業(yè)主委員會(huì)行政備案行為的司法審查研究

王 鶯

海南大學(xué)，海南 海口 570228

一、業(yè)主委員會(huì)行政備案行為的含義和特征

(一)業(yè)主委員會(huì)行政備案行為的含義

業(yè)主委員會(huì)是物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)小區(qū)業(yè)主通過(guò)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)投票選舉產(chǎn)生的自治管理組織。業(yè)主委員會(huì)行政備案行為則是指區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)、街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)業(yè)主委員會(huì)的申請(qǐng)對(duì)業(yè)主委員會(huì)的組成及成員任期等內(nèi)容進(jìn)行備案的行為。業(yè)主委員會(huì)在備案后則具備合法的主體資格，可以對(duì)外從事與物業(yè)管理有關(guān)的活動(dòng)，并對(duì)全體業(yè)主具有約束力。

(二)業(yè)主委員會(huì)行政備案行為的特征

1.由區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出

依據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，有權(quán)對(duì)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行備案的行政主體是區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。這是因?yàn)椋撔姓黧w依法對(duì)設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助，并對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的日?；顒?dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)，該行政主體有權(quán)責(zé)令限期改正或者撤銷(xiāo)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)作出的違反法律、法規(guī)的決定。綜上，業(yè)主委員會(huì)從選舉成立到進(jìn)行日?；顒?dòng)，均是在區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下進(jìn)行的。

2.須依業(yè)主委員會(huì)的申請(qǐng)而作出

依據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以業(yè)主委員會(huì)提出的備案申請(qǐng)，對(duì)備案材料進(jìn)行審查，方能作出業(yè)主委員會(huì)行政備案行為。業(yè)主委員會(huì)行政備案行為屬于依申請(qǐng)的行政行為，即行政主體只有在行政相對(duì)人提出申請(qǐng)后才能被動(dòng)實(shí)施的行政行為。換言之，備案部門(mén)雖對(duì)選舉業(yè)主委員會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助，但并不主動(dòng)以職權(quán)作出業(yè)主委員會(huì)行政備案行為。

3.確認(rèn)業(yè)主委員會(huì)的合法性

依照《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第三十四條規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)可在行政備案后，憑備案登記表及刻章證明到公安機(jī)關(guān)辦理刻制印章，并得以正式對(duì)外履行職責(zé)。業(yè)主委員會(huì)備案是對(duì)業(yè)主委員會(huì)依法成立、具備主體資格等事實(shí)的一種確認(rèn)，是行政機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的方式之一，具有賦予業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行對(duì)外活動(dòng)主體資格的效力。有學(xué)者認(rèn)為，業(yè)主委員會(huì)備案是一項(xiàng)程序要求，是業(yè)主委員會(huì)成立后便于行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理的一項(xiàng)措施，其對(duì)業(yè)主委員會(huì)的成立并不直接產(chǎn)生法律后果。我對(duì)該主張并不認(rèn)同，業(yè)主委員會(huì)備案登記雖僅是一項(xiàng)事后監(jiān)督的行政措施，但其實(shí)質(zhì)上是對(duì)業(yè)主委員會(huì)合法性的認(rèn)可，使得業(yè)主委員會(huì)具備唯一性和排他性，即在一定的物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，有且僅有一個(gè)業(yè)主委員會(huì)有權(quán)從事與物業(yè)管理相關(guān)的活動(dòng)，并對(duì)業(yè)主具有約束力。

二、業(yè)主委員會(huì)行政備案行為可訴性分析

可訴性，也稱(chēng)可司法審查性，是指行政主體作出的行政行為在一定條件下可訴諸法院接受司法審查的一種本質(zhì)屬性。通說(shuō)認(rèn)為，我國(guó)行政行為可訴性的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、訴之利益標(biāo)準(zhǔn)以及行政行為的成熟性標(biāo)準(zhǔn)。行政職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是指公民僅能對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)過(guò)程中的行為提起行政訴訟。業(yè)主委員會(huì)備案行為系行政主體依法行使職權(quán)作出的。訴之利益標(biāo)準(zhǔn)指的是只有當(dāng)事人的利益受到行政行為的影響才能對(duì)該行政行為提起訴訟。依照法律規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)一經(jīng)備案部門(mén)依法備案，其作出的決定將對(duì)全體業(yè)主產(chǎn)生約束力，勢(shì)必會(huì)對(duì)系相對(duì)人的利益造成影響。行政行為的成熟性標(biāo)準(zhǔn)是指公民只能對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施終了的行為起訴。備案部門(mén)在對(duì)指導(dǎo)、協(xié)助設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)以及對(duì)業(yè)主委員會(huì)提交的材料進(jìn)行審查后，為業(yè)主委員會(huì)辦理備案手續(xù)，系實(shí)施終了的行政行為。綜上，業(yè)主委員會(huì)行政備案行為具有可訴性。

