談治理體系和治理能力視野下的公眾參與

趙雁冰

晉中學(xué)院旅游與公共管理學(xué)院，山西 晉中 030619

我黨的十八屆三中全會中明確提出“社會治理創(chuàng)新”的重要課題。社會治理和傳統(tǒng)的社會管理相比較具有極大的不同之處：社會管理注重政府對社會的管理，然而社會治理提出要有多樣化的合法權(quán)力根源；社會管理提出政府建立在社會上面，依靠政府的權(quán)力下達命令；社會管理提倡從政府自身的主管想法管理社會，然而社會管理更多的支持多樣化主體之間的平等溝通，形成共識，通過合作協(xié)同對社會的公共事務(wù)進行處理。在中國改革發(fā)展的重要階段，黨與政府提出科學(xué)合理的調(diào)控政策，高效的政府管控，全面的實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的目標，是全面實現(xiàn)中國夢的重要方法。

一、公眾參與在實現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的作用

首先，公眾參與是國家民主化管控的主要表現(xiàn)，為治理國家，保證國家安定團結(jié)打下堅實的基礎(chǔ)。在古羅馬時代，直接民主因為自身花費還有效率，逐步被現(xiàn)代化政治發(fā)展所替換。在現(xiàn)代政治文明發(fā)展過程中，很多政府選擇運用代議制的民主化管控方式。在代議制管控方式中，公民運用選舉的方法，切實的實現(xiàn)對國家政治文化的最初管制。可是民選的政府并不是全能的。[1]國家治理系統(tǒng)現(xiàn)代化為逐步的推動民主提供了更廣闊的范圍。

公眾參與是國家民主政治制度的表現(xiàn)之一，它能夠在一個比較開放的場域環(huán)境中，通過信息的交流與觀念思想的相互作用，聯(lián)系群眾的思想與認識，給政府發(fā)展創(chuàng)造多樣化、全方位的資源信息，極大的增強政府開展對策的信息支持量，有助于管控公權(quán)力的非法應(yīng)用。詳細的說，目前所面臨的主要難題就是革新。在當(dāng)前黨不斷改革發(fā)展的過程中，提高民眾參與積極性，可以提升民眾的積極性，極大的鼓勵公眾發(fā)揮創(chuàng)新能力，進而提升全社會參與革新與國家管控的強度。

其二，公眾參與注重合作與溝通，有助于實現(xiàn)國家科學(xué)治理。以善治國是國家治理的理想目標。我國《決定》文件中明確指出“國家治理系統(tǒng)與治理能力現(xiàn)代化”[2]方面的內(nèi)容，這一內(nèi)容清楚的表達了現(xiàn)在中國治理系統(tǒng)的創(chuàng)建與改革，這會全方面的覆蓋現(xiàn)代化政治文明中的基本性內(nèi)容，也就是法治、責(zé)任、透明、公正等，由此形成的社會公共事務(wù)的管理一定集中的體現(xiàn)為多元參與的局面，采用善治的方式，就需要政府部門以及公民聯(lián)合起來管理社會公共事務(wù)，開展多樣化的交流與互動。經(jīng)過對制度和程序的系統(tǒng)規(guī)劃與創(chuàng)新，管控與發(fā)揮國家的權(quán)力內(nèi)容，全方位、立體化的實現(xiàn)國家權(quán)力逐步走向社會權(quán)力的轉(zhuǎn)變與回歸，最終形成善治的最終目標。

其三，公眾參與注重訴求表述，有助于化解社會矛盾，保持社會的安定團結(jié)。國家治理的最終目的就是提升人民的幸福生活指數(shù)，為百姓謀福利，為國家求安定。公共福利與民生問題一直以來就是國家治理中重點問題。伴隨著改革步入發(fā)展的關(guān)鍵時期，社會矛盾不斷增加，處理不妥善十分容易造成群眾性事件，直接影響了社會的穩(wěn)定與和諧。國家主席習(xí)近平清楚的講到“黨和國家事業(yè)的發(fā)展進步，離不開人民的創(chuàng)造力量，國家治理、社會管理說到底是做群眾的工作?！盵3]怎樣開展群眾工作，就是當(dāng)前管理者面臨的緊要問題。公眾參與制度通過設(shè)計科學(xué)、合理的制度，吸收公眾參與到社會管控中，可以全面推動信息公開化，提升議事協(xié)商的能力。更好的化解社會矛盾，推動社會的穩(wěn)定與和諧。

