新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室發(fā)展路徑思考

趙培珪

重慶市酉陽縣人民檢察院，重慶 409800

檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，在依法治國進程和創(chuàng)新社會管理中發(fā)揮著特殊作用、擔負著重要使命。根據(jù)最高檢的部署要求，各地檢察機關積極探索設立派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，為服務經(jīng)濟發(fā)展、推進平安建設、強化基層監(jiān)督等方面起到了很好的效果。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在適合新時代工作的新要求、群眾的新期待中，也存在一些問題和不足，本文以重慶市某縣為例，對檢察室如何發(fā)展作一探討。

一、派出檢察室發(fā)展存在的問題和不足

(一)設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室認識不到位

部分基層干部和少數(shù)干警對設置派出檢察室認識不到位，重視不足。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為，檢察機關設置基層檢察室從無到有、從有到無，現(xiàn)在又重新設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，對檢察室的生命周期不看好，持懷疑態(tài)度。有的群眾認為，檢察機關就是打擊違法犯罪分子，自己是守法公民，和自己掛不上鉤離得很遠，設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室對自己影響不大，沒有什么好處。有的群眾對檢察室不了解，曉度率低，有的群眾習慣性的找上級機關，認為基層檢察室解決不了實際問題。少數(shù)干警認為，檢察室就是搞搞法制宣傳，發(fā)發(fā)傳單、走訪下群眾，收集摸排的一些線索自己也不能獨立辦理，又沒有考核項目，對全院整體績效評價沒有貢獻率，作用不大，可有可無；同時，在人手本身緊張的情況下，設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室勢必分散了辦案力量，對主業(yè)工作是一種牽絆。

(二)檢察室法律地位不明確

目前，設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室其主要依據(jù)是最高檢制定的《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》，從《憲法》和《人民檢察院組織法》中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設置沒有明確定位。唯一相關聯(lián)的規(guī)定只有《人民檢察院組織法》第二條，“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設置人民檢察院，作為派出機構”。條文中“根據(jù)工作需要”和“等”的字眼，就廣義上的解釋，為設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室預留了法律空間，但該規(guī)定在肯定列舉的地域范圍中沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且經(jīng)批準設置的是人民檢察院不是檢察室。

(三)檢察室工作職能不突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室作為檢察機關設置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構，其職責是履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職能。最高檢《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》和《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》，都明確了派出檢察室的職責任務，市院印發(fā)的《重慶市檢察機關派出基層檢察室工作規(guī)則(試行)》和《重慶市檢察機關派出基層檢察室管理辦法(試行)》，對派出基層檢察室職責進行了細化。無論是最高檢的《條例》和《意見》，還是市院的《規(guī)則》和《辦法》，對檢察室的職責定位仍不夠全面具體，規(guī)定的履職范圍也比較原則，操作性不強，且大多職責也是案件最前端工作，如對“兩所一庭”的監(jiān)督，僅僅對派出所監(jiān)督有市檢察院和市公安局會簽的《關于派出基層檢察室開展對公安派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作工作的意見》為指導，對法庭、司法所的監(jiān)督，沒有形成協(xié)作機制，不能切實履行法律監(jiān)督職責。由于職能定位不突出，協(xié)作機制不完善，導致檢察室的工作側重點各有千秋，有的打造為辦案型檢察室，突出辦理批捕、起訴案件；有的打造為服務型檢察室，側重于接待當事人申訴控告，法律宣傳和化解矛盾糾份，為業(yè)務部門提供案件線索；有的打造為全能型檢察室，既開展法律服務，維護穩(wěn)定，又獨立辦理批捕起訴案件，黨委政府交辦的事也做，導致工作成效不明顯、亮點不突出，最終什么事也沒有做好。

(四)檢察室運行模式不統(tǒng)一

探索設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是最高檢作出的重大決策部署，各個地方行動不一，以重慶為例，多的區(qū)縣設置了4個檢察室，少的1個甚至沒有。有的迫于上級壓力，在決策前缺乏必要的調(diào)查論證，急功近利，盲目跟風，存在一哄而上，搞一刀切的情況。機構編制不一，地位尷尬。有的沒有行政級別和固定編制，如籌建的龔灘檢察室；有的批復了機構級別，但沒有人員編制，如運行的龍?zhí)稒z察室。辦公場所不一，形式各樣。在辦公場地來源上，有的由當?shù)卣峁械淖庥棉k公用房，有的自建解決辦公用房；在辦公用房面積上，有的僅有20平方米，有的達6000余平方米，差距較大。人員配備不一，隨意性大。在人員配備的形式上，有的明確正式干警，實行定點+巡回的方式，長期駐點蹲守辦公；有的安排正式干警“客串”，逢鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕集或重大活動定期辦公，平時由聘請的文員駐守；有的身兼數(shù)職，有工作安排便駐室辦公。在人員配備的數(shù)量上，有的只有1名正式干警，有的達32人。在人員配備的結構上，有的均為老同志，年齡結構老化，有的將檢察室作為解決職級待遇或“甩包袱”的地方；有的法律專業(yè)比例較低，有的缺乏業(yè)務工作經(jīng)驗。工作職責不一，監(jiān)督乏力。沒有承辦具體案件的檢察室，既使通過座談交流、列席庭審、查閱案卷等形式，也很難深入其中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，法庭、派出所和司法所多是疲于應對，監(jiān)督游離于表面，形成“虛化”。有的檢察室承辦批捕起訴案件，能從辦案中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，更重要的是，通過辦案讓監(jiān)督手段更具剛性。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室發(fā)展的對策建議

