反壟斷法政策宣傳策反制度構想

張胥卓 熊 艷

江蘇省常州市物價局，江蘇 常州 213000

反壟斷法從正式實施到現在已有十年，在這十年里，我國反壟斷執(zhí)法機構查處了一系列涉及各行業(yè)的大案要案，大力推進了我國反壟斷法制建設的進程。隨著反壟斷執(zhí)法的不斷深入，現已很少出現白紙黑字“教科書式”的壟斷協議，國內各大企業(yè)對反壟斷執(zhí)法予以高度關注，反壟斷法律課程已成為企業(yè)業(yè)務培訓中不可缺少的組成部分，此外，企業(yè)的法律顧問包括律師事務所出具法律風險報告，其中就有面對反壟斷執(zhí)法調查的相關建議。在難以取得案件定性的相關紙質材料、電子數據的情況下，案件不易突破，除非被調查單位自認違法。雖然反壟斷法規(guī)定了拒不配合調查的處罰措施和鼓勵“自首”的寬大制度，但在現在的執(zhí)法環(huán)境下，這些措施、制度作用有限，特別是寬大制度，只適用于壟斷協議案件，對涉嫌濫用市場支配地位的案件不能適用。在這種情況下，有必要創(chuàng)設一種新的制度來填補執(zhí)法空缺，以適用于新形勢、新環(huán)境下我國的反壟斷執(zhí)法程序。

一、政策宣傳策反制度的內涵

關于策反制度的構想是筆者在2018年年初參加對某集團企業(yè)反壟斷執(zhí)法調查時獲得的靈感。策反的基本釋義是指在敵對一方內部秘密進行鼓動，使其成員倒戈。

將策反手段適用到反壟斷執(zhí)法上，我們可稱之為政策宣傳策反，是執(zhí)法機構通過向被調查企業(yè)員工宣傳反壟斷法知識，提供案件線索提交途徑，將被調查企業(yè)的管理層、職員從思想上轉化為執(zhí)法機關的情報人員，為執(zhí)法機構提供涉案企業(yè)的違法證據或線索，以使執(zhí)法機構根據證據或線索提取到能定案的相關實質性證據，從而對案件進一步的調查或最終的突破起到決定性作用。

二、政策宣傳策反制度的實施基石

(一)人性與利益

一家企業(yè)接受反壟斷執(zhí)法調查，不管是企業(yè)的管理層還是普通職員，對待執(zhí)法調查時的心態(tài)，主要有以下三種：

1.維護公司利益型。這類職員面對執(zhí)法調查，為保公司利益，不論是提供材料還是接受詢問，均會相當謹慎，不愿被抓住“小尾巴”致使公司“利益”受損。

2.無所謂型。職員內心無所想，調查就配合，知道的內幕也不愿告訴執(zhí)法機構。

3.心有余而力不足型。知曉相關涉案信息的內部職員，特別是管理層，想要提供證據或線索，但在公開式的執(zhí)法調查中為了保住飯碗，不可能主動交待，想要暗地里提供證據，沒有便捷的途徑，況且提供了執(zhí)法機構所需的證據，對自身無益，多一事不如少一事。

對于第三種心態(tài)的管理層和職員，策反制度就有了用武之地。執(zhí)法機構可為他們提供一條便捷的證據、線索提交途徑，許諾嚴格保守提供者的信息。若要加大策反力度，可配合獎勵政策，用經濟手段策反一些搖擺不定的人員，獎勵辦法可參照《價格違法行為舉報獎勵辦法》，從1000元到10000元不等。待策反制度成熟后，再制定單獨的反壟斷執(zhí)法線索獎勵辦法，提高獎勵金額，按最終的罰沒數額確定獎勵數額，使違法企業(yè)產生恐慌，警示普通企業(yè)不要違法。

(二)效率與成效

一個人的工作能力如何，很大程度上看工作效率的高低。這一規(guī)則同樣適用于執(zhí)法機構。工作效率，一般指工作產出與投入之比，通俗地講就是在進行某任務時，取得的成績與所用時間、精力、金錢等的比值。工廠生產，需要提高效率，擴大產值，所以工廠領導鼓勵一線員工研究生產新方法，提升工藝品質，提高生產產能。同樣，作為反壟斷法的執(zhí)法部門，執(zhí)法人員也需要在日常的執(zhí)法實踐中思考如何用最少的人力、最少的時間來偵破案件，高效執(zhí)法，及時維護正常的市場競爭秩序。策反制度的適用，有助于執(zhí)法機構直接獲取重要證據、線索，獲悉關鍵違法案發(fā)經過，縮短執(zhí)法機構的調查時間，節(jié)省人力、物力、時間成本，將執(zhí)法工作正效率不斷增大，實現行政執(zhí)法中的高效產出。特別是對通過常規(guī)調查途徑無法突破的案件，適不適用策反制度，可能就是調查結案和查處結案兩種不同的辦案結果。