二、地方社會治理中公眾參與現(xiàn)狀

(一)政府積極推動公眾參與社會治理

最近幾年來，中國各個地方政府部門都十分重視公眾參與的作用，在環(huán)境保護、城市管理、發(fā)展計劃、公共衛(wèi)生、公共事業(yè)管理以及政府的重大決策方面都注重公眾的參與，善于發(fā)揮公眾建言獻策的重要作用。在政策方面，公眾參與成為了一項重要的工作規(guī)定。當(dāng)前，地方政府議事實施科學(xué)民主決策，引進公眾參與步驟，與此同時明確了涉及到重大公共利益與人民群眾切身利益的，要公開征求社會意見。在具體實踐環(huán)節(jié)中，在社會治理公眾參與方面，各級地方政府大膽探索，創(chuàng)新發(fā)展，把現(xiàn)代治理技術(shù)引入社會發(fā)展中。例如，鎮(zhèn)江市在全市各個轄區(qū)中首先提出了全面實施社區(qū)參與公共治理。參與式治理實施以來，潤州區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生了黨建“半月談”等一批具有特色的社區(qū)議事會。

(二)利用網(wǎng)絡(luò)，公眾參與飛速發(fā)展

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展讓公眾的信息表達與言論自由上升到了一個新的高度。極大的提高了公眾參與社會治理的效能與積極性。為了更好的適應(yīng)公眾通過網(wǎng)絡(luò)參與社會治理的全新形勢。我國多個城市創(chuàng)建了“網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人”的制度，明確提出網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖要在3小時內(nèi)回復(fù)，在5個工作日內(nèi)處理完畢，在7個工作日內(nèi)解釋說明的辦理時間規(guī)定。當(dāng)前，我國通過網(wǎng)絡(luò)接收信件上億件，回復(fù)率達到98%，辦結(jié)率達到96.5%以上。[4]

(三)公眾與政府及有關(guān)部門實現(xiàn)互動交流

如果僅僅有一方面的單獨行動，而并沒有互動的環(huán)節(jié)就不能稱之是公眾參與。我國的公眾參與經(jīng)過幾年的發(fā)展時間，已經(jīng)產(chǎn)生了很多公眾參與決策機構(gòu)互動的事件，可以說是真正的實現(xiàn)了公眾參與。例如，中國鎮(zhèn)江市在2012年想要對醫(yī)保政策的有關(guān)條件進行修改，在公眾參與的環(huán)境下，最終提前撤銷了草案，重新的研究修整。以上就是公眾參與社會治理，政府針對公眾的意見積極的回應(yīng)的主要案例。

三、目前實施公眾參與社會治理面臨的困難

(一)政府信息不夠透明化

雖然當(dāng)前我國已經(jīng)創(chuàng)建了政府信息公開的基本模型，從整體的發(fā)展情況來說，目前政府信息公開的整體水平停留在初級階段。政府信息不夠透明化，公開缺少科學(xué)的標準要求，內(nèi)容單調(diào)化，具有很強的形式主義現(xiàn)象，系統(tǒng)的瀏覽我國地方政府部門的官網(wǎng)，主要就是信息更新速度慢、信息量不豐富等情況。信息公開的范圍不夠系統(tǒng)、仔細，僅僅公開了一些公眾想要了解的，而且必須要公布的事件。然而規(guī)避了那些可能涉及部門權(quán)益的十分敏感的話題，或者是僅僅公開一些與全局沒有關(guān)系的公共事件的要求。這樣一來，不但降低了公眾的評判力，并且極大的影響了公眾對參與社會治理的整體質(zhì)量。

