農(nóng)墾改革中如何運(yùn)用以作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥土地政策

王衛(wèi)真

近年來(lái)，在墾區(qū)集團(tuán)化的改革中，不斷推進(jìn)農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化，不斷創(chuàng)新農(nóng)墾土地資產(chǎn)配置方式，在處置原劃撥土地時(shí)，大多選擇作價(jià)出資（入股）的方式?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]33號(hào)）和《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地使有償使用范圍的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)[2016]20號(hào)）對(duì)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司等農(nóng)墾企業(yè)，其使用的原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地，經(jīng)批準(zhǔn)可以采取作價(jià)出資（入股）方式處置作出了原則規(guī)定。但在具體操作上還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的政策，主要還是參照國(guó)企改革土地資產(chǎn)處置政策辦理。本文就國(guó)企改革土地資產(chǎn)處置政策做以介紹，以便于農(nóng)墾企業(yè)在改革中處置土地資產(chǎn)時(shí)借鑒和參考。

一、國(guó)有企業(yè)改革中以國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥土地政策的產(chǎn)生和發(fā)展

以國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥土地政策，是適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革提出的。1992年，國(guó)家土地管理局和國(guó)家體改委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)<股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理暫行規(guī)定>的通知》，首次提出國(guó)有企業(yè)實(shí)行股份制改造必須實(shí)行土地資產(chǎn)作價(jià)出資（入股）處置，要求“改組或新設(shè)股份制企業(yè)時(shí)，涉及的國(guó)有土地使用權(quán)必須作價(jià)入股”。1993年，國(guó)家頒布的《公司法》第二十四條明確規(guī)定：“股東可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專(zhuān)利技術(shù)、土地使用權(quán)作價(jià)出資”。1998年，原國(guó)家土地管理局頒布了《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國(guó)家土地管理局第8號(hào)令），對(duì)國(guó)家作價(jià)出資（入股）政策的內(nèi)涵及適用范圍予以明確。同年，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第256號(hào)）頒布，將國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股明確為土地有償使用方式之一。至此，源于企業(yè)改制的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）成為國(guó)有土地有償使用的法定方式。

二、國(guó)有企業(yè)改革中以國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥土地政策的概念、權(quán)能及特點(diǎn)

（一）概念

《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國(guó)家土地管理局第8號(hào)令）明確，國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）是指國(guó)家以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）形成的國(guó)家股股權(quán)，按照國(guó)有資產(chǎn)投資主體由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門(mén)委托有資格的國(guó)有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有。國(guó)家作價(jià)出資方式和國(guó)家作價(jià)入股方式是兩種方式，但這兩種方式?jīng)]有質(zhì)的區(qū)別，其的區(qū)別在于：國(guó)家作價(jià)出資方式，適用于新設(shè)企業(yè)為有限責(zé)任公司；國(guó)家作價(jià)入股方式，適用于新設(shè)企業(yè)為股份有限公司。

（二）權(quán)能

土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）的權(quán)能等同于出讓土地使用權(quán)，在批準(zhǔn)的使用年期內(nèi)，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。經(jīng)批準(zhǔn)改變用途的，應(yīng)補(bǔ)繳不同用途的土地出讓金差價(jià)。其政策依據(jù)主要有以下兩個(gè)：一是，1997年，原國(guó)家土地管理局印發(fā)的《對(duì)關(guān)于執(zhí)行股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定中幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示的批復(fù)》（國(guó)土批[1997]56號(hào)）中有明確規(guī)定，即：對(duì)原劃撥土地使用權(quán)采取國(guó)家股入股的，股份制企業(yè)對(duì)入股的土地享有出讓土地使用權(quán)同等的權(quán)利。二是，國(guó)土資規(guī)[2016]20號(hào)文進(jìn)一步明確“作價(jià)出資或者入股土地使用權(quán)實(shí)行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價(jià)管理制度”。

（三）特點(diǎn)

從上述概念和權(quán)能可以看出，國(guó)有企業(yè)改革時(shí)，以國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥土地，具有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是企業(yè)取得土地使用權(quán)的同時(shí)，政府沒(méi)有收取相應(yīng)的土地價(jià)款，而是把這部分價(jià)款作為國(guó)家資本金又投向了企業(yè)。二是企業(yè)不必一次性支付數(shù)額較大的土地出讓金，卻擁有了與出讓土地使用權(quán)一樣的權(quán)能，降低了企業(yè)改革的成本。三是國(guó)家與企業(yè)在土地資產(chǎn)上形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的關(guān)系。

