(nèi)大宗農(nóng)作物基地全部達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)。大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為宣城市的農(nóng)用地整理工作的實(shí)施推進(jìn)帶來了難得的機(jī)遇。隨著全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、安徽省“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的全面推進(jìn)以及宣城市建設(shè)國(guó)家生態(tài)市、國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)、美麗宜居鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略部署，為宣城市城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村土地的綜合整治工作來了難得的機(jī)遇。

1.4 挑戰(zhàn)分析

宣城市地處沿江丘陵平原區(qū)和皖南中低山區(qū)，不合理的土地開發(fā)利用會(huì)引起水土流失，致使土地生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞，局部地區(qū)土地生態(tài)有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。宣城市是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局分散，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)仍然薄弱。全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的三大支柱產(chǎn)業(yè)（汽車及裝備制造、食品醫(yī)藥、文化旅游）吸納勞動(dòng)力有限，城鎮(zhèn)用地缺乏產(chǎn)業(yè)支撐難以吸引人口集聚。同時(shí)，土地整治缺乏多元化投融資渠道，土地整治后拆遷安置補(bǔ)償、居民點(diǎn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)民社保等問題解決難度大。

2 宣城市土地整治戰(zhàn)略部署基本原則

2.1 堅(jiān)持依法整治

依據(jù)《土地管理法》等法律法規(guī)以及土地利用總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、上級(jí)規(guī)劃等部署安排，落實(shí)和細(xì)化土地整治的目標(biāo)任務(wù)，與城市、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)等規(guī)劃相協(xié)調(diào)銜接，推動(dòng)規(guī)劃管理法治化、制度化。

2.2 堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先

堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)，合理確定土地整理復(fù)墾開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用以及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等任務(wù)，保障耕地面積和質(zhì)量，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。圍繞國(guó)土生態(tài)安全建設(shè)，合理安排土地整治重大工程和重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)保護(hù)和恢復(fù)自然格局，提高國(guó)土綜合承載能力[4]。

2.3 堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

緊密結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求，合理確定土地整理復(fù)墾開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用以及城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等任務(wù)，調(diào)優(yōu)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，實(shí)現(xiàn)土地整治效益最大化，改善農(nóng)村人居環(huán)境和生產(chǎn)條件，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[5]。endprint

2.4 堅(jiān)持民主決策

擴(kuò)大規(guī)劃編制的公眾參與度，多渠道聽取社會(huì)各方意見，確保規(guī)劃編制公開、透明，加強(qiáng)對(duì)重要指標(biāo)、重大工程和重點(diǎn)項(xiàng)目的論證，提高規(guī)劃的科學(xué)性，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和上下銜接，做到相關(guān)規(guī)劃、上下級(jí)規(guī)劃之間銜接一致。

2.5 堅(jiān)持重大抓手

搭建土地整治平臺(tái)，緊抓重大工程、重大示范建設(shè)等規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)。

3 宣城市土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)

3.1 加大農(nóng)用地整治力度，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田

高標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)劃定基本農(nóng)田集中區(qū)，按照田塊平整、集中連片、渠網(wǎng)配套、道路暢通、旱澇保收的要求，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范區(qū)27片以上。規(guī)劃期內(nèi)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田達(dá)2.5萬hm2，經(jīng)整治，基本農(nóng)田利用等平均提高1個(gè)等級(jí)，糧食產(chǎn)量平均提高1 500 kg/hm2以上，農(nóng)田灌溉率超過75%。

3.2 改善人居環(huán)境，促進(jìn)土地集約利用

以城鄉(xiāng)增減掛鉤為平臺(tái)，搭建美麗鄉(xiāng)村建設(shè)落地平臺(tái)，支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，以整理散亂、廢棄、閑置和低效農(nóng)村建設(shè)用地為重點(diǎn)，聚合自然村落，發(fā)展中心村，加速農(nóng)村人口集中規(guī)劃、配套建設(shè)。整治城鎮(zhèn)低效用地、棚戶區(qū)，提高土地集約水平。探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理周轉(zhuǎn)指標(biāo)跨區(qū)縣調(diào)整使用，有效促進(jìn)耕地保護(hù)和集約用地。規(guī)劃期間，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤800 hm2，完成棚戶區(qū)改造逾5 000戶，全市逾90%中心村達(dá)到美好鄉(xiāng)村建設(shè)要求。

3.3 加大土地復(fù)墾力度，提高補(bǔ)充耕地能力

加大土地復(fù)墾力度，拓展城市發(fā)展空間。應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載能力，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，構(gòu)建資源節(jié)約型與環(huán)境友好型土地利用模式，穩(wěn)步推進(jìn)新?lián)p毀土地、遺漏損毀土地、自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾。規(guī)劃期間，全市土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地1 100 hm2。

3.4 合理開發(fā)土地后備資源，提高土地利用率

堅(jiān)持開發(fā)和保護(hù)并舉的原則，對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)、退耕還林區(qū)以及水土流失區(qū)加以保護(hù)，合理開發(fā)土地后備資源。規(guī)劃期間，開發(fā)宜耕土地后備資源補(bǔ)充耕地700 hm2。

4 宣城市土地整治分區(qū)及整治重點(diǎn)