(二)公眾參與的社會機構(gòu)發(fā)展不完善

國家治理系統(tǒng)現(xiàn)代化的主要特點之一是政府權(quán)力體系的現(xiàn)代化。政府是管理國家的主要組成部分，政府功能的規(guī)劃的科學(xué)區(qū)分，直接決定了國家管理的整體高度以及管理水平?？墒?，政府權(quán)力體系的現(xiàn)代化管理特點，主要體現(xiàn)了政府功能的現(xiàn)代化特征，政府將權(quán)力釋放下來、權(quán)力分類、權(quán)力限制。可是，從古至今政府管理職能就受到了計劃經(jīng)濟思想的影響，政府在行政管理中就如同一個全能型人員，控制著所有資源的分配，注重命令與服從。作為全能型政府不但是掌舵者還是主導(dǎo)者，把市場的手、社會的手都錯誤的疊加到了政府中，存在國家管理制度的僵硬化特點。

民眾作為獨立存在的個體被融入到國家這個大的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，并不存在個體化、獨立性等特征。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，所有制的多元化，政府單邊管控的一元化社會管理方式被全面擊破。政府不再是高高在上的政府，政府也不再全權(quán)負責(zé)全部的事情?？墒且驗樵馐艿絺鹘y(tǒng)模式的作用力，政府老舊的管控思想仍然存在，責(zé)任政府、有限政府以及服務(wù)政府的理念逐漸提高。還有一些政府部門仍然有不作為、亂做事的亂象，政府管理制度的創(chuàng)新性以及活力并沒有全面激發(fā)，加強了國家治理的困難度。

(三)公眾參與社會治理方法單一化

當(dāng)前，我國地方政府引導(dǎo)公眾參與社會治理的方式主要是聽證會、論證會、座談會以及公開的征求意見等。其中聽證會還并不是一種深層次的參與方法，在實踐過程中常常被政府的一些部門做成了形式主義、表面功夫，失去了公信力。因為缺少中介機構(gòu)的監(jiān)管與考察，監(jiān)督人員代表的選擇程序不科學(xué)，運行章程很難實現(xiàn)規(guī)范化等因素，有關(guān)政府機構(gòu)的行為具有十分大的隨意性特點等，這就讓聽證會等這種公眾參與形式在很多時候不能夠達到最初的目標。

四、公眾參與社會治理的改進策略

(一)轉(zhuǎn)變政府職能與治理思想

科學(xué)合理的實施政府權(quán)力，確保政府權(quán)力系統(tǒng)的現(xiàn)代化水平，就需要合理的轉(zhuǎn)變政府全能型本位思想，科學(xué)的轉(zhuǎn)變政府的基本職能，合理的下放權(quán)利；明確政府權(quán)力的邊緣，真正的做到根據(jù)規(guī)定做好每一件事，重新的界定政府的職能。精準的把控政府和市場、政府和社會、以及管理與服務(wù)的關(guān)系特征。

創(chuàng)建合理的政府并不是全能型政府，切實實現(xiàn)各歸其主，將政府事件交給政府，市場事件交給市場，社會性事件交給社會管理。聯(lián)系中國三中全會明確提出的《決定》精神內(nèi)容：系統(tǒng)、全面、科學(xué)的規(guī)劃管理政府與市場之間的關(guān)系，讓市場在資源分配中起到關(guān)鍵性作用，以及全面的發(fā)揮政府的真正作用力。在經(jīng)濟領(lǐng)域，合理的劃分政府和市場，政府和社會彼此間的聯(lián)系。但凡是市場能夠自己調(diào)節(jié)的內(nèi)容，都要歸市場管控；社會可以參加的，都要交給社會。這個制度具有變化性、公開性特征，它充分的吸收了社會機構(gòu)、企業(yè)以及公民等多樣化的社會體系；全面的表現(xiàn)公民、社會團體和市場制度的重要性，擴展了公眾參與社會制度的管控范圍，進而構(gòu)成了職能邊界清晰的政府——社會——市場等多元化的參與主體共同治理的現(xiàn)代治理體系。