(一)提高設置派出檢察室重要意義的認識

一是踐行以人民為中心發(fā)展理念的重要舉措。習近平總書記強調(diào)，時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人。要堅持以最廣大人民根本利益為檢察工作的最高標準，堅持把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，以人民為中心想問題、作決策、抓工作，維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，是檢察機關一切工作的出發(fā)點和落腳點。雖然近年來檢察機關的法律監(jiān)督能力不斷提升，服務基層群眾的舉措不斷豐富、形式不斷多樣，但面對基層工作的新形式、群眾的新期待，檢察工作尚不能完全滿足群眾日益增強的法治需求。適時建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，在檢察機關與基層群眾之間架起一座橋梁，通過與基層群眾“零距離”、面對面的接觸，發(fā)揮檢察室貼近基層、貼近群眾的作用，打造老百姓家門口的“檢察院”，使檢察專業(yè)化與群眾路線更好地結合，讓更多的群眾聽到檢察聲音、感受檢察服務。二是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的直接體現(xiàn)。習近平總書記強調(diào)，基礎不牢，地動山搖。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，關鍵和基礎在農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)業(yè)。設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，更有利于收集基層信息、強化基層監(jiān)督，打擊危害農(nóng)村穩(wěn)定、破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和侵害農(nóng)民利益的犯罪；有利于強化對農(nóng)村土地承包、適度規(guī)模經(jīng)營等民事行政訴訟的法律監(jiān)督；有利于開展對破壞生態(tài)環(huán)境和危害食藥品安全提起公益訴訟。同時，還可以結合辦案助推鄉(xiāng)村治理體系建設。三是完善基層政法組織體系的現(xiàn)實需要。我國設置了五級組織構架的黨政體制，在相應層級分別設置了行政機關和審判機關，而檢察機關只設置到縣一級。目前，公安派出所、司法所均形成了“一鄉(xiāng)一所”的建設模式，法院也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設了片區(qū)法庭，只有檢察機關仍在探索性的建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，造成檢察機關對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的運行和執(zhí)法司法活動缺乏強有力的法律監(jiān)督。設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，使其與人民法庭、公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所共同組成完備的基層政法組織體系，更好發(fā)揮基層司法機構整體效能，進一步促進依法行政和構建公正高效權威的社會主義司法制度。

(二)明晰管理模式強化組織保障

一是進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的法律地位。建議提請修改《人民檢察院組織法》，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室寫入檢察院組織法，明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置檢察室的規(guī)定，讓檢察室的職能職責上升到法律的層面，使其履行職能職責有法可依、有法為據(jù)。二是進一步科學合理規(guī)劃建設檢察室。要因地制宜、量力而行，充分考慮現(xiàn)有人力、物力、財力等條件，統(tǒng)籌擬選址鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離、人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、社會治安形勢、輻射功能強度等因素，科學規(guī)劃、穩(wěn)步推進，做到成熟一個、設立一個、鞏固一個，不搞齊步走、一刀切。三要進一步理清關系加強內(nèi)部管理。要建立統(tǒng)一規(guī)范的組織體系，在市院設立專門機構，負責對全市檢察室工作的指導，增強工作力度，做實管理舉措。要理順業(yè)務部門和檢察室的關系，進一步細化區(qū)縣檢察院各業(yè)務部門和檢察室的職責，完善業(yè)務指導、線索移送、案件辦理機制，形成工作合力，增強監(jiān)督實效。要建立檢察室干警交流輪崗制度，檢察室工作條件艱苦，工作量和工作難度大，到檢察室工作一定期限的干警要實行交流輪崗，并形成長效機制。

(三)做實做穩(wěn)檢察室新的增長點

充分發(fā)揮檢察室作為“莎姐”工作下沉到鄉(xiāng)村的平臺作用，實現(xiàn)基層檢察室與“莎姐”工作同臺共舞、同向發(fā)力，共同推動城鄉(xiāng)基層社會治理現(xiàn)代化水平的提升。一要靈活形式開展法制教育。結合中小學生品德教育和身心發(fā)展特點，編寫法制教育講稿，編印動漫手冊，增強法制教育的針對性和實效性。突出重點，以點帶面，開展校園欺凌預防宣傳、青少年維權教育，通過以案說法、法制講座、互問互答等形式，提高學生參與的趣味性、積極性，在寓教于樂的過程中，靈活多樣地培養(yǎng)未成年人尊法學法守法用法、自愛自護的意識和能力，從源頭上預防和減少案件發(fā)生。要落實中小學校法制副校長制度，聯(lián)合法院開展“法庭進校園”。要利用“莎姐”大普法契機，因地制宜建設預防犯罪法治教育基地，重點開展法制宣傳、弘揚傳統(tǒng)文化、踐行社會主義核心價值觀，講好檢察故事、傳播法治能量、傳遞司法信心，引導基層群眾明大德、守公德、嚴私德。二要努力挽救涉罪未成年人。認真貫徹“教育、感化、挽救”的方針，對擬作不起訴的案件協(xié)助開展社會調(diào)查，制作社會調(diào)查報告。對不起訴的在校未成年犯罪嫌疑人，與教委主管部門和就讀學校銜接，幫助重返校園完成學業(yè)。開展未成年社區(qū)矯正對象調(diào)查摸底，定期開展巡訪和幫教，幫助涉罪未成年人更好地實行成長；建立未成年矯正對象關愛微信群，引導自立自強，協(xié)助學藝求職順利回歸社會。要探索引入第三方機構，購買社會服務的方式，開展對涉罪未成年人跟蹤幫教，提高未成年人司法保護質(zhì)量和效果。