根據(jù)宣城市“十三五”規(guī)劃綱要、宣城市土地利用總體規(guī)劃、宣城市城市總體規(guī)劃以及宣城市國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃，結(jié)合各縣（市）區(qū)的土地整治潛力、自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異，劃定了中心城建設(shè)用地整理功能拓展區(qū)、北部平原農(nóng)用地整理區(qū)、中部丘陵綜合整治區(qū)、南部中低山水源涵養(yǎng)生態(tài)修復(fù)區(qū)4個(gè)土地整治分區(qū)。

4.1 中心城建設(shè)用地整理功能拓展區(qū)

4.1.1 區(qū)域概況。該區(qū)土地總面積10.65萬hm2，占全市土地總面積的10.45%，主要分布在宣州區(qū)和寧國(guó)市，共涉及20 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的街道、茶場(chǎng)、林場(chǎng)以及農(nóng)場(chǎng)。該區(qū)位于微丘平原地帶，城鎮(zhèn)工礦用地集中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密集，是未來城鎮(zhèn)建設(shè)的重要潛力發(fā)展區(qū)。

4.1.2 整治目標(biāo)。應(yīng)以城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理為主，升級(jí)改造舊城區(qū)和工礦企業(yè)用地，完善基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推廣節(jié)地技術(shù)與模式，利用現(xiàn)有建設(shè)用地，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，二次開發(fā)城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地，拓展城市發(fā)展空間。

4.2 北部平原農(nóng)用地整理區(qū)

4.2.1 區(qū)域概況。該區(qū)土地總面積18.66萬hm2，占全市土地總面積的18.30%，分布在宣州區(qū)和郎溪縣，共涉及18個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的街道、茶場(chǎng)、林場(chǎng)以及勞教所。該區(qū)以圩區(qū)為主，區(qū)內(nèi)有建平、水陽、貍橋等中心城鎮(zhèn)以及郎溪經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、郎溪十字經(jīng)濟(jì)開發(fā)、宣州貍橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)，工業(yè)企業(yè)分布較集中，工業(yè)化水平較高，耕地面積比例較大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)良好。

4.2.2 整治目標(biāo)。該區(qū)應(yīng)以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為主，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮耕地資源優(yōu)勢(shì)，提高土地生產(chǎn)能力，大力發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)高效、創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)；聚合自然村落，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理。

4.3 中部丘陵綜合整治區(qū)

4.3.1 區(qū)域概況。該區(qū)土地總面積32.55萬hm2，占全市土地總面積的31.92%，分布在宣州區(qū)、寧國(guó)市、郎溪縣和涇縣境內(nèi)，共27個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的街道、林場(chǎng)以及勞教所。該區(qū)處于低山丘陵地帶，青龍灣生態(tài)旅游區(qū)、觀天下景區(qū)、桃花潭景區(qū)等著名景點(diǎn)均位于該區(qū)內(nèi)，擁有優(yōu)越的自然條件、豐富的旅游資源、完整的森林生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)功能價(jià)值較高，對(duì)宣城市旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生態(tài)支持系統(tǒng)的維持具有重要作用。

4.3.2 整治目標(biāo)。該區(qū)應(yīng)以土地綜合整治為主，在保護(hù)中開發(fā)土地資源，保障生態(tài)修復(fù)前提下，開發(fā)荒草地和灘涂等土地后備資源；改造中低產(chǎn)農(nóng)田并修建和完善灌排系統(tǒng)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田；加大水陽江、青弋江等重要江河及大中型水庫周邊地區(qū)水土保持、水源涵養(yǎng)力度；調(diào)整農(nóng)村建設(shè)用地布局，完善區(qū)內(nèi)交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施體系；改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。

4.4 南部中低山水源涵養(yǎng)生態(tài)修復(fù)區(qū)

4.4.1 區(qū)域概況。該區(qū)土地總面積40.11萬hm2，占全市土地總面積的39.33%，分布在宣州區(qū)、寧國(guó)市、涇縣、績(jī)溪縣和旌德縣境內(nèi)，共31個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。該區(qū)地貌以山地為主，屬宣城市水源涵養(yǎng)區(qū)，是水資源豐富和水能開發(fā)利用的重要區(qū)域以及全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生態(tài)支撐。

4.4.2 整治目標(biāo)。該區(qū)應(yīng)以修復(fù)和保護(hù)生態(tài)為主，加強(qiáng)小流域綜合治理、水土保持與環(huán)境恢復(fù)工作，對(duì)水土保持重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)移民；在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域合理劃定生態(tài)紅線；加強(qiáng)水源涵養(yǎng)，劃分飲用水水源地保護(hù)區(qū)，確保集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)100%；

適當(dāng)開展農(nóng)用地整理、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和農(nóng)村建設(shè)用地整理，結(jié)合湯村水庫等骨干水利工程優(yōu)化農(nóng)田水利設(shè)施，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，加強(qiáng)散亂農(nóng)村居民點(diǎn)整理力度，減少人為活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響；整治中禁止開發(fā)25°以上坡耕地，開展以水土保持、涵養(yǎng)水源為目的的退耕還林還草、植被培育工作，穩(wěn)定深林覆蓋率，減少水土流失，筑牢皖南山區(qū)森林生態(tài)安全屏障。

5 參考文獻(xiàn)

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