農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記需有所區(qū)別分類實施
——以處理某村村民投訴該村承包地確權(quán)程序和方法不合法事宜為例

陳文珍

廣東共陽律師事務(wù)所，廣東 中山 528400

一、背景介紹及事情經(jīng)過

近年來，為貫徹落實2015年中共中央第1號文件和中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于指導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)以開展適當(dāng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的通知(中辦發(fā)〔2014〕61號)，截至2017年全國共有28個省份推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點工作，廣東省作為2016年加入的第二批試點省份，積極貫徹國家政策，大力推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記。

在這種背景下，中山市積極落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記工作，中山市阜沙鎮(zhèn)某村在進(jìn)行承包土地確權(quán)登記過程中遇到村民吳某的投訴，認(rèn)為該村承包地確權(quán)程序和方法不合法，損害承包人利益。

該村就此事宜咨詢我所，我所作為該村的村居法律顧問，就此問題對中央、部委和地方政府的相關(guān)法規(guī)和政策文件進(jìn)行了細(xì)致研究，出具了相應(yīng)的法律意見書。

二、法律分析

我所在查閱了該村提交的材料和詢問了相關(guān)人員后，認(rèn)為爭議問題有以下三點：

(一)該村以集體經(jīng)濟(jì)組織成員(股東)所持股份比例“確股確地”到戶是否違法？

(二)以集體經(jīng)濟(jì)組織成員(股東)所持股份比例“確股確地”到戶是否會損害現(xiàn)有承包方的經(jīng)營權(quán)？

(三)該村以2004年為時間節(jié)點確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員(股東)資格，是否違法？

三、處理過程

按照確定的三個爭議問題，我所查閱了《農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部等關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》《廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證實施方案》《中山市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)中山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案的通知》等文件，審查了該村股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社章程內(nèi)容及制定程序，認(rèn)為該村的做法并未違反相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)《農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部等關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》關(guān)于政策原則的第(二)項原則的闡述：(二)堅持權(quán)利的確定性。為了確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)堅持經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)權(quán)，從總體上講，對家庭的經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)格把握土地承包經(jīng)營權(quán)的范圍和確定權(quán)，堅持農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)。對于已經(jīng)承包給家庭的農(nóng)村土地，必須確認(rèn)對家庭的土地使用權(quán)。實施不準(zhǔn)確的條件和程序，由省級人民政府有關(guān)部門規(guī)定，切實保護(hù)農(nóng)民承包土地的權(quán)益。這不違背農(nóng)民的意愿，行政上對股份權(quán)利的確定是不正確的，也不能以少數(shù)人的名義屈從于多數(shù)，迫使不想?yún)⒐傻霓r(nóng)民這樣做。

《廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證實施方案》關(guān)于確權(quán)基本原則的第(二)項原則：(二)確地為主，分類實施。確權(quán)登記頒證必須堅持以“確地”為主。要充分考慮不同地區(qū)、不同類型土地承包經(jīng)營的現(xiàn)狀，因地制宜，分類整理，避免簡化，突出問題導(dǎo)向，區(qū)分重點。優(yōu)先考慮。按照先易后難的思路，穩(wěn)步推進(jìn)，權(quán)利確認(rèn)權(quán)明確，爭議先解決后確認(rèn)，形勢復(fù)雜，矛盾突出，政策暫時不確定，研究不明確，保持現(xiàn)狀，留待以后處理。在粵西北廣大農(nóng)村地區(qū)和珠江三角洲一些沒有股份合作制的村莊(社區(qū))，要堅持保障家庭出入權(quán)。在已經(jīng)完成股份制改造的珠江三角洲核心地區(qū)的村莊(社區(qū))，尚未改變其用途的耕地，必須盡可能由家庭確定，集體管理的耕地實際上已經(jīng)改變了用途，可以考慮按照村集體經(jīng)濟(jì)組織成員持有的股份比例或者經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員批準(zhǔn)的其他方式確定家庭權(quán)利。珠三角核心區(qū)有幾個村莊(社區(qū))確實有困難，維權(quán)方案必須經(jīng)過這個集體經(jīng)濟(jì)組織成員的批準(zhǔn)，并逐個向城鎮(zhèn)、縣、市報告，才能實施。