(二)完善政府信息公開制度

積極的擴展信息公開的涉及面與質(zhì)量，創(chuàng)建透明化政府，不但要對政府的最終決策、決定的實施依據(jù)、形成的具體步驟、預(yù)期的成本以及效益等情況進行全面的公開，還需要對容易引起社會公眾關(guān)注的民生問題、自然環(huán)境問題等所涉及到的技術(shù)背景、內(nèi)容等進行普及與公開，這樣一來才可以更好的引導(dǎo)公眾積極參與。有效的規(guī)避公眾因為知識短缺引發(fā)的不理解。在公開的媒體選擇方面，不但要選擇官方媒體，政府的門戶型網(wǎng)站，還需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，進行信息的公開。

(三)健全公眾參與社會管理制度

公眾參與到社會管理是我國公民科學(xué)合理的使用公民權(quán)利的基本方式，是系統(tǒng)體現(xiàn)社會主義民主政治的主要渠道。科學(xué)、合理的公民參與，有助于提高民眾對政府權(quán)力的監(jiān)管，極大的提高公共決策的民主性與全面性。可是因為參與想法和公民自己的精神特點，當(dāng)前公眾參加社會管控的內(nèi)在動力不充分，參與的廣度與深度并不是十分到位。所以，我們能夠從下面兩點著手：

首先，提高民眾的參與意識。公眾參與社會治理主要包括兩種方式：直接參與、間接參與。無論是哪一種方式，都要建立在公民意愿基礎(chǔ)之上。因此，能夠聯(lián)系報紙、雜志、電視等傳統(tǒng)型媒體宣傳機構(gòu)以及網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等新媒體的宣傳方法；一直以來堅持信息的公開性、民主性，共同管理、轉(zhuǎn)變公眾心理的“事不關(guān)己，高高掛起”的思想內(nèi)容，全方位的鼓勵提高公眾參加社會管理的熱情與積極性。

之后，在具備參與意識的基礎(chǔ)上，培養(yǎng)公民意識，協(xié)助公民確立準確的角色定位、權(quán)利思想以及責(zé)任感，全面的提高公民的參與積極性，發(fā)揚理性的力量。

(四)充分發(fā)揮社會組織的重要性

全面實施好的社會組織培養(yǎng)計劃。使用良好的社會組織孵化基地等載體，積極合理地培育社區(qū)公益性、服務(wù)性、公開性的社會組織，志愿者參與社會治理與服務(wù)。沖破社會組織發(fā)展限制性因素，強化社會組織自身建設(shè)與人才團隊建設(shè)，提升自身服務(wù)社會的能力與公信力。在政策方面，要為社會組織進行活動創(chuàng)建優(yōu)良的空間，積極的引領(lǐng)、鼓勵與支持公民在自愿的基礎(chǔ)之上，參與相應(yīng)的社會組織，在法律允許的條件下，提供公共服務(wù)。

五、結(jié)語

在我國治理體系現(xiàn)代化創(chuàng)建的過程中，公眾的積極參與成為國家政治政策順利實施的基礎(chǔ)條件，是表現(xiàn)國家長遠生命力以及革新力的基礎(chǔ)內(nèi)容。在收集百姓意見的過程中，表現(xiàn)出更多的理性內(nèi)容。參與政治建設(shè)是每一個公民的基本權(quán)利，假如公民并沒有與，就沒有了表達自己思想觀念的機會。如果不能夠切實的參與進去，就會減少理性判斷的空間與機會；沒有參與公共生活，就失去了民主的意義。在國家開展多樣化、開放性管理的轉(zhuǎn)變環(huán)節(jié)中，需要政府部門、社會以及公眾之間的良性互動與協(xié)商管理。在這一協(xié)商管理的過程中不僅可以維持良性、高效率的競爭局面，而且可以為現(xiàn)代治理獲取更高的權(quán)威行以及合理性。公眾參與是一種十分關(guān)鍵的表現(xiàn)方式，是多樣化治理目標實現(xiàn)的主要基礎(chǔ)。所以，現(xiàn)代國家治理需要公眾的參與。只有不斷的從轉(zhuǎn)變政府職能、組織公民意識的形成等多方面健全公民參與制度，才可以全面地表現(xiàn)公眾參與的重要意義與價值，全方位地實現(xiàn)國家管理系統(tǒng)以及治理能力現(xiàn)代化的目標。