三、政策宣傳策反制度的法律問題

新制度的推行首先要考慮合法性問題，一是法律上是否有支撐，是否符合執(zhí)法程序。二是是否會違背案件的保密原則。

反壟斷法第39條規(guī)定了執(zhí)法機構調查涉嫌壟斷行為可以采取的一系列措施，但沒有兜底條款。據此，這項制度在開始推行階段不能直接稱為策反措施，需要依附其他合法方式，而政策宣傳是一個不錯的載體，即在宣傳反壟斷法的過程中加入策反內容。執(zhí)法機構在執(zhí)法中進行反壟斷法的宣傳，并不違反法律，且是為法律所倡導的。

在反壟斷調查結束時，執(zhí)法人員通常會提出保密要求，要求被調查企業(yè)不要向社會泄露調查信息。而策反宣傳的對象人數肯定是多于被調查人員數的，在這種情況下是否會有泄露執(zhí)法信息的風險，也是推行這個制度要考慮的一個問題。通常情況下，執(zhí)法機構進入一家企業(yè)開展調查，一天下來，消息肯定傳遍全體職員，執(zhí)法調查信息無法避免會泄露到社會。況且，政策宣傳單即便外流，里面也沒有涉案企業(yè)名稱、案件調查方向等具體實質性的內容，流向社會不會引起不良后果。

四、政策宣傳策反制度的適用范圍

政策宣傳策反政策的適用范圍有兩大類：一類是濫用市場支配地位的調查案件，一類是難以突破的卡特爾案件。特別適用于對集團企業(yè)、關聯企業(yè)等存在多個對象開展調查的案件，如要對某大型集團企業(yè)進行反壟斷調查，因時間、人手等客觀原因，執(zhí)法機構在調查時不能同時進點調查，存在時間差，此時執(zhí)法機構在調查中的優(yōu)勢勢必減弱，部分尚未被調查的企業(yè)會得到風聲有所防范。在執(zhí)法調查存在困難的情況下，策反制度的優(yōu)勢將得以體現，可不懼被調查企業(yè)構筑的防御，從企業(yè)內部進行瓦解，從而一舉攻破?？梢哉f，如果該項制度實施有效，在常規(guī)調查中最滑頭的被調查人員可能成為最積極的證據、線索提供者。

五、政策措施策反的開展方式

(一)執(zhí)法機構官網設立策反專欄

在執(zhí)法機構的官網設立《反壟斷線索提供》專欄，專欄內設：反壟斷法基本知識內容，線索提供方式(包括書面郵寄、電子信件發(fā)送、短信發(fā)送、當面提交等)，有效證據、線索采用后的獎勵措施，承諾信息保密，獎勵金發(fā)放保密等具體內容，以消除為證據、線索者提供者的顧慮。

(二)采取發(fā)放政策宣傳單的形式

政策宣傳單頂部須寫明線索提供途徑及獎勵辦法，簡明、醒目、扼要，為的是讓閱讀者快速了解線索提供途徑及獎勵制度，即使宣傳單隨后被部門領導收走，也不影響職員根據宣傳單上載明的指向，上官網繼續(xù)查找線索提供途徑。宣傳單的正文部分，則對壟斷行為的類型等內容進行普法宣傳。宣傳單的發(fā)放時間宜在執(zhí)法機構入駐被調查企業(yè)了解到企業(yè)組織結構后針對重點部門進行全員發(fā)放，若調查中或調查快結束時發(fā)放，將產生一種執(zhí)法機構查了半天沒查到實質性證據，要靠征集線破案的信息，不利維護執(zhí)法的權威性。

1978年，美國司法部反托拉斯局首次確立了公司寬恕政策，但這項政策最初不是通過立法形式確立的，而是由司法部反托拉斯局負責人在一系列的演講中構思、定義的而形成的。根據我國的反壟斷執(zhí)法現狀，策反制度若能出臺并得到有效實施，將有望成為繼寬大制度后反壟斷執(zhí)法的另一項大的制度，會對我國反壟斷執(zhí)法的發(fā)展產生深遠影響。