有人認(rèn)為，業(yè)主委員會(huì)是由全體業(yè)主自主投票選舉產(chǎn)生的，而非因行政主管部門(mén)的備案而成立。行政機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)主委員會(huì)的成立過(guò)程僅有權(quán)進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)助，其根據(jù)業(yè)主委員會(huì)申報(bào)作出的登記備案是存檔備查行為，并不會(huì)對(duì)業(yè)主委員會(huì)是否成立產(chǎn)生影響。因此，該行為并不具有可訴性。對(duì)此，我認(rèn)為，依照法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)需在審查業(yè)主委員會(huì)提交業(yè)主大會(huì)成立和業(yè)主委員會(huì)選舉的情況、管理規(guī)約等相關(guān)材料的真實(shí)性、合法性后，才可作出備案行為。故業(yè)主委員會(huì)行政備案行為實(shí)際是對(duì)業(yè)主委員會(huì)依法成立并具有對(duì)外活動(dòng)的權(quán)利的確認(rèn)，足以對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，應(yīng)具有可訴性。

三、業(yè)主委員會(huì)行政備案行為的適格原告主體

法律規(guī)定，有權(quán)就業(yè)主委員會(huì)行政備案提起行政訴訟的主體，應(yīng)是認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)行政備案行為侵犯其合法權(quán)益的行政行為的相對(duì)人或其他與該行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。在司法實(shí)踐中，該類(lèi)行政案件的原告多為物業(yè)小區(qū)中單個(gè)或小部分業(yè)主，故個(gè)別業(yè)主是否具備該類(lèi)訴訟的原告主體資格成為焦點(diǎn)問(wèn)題。部分法官認(rèn)為，業(yè)主委員會(huì)備案行為針對(duì)的是全體業(yè)主，業(yè)主個(gè)人的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)通過(guò)業(yè)主大會(huì)實(shí)現(xiàn)，不能直接對(duì)外行使業(yè)主委會(huì)員的權(quán)利，其不能以個(gè)人名義代表小區(qū)全體業(yè)主。因此，業(yè)主委員會(huì)備案行為業(yè)主個(gè)人的權(quán)利義務(wù)之間不具備行政法意義上的利害關(guān)系，單個(gè)業(yè)主或小部分業(yè)主不具有針對(duì)業(yè)主委員會(huì)備案行為提起行政訴訟的主體資格。筆者認(rèn)為，根據(jù)法律規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)作出的決定和從事的活動(dòng)對(duì)全體業(yè)主產(chǎn)生法律效力。業(yè)主委員會(huì)備案行政行為的相對(duì)人為業(yè)主委員會(huì)，與其存在利害關(guān)系的主體系全體業(yè)主，而并非業(yè)主個(gè)人，故單個(gè)或部分業(yè)主并不當(dāng)然具備對(duì)備案行為提起行政訴訟的原告資格。但，該備案行為系業(yè)主委員會(huì)得以合法進(jìn)行活動(dòng)的前提條件，它使得業(yè)主委員會(huì)作出的活動(dòng)對(duì)每一位業(yè)主產(chǎn)生約束力，業(yè)主個(gè)人的權(quán)利義務(wù)因此將可能受到影響。因此，個(gè)別業(yè)主在充分證明業(yè)主委員會(huì)備案行為與其存在利害關(guān)系的前提下，具有針對(duì)該行政行為提起訴訟的原告資格。

四、業(yè)主委員會(huì)行政備案行為的司法審查強(qiáng)度

法律規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)備案行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查業(yè)主大會(huì)成立和業(yè)主委員會(huì)選舉的情況、管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則以及業(yè)主大會(huì)決定的其他重大事項(xiàng)相關(guān)材料后，作出是否予以備案的行政行為。故，備案行政主體對(duì)上述材料應(yīng)采用何種強(qiáng)度進(jìn)行審查，成為審判實(shí)踐中常見(jiàn)的問(wèn)題。

