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      看清廷的監(jiān)察制度發(fā)展及對當(dāng)代之借鑒

      2018-01-22 22:27:15
      法制博覽 2018年24期
      關(guān)鍵詞:都察院監(jiān)察官監(jiān)察機(jī)關(guān)

      李 鵬

      西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院,陜西 西安 710063

      一、清朝監(jiān)察制度概覽

      《欽定臺規(guī)》是我國古代最為完整的一部監(jiān)察法規(guī),也是清朝監(jiān)察制度發(fā)展的產(chǎn)物。始纂于乾隆八年,共四十二卷,非常全面的規(guī)定了都察院的職責(zé)和任務(wù),職官的選拔,紀(jì)律,獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。

      清朝在繼承了明朝的監(jiān)察制度(都察院)的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大都察院官員的權(quán)力,允許其“風(fēng)聞言事”,康熙認(rèn)為:“國家設(shè)言官,專司耳目,凡政治得失,民生利弊,必須詳切條陳,直言無隱,司為稱職?!钡接赫龝r(shí)期,將六部的六科給事中劃入都察院管轄。至此,唐代以來的臺(御史臺,明清改為都察院)諫分離,明朝的科,道并行的監(jiān)察體系不復(fù)存在,形成了以中央都察院為核心,地方十五道監(jiān)察御史為輔助,全部監(jiān)察權(quán)力集于中央的監(jiān)察體系。

      二、清朝監(jiān)察制度無法發(fā)揮效能的原因

      回顧整個(gè)清王朝,監(jiān)察制度的發(fā)展與吏治腐敗并行這種矛盾的現(xiàn)象一直存在。清朝吸收借鑒了前朝的監(jiān)察制度,是我國古代史監(jiān)察制度的集大成者。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),在清朝統(tǒng)治的二百六十八年間,一、二品官員貪污腐敗的經(jīng)濟(jì)案件共有108件,但僅乾隆年間一、二品官員經(jīng)濟(jì)犯罪就有65人,占清代總數(shù)的41%。這一方面展現(xiàn)了乾隆從嚴(yán)治吏的決心,另一方面也說明了在監(jiān)察制度已相對完善的運(yùn)行機(jī)制下,貪污腐敗仍屢禁不絕,甚至有愈演愈烈的趨勢。尤其是在乾隆末年之后,監(jiān)察體制對于抑制官場的腐敗風(fēng)氣已如杯水車薪。這其中的原因又包括:

      最高權(quán)力的參與。清朝腐敗是自上而下的,而非自下而上的,大有“只許州官放火,不許百姓點(diǎn)燈”之意?;噬献陨砭褪恰斑M(jìn)貢制度”的受益者,但卻不許州官收貢,或是限制其收貢。這種政治生態(tài)從誕生之日起就注定腐敗是伴隨在其骨子里的,不可分割。

      議罪銀和捐納。議罪銀形成于乾隆時(shí)期,就是針對一些有侵吞公物,貪污,受賄等犯罪行為的政府高級官員,繳納一定的財(cái)物即可抵免其罪過的制度。一般繳納的銀兩少則萬兩,多則數(shù)十萬兩,而當(dāng)時(shí)的二級公務(wù)員(現(xiàn)在的正部級)一年的薪資也只有一百八十兩,這之間的差距既暗含了議罪銀只針對高官,另一方面也能看出當(dāng)時(shí)官員通過貪污腐敗所獲的臟銀之重。

      捐納即買官賣官的制度。清朝建國后(順治年間)就開始出現(xiàn)了捐納的案例,后來便一發(fā)不可收拾。乾隆年間,道員一職的價(jià)位是13120兩,知府10640兩,知州4820兩,知縣3700兩。這些明碼標(biāo)價(jià)的職位并非天價(jià),因此有許多富裕的商人通過這種途徑入仕,而一旦當(dāng)他們的一只腳邁入了官場,其商人本性便又隱隱發(fā)作,第一件事便是撈回其成本,最簡單高效的方式便是出售其轄內(nèi)的官職,層層捐納,或是貪污腐敗,像蛀蟲一樣,自上而下,逐漸蠶食大清的政治生態(tài),使大清的末日提前到來。

      三、清朝監(jiān)察制度對當(dāng)代的啟示

      歷史是一面鏡子,盛衰之理盡收其中。

      (一)建立獨(dú)立、權(quán)威的監(jiān)察機(jī)關(guān)是充分發(fā)揮監(jiān)察效能的前提。清朝施行了獨(dú)立、垂直的管理體制,保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性,以實(shí)現(xiàn)對各級官員的有效監(jiān)督。目前我國最新頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》明確規(guī)定地方各級監(jiān)察委員會對上級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé),這一點(diǎn)區(qū)別于之前監(jiān)察部的雙重領(lǐng)導(dǎo),既要受上一級的監(jiān)督,又要受本級人民政府的監(jiān)督,實(shí)則為各級地方政府過多干涉轄內(nèi)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察職能提供機(jī)會,侵蝕監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力。

      (二)科學(xué)的監(jiān)察官員選任制度是充分發(fā)揮監(jiān)察效能的關(guān)鍵。古人云“人身之所重者,元?dú)庖玻粐抑卣?,人才也?!北O(jiān)察職能的最終實(shí)施要依靠廣大的監(jiān)察官員來完成。清代學(xué)者顧炎武曾說“夫秩卑而命之尊,官小而權(quán)之重,此小大相制,內(nèi)外相維之意也?!边@樣的制度設(shè)計(jì)使得監(jiān)察官員有著廣闊的晉升空間,可以激勵(lì)監(jiān)察官更好的履行自己的職責(zé),在復(fù)雜的政治環(huán)境中擺正自己的位置,當(dāng)下的監(jiān)察委員會可在此處有所借鑒。

      (三)嚴(yán)密的反監(jiān)互察機(jī)制是充分發(fā)揮監(jiān)察效能的必要措施。監(jiān)察官是反腐的最后一道防線,那么要是監(jiān)察官自身出了問題又該如何解決?為了發(fā)揮監(jiān)察官員的作用,防止監(jiān)察官員弄權(quán)行私,清朝也實(shí)行了反監(jiān)互察機(jī)制,這種制度一定程度上加強(qiáng)了監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的自我控制和自我制約,從而制約監(jiān)察權(quán)力的濫用。為此,我們也應(yīng)當(dāng)借鑒如此,改變過去那種線性組織管理體系,逐步形成全國各級監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的相互制約,相互監(jiān)督,相互配合的工作機(jī)制。

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