農(nóng)業(yè)高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

劉 罡

農(nóng)業(yè)高校預(yù)算是指根據(jù)本校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，高校通過(guò)預(yù)算對(duì)辦學(xué)資金進(jìn)行有效地籌集、分配和使用，從而為學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供基本保障。高校預(yù)算管理的成效直接影響到學(xué)校的財(cái)務(wù)及運(yùn)行狀況，影響到學(xué)校事業(yè)的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，因此，預(yù)算管理在農(nóng)業(yè)高校的內(nèi)部治理體系中具有舉足輕重的作用。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀

1.從管理體制看，農(nóng)業(yè)高校的預(yù)算管理體制受財(cái)務(wù)管理體制影響。我國(guó)《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》規(guī)定：高等學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制；規(guī)模較大的學(xué)?？梢詫?shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制。與此相適應(yīng)，我國(guó)農(nóng)業(yè)高校的預(yù)算管理體制也分為兩種，前一種體制的財(cái)力和預(yù)算權(quán)高度集中在學(xué)校一級(jí)，后一種體制的財(cái)力和預(yù)算權(quán)相對(duì)分散在學(xué)校和二級(jí)單位兩級(jí)，二級(jí)單位有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)和財(cái)力。

2.從預(yù)算編制方法看，農(nóng)業(yè)高校的預(yù)算編制方法逐步改進(jìn)。農(nóng)業(yè)高校預(yù)算編制方法以前采用的是“增量法”，也就是以上年度的實(shí)際收支為基礎(chǔ)，根據(jù)預(yù)算年度的財(cái)務(wù)狀況，在總體預(yù)算和具體項(xiàng)目適當(dāng)增減的基礎(chǔ)上，綜合確定當(dāng)年的預(yù)算。后來(lái)逐步演變?yōu)椤盎鶖?shù)加增長(zhǎng)”的編制方法，也就是以以前年度的預(yù)決算數(shù)為基礎(chǔ)來(lái)編制當(dāng)年的預(yù)算，基數(shù)確定后就保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，但也導(dǎo)致預(yù)算安排與實(shí)際需要有脫節(jié)的可能。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)政管理體制的改革，“零基預(yù)算法”應(yīng)運(yùn)而生，該方法以零為基礎(chǔ)編制預(yù)算，一切從實(shí)際需要和財(cái)力可能出發(fā)；“零基預(yù)算法”在高校實(shí)施后，預(yù)算編制水平和科學(xué)性進(jìn)一步提高。

3.從預(yù)算的資金來(lái)源看，農(nóng)業(yè)高校與其它高校相比，財(cái)力基礎(chǔ)比較差，經(jīng)費(fèi)自籌和創(chuàng)收能力弱，社會(huì)捐贈(zèng)和捐助太少，學(xué)校資金嚴(yán)重依賴財(cái)政撥款。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)高校辦學(xué)基礎(chǔ)條件比較薄弱，所屬農(nóng)場(chǎng)、實(shí)驗(yàn)站等教學(xué)科研設(shè)施落后，亟待投入和改善。農(nóng)業(yè)高?？深A(yù)算資金的缺乏，嚴(yán)重地影響了預(yù)算的編制和收支平衡，制約了學(xué)校事業(yè)的發(fā)展。

4.從預(yù)算資金的使用看，農(nóng)業(yè)高校逐步加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行控制。在學(xué)校層面，建立起了適合本校特點(diǎn)的預(yù)算控制制度，落實(shí)校內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，提升財(cái)務(wù)信息化水平，增加資金使用控制功能，嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)使用審簽制度。在二級(jí)單位層面，經(jīng)過(guò)多年的規(guī)范和要求，資金使用的審簽制度得到落實(shí)，規(guī)矩意識(shí)和責(zé)任意識(shí)大大提高，資金使用的規(guī)范性大大提高。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算管理體制與高校發(fā)展趨勢(shì)不適應(yīng)

與綜合性高校相比，農(nóng)業(yè)高校普遍規(guī)模較小，經(jīng)費(fèi)總量偏少，在歷史上形成了學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理的預(yù)算體制，財(cái)權(quán)和財(cái)力高度集中在學(xué)校一級(jí)，辦學(xué)資金和資源配置由學(xué)校說(shuō)了算。這種體制固然有強(qiáng)化學(xué)校統(tǒng)籌資金能力，集中財(cái)力辦大事的優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也嚴(yán)重地削弱了學(xué)院等二級(jí)單位的辦學(xué)積極性和自主權(quán)，資金資源配置與學(xué)院實(shí)際需求并不匹配，財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，責(zé)任與權(quán)力也不對(duì)等。這種預(yù)算體制與當(dāng)前高校主動(dòng)放權(quán)的趨勢(shì)不符，導(dǎo)致了學(xué)院層面的工作積極性、主動(dòng)性不高，不去主動(dòng)地想辦法籌集資金，等靠要思想嚴(yán)重，不擔(dān)當(dāng)不作為的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)高校事業(yè)發(fā)展。

