生態(tài)補(bǔ)償法的理論和實(shí)踐研究*

呂麗梅

中共張家口市委黨校，河北 張家口 075000

黨的十九大報(bào)告提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”作為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義基本方略之一。習(xí)近平總書記曾指出，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。生態(tài)補(bǔ)償法是規(guī)范國家不同層次環(huán)境決策的依據(jù)，對環(huán)境保護(hù)意義重大。

一、我國生態(tài)補(bǔ)償亟需立法的必要性

(一)是貫徹黨十八大以來歷屆全會(huì)精神的必然要求

黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)并列，提出了“五位一體”的總體布局，十八屆三中全會(huì)提出實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度。十八屆四中全會(huì)提出制定生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治等法律法規(guī)。十八屆五中全會(huì)提出綠色發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)了激勵(lì)性補(bǔ)償。黨的十九大報(bào)告提出“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。為了貫徹黨十八大以來歷屆全會(huì)精神，必須完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度建構(gòu)，推進(jìn)生態(tài)文明法治化進(jìn)程。

(二)是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗中國的愿望使然

中華民族要實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，須有制度支撐。由于生態(tài)補(bǔ)償涉及多種主體的責(zé)任及利益關(guān)系，簡單依靠政策指導(dǎo)和行政干預(yù)難以形成長效機(jī)制，需從法律層面解決水源、森林、草原、大氣等生態(tài)領(lǐng)域污染治理難題。目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定分散在多部法律中，缺乏系統(tǒng)性，地方政府出臺(tái)的規(guī)范性文件缺乏權(quán)威性，推進(jìn)《生態(tài)補(bǔ)償法》出臺(tái)異常迫切。

(三)是部署生態(tài)文明體制改革總體方案的必要環(huán)節(jié)

為了促進(jìn)系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系盡早建立，中共中央及國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。該方案提出“探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，逐步增加對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付?！钡?020年要構(gòu)建起包括生態(tài)補(bǔ)償制度在內(nèi)的由八項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系。為有效實(shí)施該方案，必須以國家法律的形式體現(xiàn)強(qiáng)制性、約束性。

二、國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐的領(lǐng)域及存在的主要問題

生態(tài)補(bǔ)償制度是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建立相關(guān)各方之間的利益關(guān)系①。國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域：一是森林生態(tài)效益補(bǔ)償。二是流域生態(tài)補(bǔ)償。三是自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。四是礦產(chǎn)資源(包括油氣)開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償。五是重大國家生態(tài)建設(shè)工程生態(tài)補(bǔ)償。如京津風(fēng)沙源治理工程。六是草原生態(tài)補(bǔ)償。

存在的主要問題：現(xiàn)有規(guī)定適用性不強(qiáng)；立法落后于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的發(fā)展；市場補(bǔ)償潛力沒有挖掘出來、缺乏利益相關(guān)者的參與；在生態(tài)產(chǎn)權(quán)和生態(tài)價(jià)值的確定方面面臨著理論和技術(shù)障礙。

三、生態(tài)補(bǔ)償立法的現(xiàn)實(shí)性及完善建議

(一)生態(tài)補(bǔ)償立法的現(xiàn)實(shí)性

1.國內(nèi)立法實(shí)踐

自1996年開始，全國人大通過了《礦產(chǎn)資源法》《防沙治沙法》等十余部涉及生態(tài)補(bǔ)償制度的法律，國務(wù)院發(fā)布了近90篇涉及生態(tài)補(bǔ)償制度的法規(guī)和政策②。比如《森林法》規(guī)定：“國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理?！贝送?，《水法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律都對生態(tài)補(bǔ)償制度作了相應(yīng)的規(guī)定。

2.立法的現(xiàn)實(shí)性

一是中央政策的落實(shí)及各地政府規(guī)章的立法實(shí)踐為《生態(tài)補(bǔ)償法》的立法工作奠定了基礎(chǔ)；二是《生態(tài)補(bǔ)償條例》作為國務(wù)院法規(guī)的立法實(shí)踐及2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》為《生態(tài)補(bǔ)償法》出臺(tái)積累了經(jīng)驗(yàn)；三是國外成功的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我國生態(tài)補(bǔ)償法出臺(tái)提供了良好的借鑒作用。

(二)生態(tài)補(bǔ)償法亟需完善的若干方面

1.明晰法理上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。作為一部法律，必須科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體及生態(tài)補(bǔ)償原則。還要考慮和其他相關(guān)制度的一致性，如考核評(píng)價(jià)制度、責(zé)任追究制度、環(huán)境損害賠償制度等。

2.引入市場機(jī)制作用。發(fā)達(dá)國家制度設(shè)計(jì)是基于市場的激勵(lì)機(jī)制。例如英美運(yùn)用生態(tài)地役權(quán)制度，讓用地管理者和土地使用人簽訂合同，約束土地利用行為。表現(xiàn)為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化、公眾實(shí)質(zhì)性參與、補(bǔ)償資金來源政府與市場雙重驅(qū)動(dòng)。

3.明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶⒎绞胶蜆?biāo)準(zhǔn)。目前，在補(bǔ)償范圍、方式和標(biāo)準(zhǔn)等方面存在技術(shù)上的障礙。不同地區(qū)提供的生態(tài)效應(yīng)和環(huán)境服務(wù)的性質(zhì)和程度差異較大，關(guān)于環(huán)境服務(wù)、農(nóng)田防護(hù)、生物多樣性保護(hù)等方面的基本數(shù)據(jù)又嚴(yán)重缺乏，而且評(píng)價(jià)生態(tài)效應(yīng)和環(huán)境服務(wù)的方式和標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，從而在衡量上存在難度。如不能解決這些基礎(chǔ)問題，則無法推動(dòng)《生態(tài)補(bǔ)償法》早日出臺(tái)。

[ 注 釋 ]

①李昌鳳.生態(tài)文明視野下我國農(nóng)村環(huán)境立法的思考[J].行政與法，2016(1)：111-118.

②朱丹.中國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫茸冞w[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2017，2，33(2)：135-139.