三、國(guó)有企業(yè)改革中以國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥土地政策的適用范圍和條件

（一）適用范圍

根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[1999]433號(hào)）的規(guī)定，采用國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥土地，主要適用于自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，承擔(dān)國(guó)家計(jì)劃內(nèi)重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目的企業(yè)。這類(lèi)企業(yè)的改制方案，通常是由國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的。

近年來(lái)，隨著改革的不斷深化，國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）政策的適用范圍已從國(guó)企改革土地資產(chǎn)處置逐步擴(kuò)大到了科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制、事業(yè)單位改革、文化體制改革和農(nóng)墾改革等重大改革涉及的原劃撥土地處置。特別是2015年出臺(tái)的中發(fā)[2015]33號(hào)文，首次將國(guó)有農(nóng)用地納入土地資產(chǎn)處置范圍，明確農(nóng)墾改革中可按需要采取作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥?chē)?guó)有農(nóng)用地，將國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）政策在適用的地類(lèi)上，從國(guó)有建設(shè)用地?cái)U(kuò)展到了國(guó)有農(nóng)用地。

（一）條件

便于準(zhǔn)確理解和把握上述適用范圍，根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》（國(guó)土資發(fā)[2001]44號(hào)）等有關(guān)文件要求，采取國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥土地，除必須權(quán)屬合法、無(wú)爭(zhēng)議，已辦理土地登記，有土地使用權(quán)證書(shū)外，還須同時(shí)具備兩個(gè)條件：一是必須是省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)或國(guó)家控股公司試點(diǎn)的企業(yè)，也就是通常說(shuō)的要有國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)資格；二是改制方案必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。目前，企業(yè)擁有的授權(quán)投資機(jī)構(gòu)資格，都是由國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府授予的。

在辦理企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置中是否擁有授權(quán)投資機(jī)構(gòu)資格一般存在兩種情況，一種是企業(yè)在組建時(shí)，國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府就已經(jīng)批準(zhǔn)其為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，這種企業(yè)在進(jìn)行土地處置時(shí)，已經(jīng)符合采取國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置土地的資格要求。另一種是改制時(shí)企業(yè)尚不具備授權(quán)投資機(jī)構(gòu)資格，這種企業(yè)擬對(duì)其改制涉及的原劃撥土地如擬采用國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置，需要向省級(jí)以上人民政府提出授權(quán)投資機(jī)構(gòu)資格申請(qǐng)，這個(gè)申請(qǐng)通常在企業(yè)改制方案中一并提出，經(jīng)批準(zhǔn)后，獲得授權(quán)投資機(jī)構(gòu)資格。

四、國(guó)有企業(yè)改革中以國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥土地的審批和辦理程序

（一）審批流程及權(quán)限

按照現(xiàn)行政策規(guī)定，國(guó)有企業(yè)改革時(shí)，采取國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置原劃撥土地的，由省級(jí)以上國(guó)土資源主管部門(mén)分兩次受理并批復(fù)：

第一次是土地資產(chǎn)處置總體方案的核準(zhǔn)。根據(jù)省級(jí)以上人民政府的企業(yè)改革批準(zhǔn)文件，由企業(yè)擬定土地資產(chǎn)處置總體方案并向有批準(zhǔn)權(quán)的國(guó)土資源主管部門(mén)申請(qǐng)核準(zhǔn)，核準(zhǔn)通過(guò)后，由國(guó)土資源主管部門(mén)向企業(yè)下發(fā)核準(zhǔn)函。土地資產(chǎn)處置總體方案核準(zhǔn)后，由企業(yè)自主委托具備相應(yīng)土地估價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，依據(jù)土地狀況和估價(jià)結(jié)果，擬訂土地資產(chǎn)處置的具體方案，并向土地所在地的市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)申請(qǐng)初審，由土地所在地的市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)狀況、地價(jià)水平進(jìn)行審查并出具初審意見(jiàn)。

第二次是土地資產(chǎn)處置批復(fù)。經(jīng)土地所在地的市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)初審合格后，由企業(yè)持改制方案、土地估價(jià)報(bào)告、土地資產(chǎn)處置具體方案和初審意見(jiàn)，到原核準(zhǔn)的國(guó)土資源主管部門(mén)申請(qǐng)辦理土地估價(jià)報(bào)告?zhèn)浒负屯恋刭Y產(chǎn)處置審批。獲得批準(zhǔn)后，由企業(yè)持處置批準(zhǔn)文件到國(guó)有資源管理部門(mén)辦理國(guó)有資本金轉(zhuǎn)增手續(xù)后，再到土地所在地的市、縣土地行政主管部門(mén)辦理土地變更登記。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)土地資產(chǎn)處置方案核準(zhǔn)和審批實(shí)行集體會(huì)審，初審機(jī)關(guān)不得干預(yù)土地資產(chǎn)的具體處置方式。