（二）預(yù)算編制方法有待進(jìn)一步改進(jìn)

目前農(nóng)業(yè)高校預(yù)算管理的基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，預(yù)算編制方法不夠科學(xué)合理。一是預(yù)算編制與學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，預(yù)算編制時(shí)往往考慮當(dāng)前的事情較多，長(zhǎng)遠(yuǎn)的事情較少，學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃做的很好，但是年度預(yù)算沒(méi)有與之進(jìn)行相應(yīng)的匹配，缺乏應(yīng)有的資金支持。二是高校部門(mén)預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算存在“兩張皮”現(xiàn)象，部門(mén)預(yù)算是學(xué)校的全面預(yù)算，是對(duì)上對(duì)外報(bào)告的，校內(nèi)預(yù)算則是部門(mén)預(yù)算的具體分解和落實(shí)；由于學(xué)校重視程度不一，編制時(shí)間和口徑不同，導(dǎo)致兩套預(yù)算無(wú)論在形式還是內(nèi)容上均存在較大差距，相互脫節(jié)。三是“零基預(yù)算法”的落實(shí)有待加強(qiáng)，校內(nèi)預(yù)算申報(bào)單位缺乏必要的專業(yè)編制人員，對(duì)該編制方法理解不深，或者單純考慮部門(mén)利益，在申報(bào)時(shí)脫離實(shí)際，盲目申報(bào)，質(zhì)量不高，嚴(yán)重影響了零基預(yù)算的落實(shí)。四是校內(nèi)預(yù)算編報(bào)的流程有待優(yōu)化，預(yù)算編制是一項(xiàng)涉及面廣的系統(tǒng)工程，參與的部門(mén)和機(jī)構(gòu)眾多，如果沒(méi)有對(duì)各自的權(quán)限和責(zé)任劃分清楚，梳理和優(yōu)化好流程，將會(huì)嚴(yán)重地影響預(yù)算編制工作。

（三）預(yù)算執(zhí)行缺乏有效控制措施

有的學(xué)校對(duì)預(yù)算執(zhí)行重視不夠，內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，缺乏必要的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)機(jī)制，預(yù)算資金執(zhí)行的效果不佳。一是預(yù)算剛性不強(qiáng)，雖然預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，但在使用時(shí)違反預(yù)算要求隨意變動(dòng)開(kāi)支內(nèi)容、擅自擴(kuò)大開(kāi)支范圍、違規(guī)提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象屢有發(fā)生。二是沒(méi)有嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整程序，或者沒(méi)有嚴(yán)格地按照規(guī)定的程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整混亂，資金使用無(wú)序，出現(xiàn)超預(yù)算或無(wú)預(yù)算支出等情況。三是預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢，農(nóng)業(yè)高校的預(yù)算資金特別是國(guó)庫(kù)資金，往往有執(zhí)行進(jìn)度方面的考核，甚至要求當(dāng)年必須執(zhí)行完畢；但在執(zhí)行中有的部門(mén)重視不夠，責(zé)任落實(shí)不到位，導(dǎo)致資金執(zhí)行滯后，大量結(jié)余，嚴(yán)重影響了預(yù)算資金的執(zhí)行效果。

（四）預(yù)算資金績(jī)效考評(píng)工作有待加強(qiáng)

隨著我國(guó)預(yù)算改革逐步深入，國(guó)家對(duì)預(yù)算資金使用的績(jī)效考評(píng)越來(lái)越重視。但從目前情況看，農(nóng)業(yè)高校預(yù)算資金績(jī)效考評(píng)的基礎(chǔ)還很薄弱，績(jī)效理念、制度建設(shè)、組織實(shí)施、結(jié)果運(yùn)用等方面都存在一些問(wèn)題。一是學(xué)校對(duì)績(jī)效考評(píng)不重視，長(zhǎng)期以來(lái)形成了“重投入、輕產(chǎn)出；重分配，輕考核”的錯(cuò)誤觀念，尚未有效地開(kāi)展績(jī)效考評(píng)工作。二是缺乏相應(yīng)有效的績(jī)效考評(píng)制度，考評(píng)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不完整，難以科學(xué)準(zhǔn)確地反映資金的產(chǎn)出和效果；而且已有的考評(píng)基本依靠財(cái)務(wù)部門(mén)在推動(dòng)，相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門(mén)參與不夠，績(jī)效評(píng)價(jià)往往變成了對(duì)預(yù)算資金的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。三是績(jī)效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用不充分，既沒(méi)有與下一年度預(yù)算安排掛鉤，也沒(méi)有作為對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)懲的依據(jù)，導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)流于形式，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、完善農(nóng)業(yè)高校預(yù)算管理的對(duì)策