關(guān)于業(yè)主委員會(huì)備案的審查強(qiáng)度，主要有形式審查說(shuō)和實(shí)質(zhì)審查說(shuō)。實(shí)質(zhì)審查說(shuō)認(rèn)為，應(yīng)將備案材料內(nèi)容的真實(shí)性和合法性納入審查范圍。具體而言，是對(duì)業(yè)主委員會(huì)的選舉過(guò)程進(jìn)行全面審查，包括選票的發(fā)放是否到位、表決表是否是業(yè)主本人或其委托代理人填寫(xiě)、票數(shù)統(tǒng)計(jì)是否真實(shí)等問(wèn)題。但我認(rèn)為，業(yè)主委員會(huì)的選舉、投票等活動(dòng)系小區(qū)業(yè)主的自主管理行為，行政機(jī)關(guān)對(duì)其僅僅是依法進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。該立法目的是為了尊重公民自由意志，鼓勵(lì)業(yè)主自我管理。綜上，業(yè)主委員會(huì)選舉等相關(guān)事實(shí)的真實(shí)性已超出了行政機(jī)關(guān)依據(jù)物業(yè)管理規(guī)定進(jìn)行備案的審查范圍，業(yè)主委員會(huì)備案的審查強(qiáng)度不宜采用實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)。

形式審查說(shuō)則認(rèn)為，應(yīng)對(duì)備案材料是否齊全、是否符合法定形式、內(nèi)容是否符合法律規(guī)定進(jìn)行審查。具體而言，就是對(duì)材料是否齊全以及是否符合法定形式、業(yè)主大會(huì)成立和業(yè)主委員會(huì)選舉情況是否符合法律規(guī)定、管理規(guī)約和業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則是否包含法定的內(nèi)容、業(yè)主大會(huì)決定的其他重大事項(xiàng)的程序和內(nèi)容是否合法等進(jìn)行審查。對(duì)上述內(nèi)容的審查，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用“明顯違法”的審查標(biāo)準(zhǔn)，即只有在材料內(nèi)容明顯違反法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定的情況下，行政主體才可作出不予備案行為，反之，則應(yīng)予以備案。“明顯違法”的形式審查標(biāo)準(zhǔn)更加符合《物業(yè)管理?xiàng)l例》的立法宗旨，既賦予了行政機(jī)關(guān)通過(guò)審查備案申請(qǐng)對(duì)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)范監(jiān)督的職責(zé)，同時(shí)也避免行政機(jī)關(guān)過(guò)多干預(yù)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)自治管理的責(zé)任。

筆者認(rèn)為，根據(jù)“明顯違法”的形式審查標(biāo)準(zhǔn)，法院在審理該類(lèi)行政案件應(yīng)當(dāng)至少對(duì)以下兩個(gè)方面進(jìn)行審查：一是業(yè)主大會(huì)成立和業(yè)主委員會(huì)選舉情況。需對(duì)業(yè)主大會(huì)的會(huì)議形式、業(yè)主委員會(huì)的選舉程序和結(jié)果、業(yè)主委員會(huì)委員是否具備法定條件、業(yè)主委員會(huì)委員人數(shù)等內(nèi)容采用明顯違法的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行形式審查。二是管理規(guī)約和業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則?！豆芾硪?guī)約》主要是對(duì)物業(yè)的使用、維護(hù)和管理進(jìn)行規(guī)范，并明確業(yè)主應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)以及違反管理規(guī)約應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在審查備案時(shí)應(yīng)對(duì)其是否涵蓋法律規(guī)定的基本事項(xiàng)進(jìn)行審查，且將其內(nèi)容是否尊重社會(huì)公德，是否違反法律、法規(guī)或者損害社會(huì)公共利益納入審查范圍；《業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則》則應(yīng)當(dāng)就業(yè)主大會(huì)的議事方式、表決程序、業(yè)主委員會(huì)的組成和成員任期等事項(xiàng)作出約定。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查該規(guī)則是否就法律規(guī)定的基本事項(xiàng)作出規(guī)定?！豆芾硪?guī)約》和《業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則》完全是業(yè)主民主自治的內(nèi)容，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照“明顯違法”的標(biāo)準(zhǔn)，即其內(nèi)容只要不明顯違反法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就不應(yīng)進(jìn)行干涉。

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