《中山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》關(guān)于確權(quán)方式中規(guī)定：“2、對于已在農(nóng)村股份合作制改革的背景下，集體經(jīng)濟(jì)組織對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了整體管理，家庭承包土地的地貌發(fā)生了很大的變化，土地邊界變得難以辨認(rèn)，可以圍繞股份制，按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員(股東)對家庭的股份比例“確定”。也就是說，以股權(quán)固化后的股東為確認(rèn)對象，以村和集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，找出集體經(jīng)濟(jì)組織所有承包地的面積和空間位置，形成統(tǒng)一地圖，根據(jù)單位內(nèi)部股權(quán)比例計算承包土地面積，并根據(jù)家庭持股總量確定相應(yīng)的土地承包面積，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)所有承包土地的家庭承包經(jīng)營權(quán)證書上標(biāo)明“高級以上”，標(biāo)明家庭的比例和承包面積。

據(jù)此，中山市屬于珠三角核心區(qū)，該村已實行農(nóng)村股份合作制改革，土地已流轉(zhuǎn)由村集體統(tǒng)籌經(jīng)營，可以按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員所持股份比例進(jìn)行確權(quán)到戶，不存在違法違規(guī)情形。

在本次土地確權(quán)中，該村將以股權(quán)固化的股東作為確權(quán)對象，以村、組集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，具體查清本集體經(jīng)濟(jì)組織全部承包地塊的面積和空間位置，形成統(tǒng)一的宗地圖，按組織內(nèi)部股權(quán)份額量化計算每股對應(yīng)的承包土地面積，各戶按照家庭內(nèi)部所持股權(quán)總額確定對應(yīng)的土地承包面積，以戶為單位頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書，證書上標(biāo)注所在集體經(jīng)濟(jì)組織所有承包地塊的“大四至”，注明本戶家庭共占的比例份額和承包面積。

該村股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)社章程第五章第十三條規(guī)定：配股時間截止時點為2004年12月1日零時零分零秒，合作股的股權(quán)實行一刀切的方式，按現(xiàn)有人口一次配置到個人所有，凝固合作股股數(shù)。股權(quán)固化后，個人合作股的股份不再隨年齡的增長而變化，新生和遷入的農(nóng)業(yè)戶口不再配置股份，實行生不增，死不減。該章程在2004年時經(jīng)過該村十四組三分之二以上村民表決通過并實施。因此，該村作為已實行農(nóng)村股份合作制改革的村，以2004年12月1日零時零分零秒為時間節(jié)點固化了股權(quán)。在本次土地確權(quán)中，以股權(quán)固化的股東作為確權(quán)對象，符合《中山市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)中山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案的通知》等規(guī)定。

四、處理效果及工作建議

經(jīng)過此次律師介入，該村關(guān)于土地承包經(jīng)營確權(quán)的疑問終于得以消除，了解在中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃總的原則下，地方可以根據(jù)自身的實際情況區(qū)別處理分類

實施，而不是完全一刀切。據(jù)此，村委向投訴村民作出了有理有據(jù)的解釋，消除了村民的疑慮，對之后的承包土地確權(quán)工作起到了很好的指導(dǎo)作用。

建議村居律師定期對出臺的一些農(nóng)村農(nóng)業(yè)相關(guān)的政策法規(guī)做相應(yīng)整理，就其中的重點部分編制法律知識小冊子或者組織開展講座宣傳，讓村居工作人員提前了解到工作中可能遇到的問題，及提前準(zhǔn)備應(yīng)對策略，從而提高工作效率。

五、總結(jié)

隨著村居法律顧問的推行，越來越多的村居有法律專業(yè)人士的介入，為村居工作建言獻(xiàn)策、嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，促進(jìn)了依法治國政策在基層的實施。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的一種，以前只是有土地承包經(jīng)營合同備案登記確認(rèn)制度，并未完全落實物權(quán)登記制度，不能很好地實現(xiàn)其物權(quán)屬性，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的推行，越來越多的現(xiàn)實問題凸顯，律師的專業(yè)服務(wù)就顯得比較重要。

在農(nóng)村土地問題上有法律專業(yè)人士的介入，幫助利益各方厘清法律關(guān)系，防范法律風(fēng)險，不僅有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，也是依法治國在村居服務(wù)方面的體現(xiàn)，更是有利于農(nóng)村土地資產(chǎn)屬性的實現(xiàn)。因此，村居法律服務(wù)的必要性和重要性就顯現(xiàn)出來；村居律師在法律框架內(nèi)提出合法合理的解決方案，協(xié)調(diào)好基層的矛盾糾紛，有利于創(chuàng)建和諧村居，響應(yīng)國家和諧社會構(gòu)建的策略。