（一）建立與高校發(fā)展相適應(yīng)的預(yù)算管理體制

隨著國(guó)家財(cái)政管理體制改革的深入以及對(duì)高?！胺殴芊闭叩穆涞兀r(nóng)業(yè)高校也應(yīng)當(dāng)以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”作為預(yù)算管理體制改革的指導(dǎo)思想，逐步完善校院兩級(jí)預(yù)算體制，以適應(yīng)高校發(fā)展的需要。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)高校應(yīng)當(dāng)通過(guò)適度的分權(quán)和授權(quán)，將學(xué)科建設(shè)、教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)、對(duì)外交流、人才聘用等權(quán)力下放給學(xué)院，同時(shí)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，將相關(guān)的財(cái)力和財(cái)權(quán)下放給學(xué)院，擴(kuò)大學(xué)院層面的資源配置權(quán)利。采用這種分權(quán)的預(yù)算管理體制，學(xué)校層面只需做好事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、規(guī)章制度建設(shè)、年度業(yè)績(jī)考核等工作，其他的交由學(xué)院承擔(dān)，權(quán)責(zé)相適，必將極大地調(diào)動(dòng)學(xué)院層面辦學(xué)的積極性，促進(jìn)學(xué)院積極籌集辦學(xué)資金，科學(xué)合理進(jìn)行預(yù)算，規(guī)范有效使用資金，進(jìn)一步提高辦學(xué)資源的配置效率。

（二）改進(jìn)預(yù)算編制流程和方法

農(nóng)業(yè)高校首先要樹(shù)立全面預(yù)算、全員參與的意識(shí)，明確學(xué)校預(yù)算編制的流程，規(guī)范預(yù)算申報(bào)單位、財(cái)務(wù)部門(mén)、工會(huì)教代會(huì)、財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委常委會(huì)等機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，各司其職，各負(fù)其責(zé)，確保預(yù)算編制工作順利進(jìn)行。其次，學(xué)校預(yù)算編制要與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃緊密銜接，確定預(yù)算重點(diǎn)投向，在滿足日常教學(xué)、科研、日常運(yùn)行的需求外，還要著眼于學(xué)校未來(lái)發(fā)展的需要。第三，切實(shí)落實(shí)好零基預(yù)算編制方法，加強(qiáng)預(yù)算編制人員培訓(xùn)，提高編報(bào)質(zhì)量；在確定各部門(mén)預(yù)算額度時(shí)，除了考慮其當(dāng)年的工作任務(wù)外，還要考慮其預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)情況。四是部門(mén)預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算編制同步啟動(dòng)，同時(shí)布置，統(tǒng)一口徑，做到數(shù)據(jù)來(lái)源同步，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算的有機(jī)結(jié)合，有效銜接。最后，要建立預(yù)算論證機(jī)制，對(duì)于基本建設(shè)、大型維修、大額采購(gòu)等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)組織專家對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性等內(nèi)容進(jìn)行論證。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制

預(yù)算執(zhí)行的好壞，相關(guān)內(nèi)部控制制度建設(shè)是基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)高校首先要完善相關(guān)制度建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算剛性，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整審批程序，各單位未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行調(diào)整資金使用范圍、預(yù)算額度和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。二是完善預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任制，各個(gè)二級(jí)單位負(fù)責(zé)人是本單位預(yù)算執(zhí)行的第一責(zé)任人，對(duì)本單位的預(yù)算執(zhí)行和資金使用負(fù)有責(zé)任。三是加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，建立預(yù)算執(zhí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制，采取切實(shí)可行措施，減少資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量。四是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控，農(nóng)業(yè)高校應(yīng)當(dāng)提高財(cái)務(wù)信息化水平，借助信息化手段，通過(guò)程序化和信息化的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、反饋問(wèn)題、解決問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)劃化和精細(xì)化。

（四）推進(jìn)預(yù)算資金績(jī)效考評(píng)

績(jī)效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算，其核心是通過(guò)制定績(jī)效目標(biāo)，建立預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系，逐步實(shí)現(xiàn)從注重資金投入到注重支出效果的轉(zhuǎn)變。一要切實(shí)重視預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作，下大力氣培育績(jī)效管理理念，加強(qiáng)績(jī)效理念宣傳，在全校范圍內(nèi)樹(shù)立績(jī)效觀念和績(jī)效意識(shí)，把有限的辦學(xué)資金管好用好。二要建立有效的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，明確工作牽頭部門(mén)和工作流程，建立績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制，做好績(jī)效考評(píng)結(jié)果的反饋和運(yùn)用，并與下一年度預(yù)算安排掛鉤，與責(zé)任人的年度考核掛鉤。三要結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，包括績(jī)效內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確反映資金的預(yù)期產(chǎn)出和效益，并且可衡量、可實(shí)現(xiàn)。四要加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的信息化建設(shè)，充分運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)手段，為績(jī)效分析、績(jī)效評(píng)價(jià)提供有效的技術(shù)支撐，利用好項(xiàng)目庫(kù)這個(gè)現(xiàn)代預(yù)算管理的有效載體，將預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效的相關(guān)信息輸入到項(xiàng)目庫(kù)中，提高績(jī)效考評(píng)的效率。