據(jù)企業(yè)資產(chǎn)隸屬關(guān)系不同，審批權(quán)限也不同。一般分兩種情況：

一種情況是改制方案由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)的，其土地資產(chǎn)處置方案報(bào)國(guó)土資源部審批，同時(shí)提交土地估價(jià)報(bào)告。企業(yè)取得土地資產(chǎn)處置批復(fù)后，到土地所在地的市、縣國(guó)土局辦理變更登記手續(xù)。

另一種情況是改制方案由省級(jí)人民政府或其授權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)的，其土地資產(chǎn)處置方案報(bào)同級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)審批，同時(shí)提交土地估價(jià)報(bào)告。企業(yè)取得土地資產(chǎn)處置批復(fù)后，到土地所在地的市、縣國(guó)土局辦理變更登記手續(xù)。除特別規(guī)定外，目前市、縣人民政府無(wú)權(quán)批準(zhǔn)以國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置企事業(yè)單位原劃撥土地。

（二）辦理程序

國(guó)有企業(yè)改革在申請(qǐng)土地資產(chǎn)處置時(shí)，可根據(jù)《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國(guó)家土地管理局第8號(hào)令）等有關(guān)文件要求，按以下程序辦理：

1.擬定土地使用權(quán)處置方案。企業(yè)改革涉及土地使用權(quán)處置時(shí)，由原企業(yè)擬定土地使用權(quán)處置方案。方案的主要內(nèi)容應(yīng)包括改革的形式和內(nèi)容、現(xiàn)使用土地的狀況和擬處置土地的狀況，擬采用的處置方式等。

2.土地評(píng)估結(jié)果確認(rèn)和土地使用權(quán)處置方案審批。企業(yè)應(yīng)自主委托具有相應(yīng)土地估價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地評(píng)估，并依據(jù)土地狀況和評(píng)估結(jié)果，擬定土地資產(chǎn)處置的具體方案。地價(jià)評(píng)估結(jié)果和土地使用權(quán)處置方案應(yīng)當(dāng)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)確認(rèn)和審批。報(bào)批時(shí)還應(yīng)同時(shí)提交企業(yè)改革的批準(zhǔn)文件、土地使用權(quán)證書(shū)以及其他有關(guān)材料。

3.變更土地登記。土地使用權(quán)處置方案經(jīng)批準(zhǔn)后，企業(yè)應(yīng)持批準(zhǔn)文件和其它有關(guān)文件，到土地所在地的市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)辦理土地登記手續(xù)，取得作價(jià)出資（入股）土地使用權(quán)。

附：相關(guān)法規(guī)政策

（一）法律法規(guī)

1.《土地管理法》

2.《城市房地產(chǎn)管理法》

3.《土地管理法實(shí)施條例》

4.《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院55號(hào)令）

（二）中共中央國(guó)務(wù)院文件

1.《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)）

2.《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2010]27號(hào)）

3.《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場(chǎng)環(huán)境的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]14號(hào)）

4.《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕15號(hào)）

5.《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)2015（22）號(hào)）

6.《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》（中發(fā)（2015）33號(hào)）

7.《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕82號(hào)）

（三）原國(guó)家土地管理局和國(guó)土資源部有關(guān)文件

1.《對(duì)關(guān)于執(zhí)行股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定中幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示的批復(fù)》（國(guó)土批[1997]56號(hào)）

2.《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國(guó)家土地管理局8號(hào)令）

3.《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)的通知》（國(guó)土資發(fā)[1999]433號(hào)）

4.《關(guān)于印發(fā)<企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置審批意見(jiàn)（試行）>和<土地估價(jià)報(bào)告?zhèn)浒皋k法（試行）>的通知》（國(guó)土資廳發(fā)[2001]42號(hào)）

5.《國(guó)土資源部關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》（國(guó)土資發(fā)（2001）44號(hào)）

6.《國(guó)土資源部 發(fā)展改革委 科技部 工業(yè)和信息化部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 商務(wù)部關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）

7.《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地使有償使用范圍的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)[2016]20號(hào)）