淺析行政授權(quán)中被告主體資格的認(rèn)定

彭詩淇

煙臺大學(xué)法學(xué)院，山東 煙臺 264600

一、行政授權(quán)的概述

行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)、規(guī)章直接將某行政職權(quán)授予其他組織，或者行政主體依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定將某行政職權(quán)授予其他組織的法律行為①。通過行政授權(quán)可以產(chǎn)生新的行政主體，根據(jù)《行政訴訟法》第二條②之規(guī)定，被授權(quán)組織作為行政訴訟中的被告，也是行政授權(quán)與行政委托最顯著的差別之一。行政機關(guān)的派出機構(gòu)或內(nèi)設(shè)機構(gòu)以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，在進行具體行政行為時是否具有行政主體資格，能否作為行政訴訟中的被告必須嚴(yán)格遵照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，并且對于企業(yè)組織的性質(zhì)也有嚴(yán)格的要求。

全國人大及其常委會通過立法的方式進行“授權(quán)”，國務(wù)院及地方各級人大、人民政府在全國人大及其常委通過立法確立的有關(guān)行政權(quán)配置的基礎(chǔ)上以法規(guī)、規(guī)章的方式進行授權(quán)。因此，“授權(quán)”還存在“一次授權(quán)”與“二次授權(quán)”③之分。

二、派出機構(gòu)在行政訴訟中的被告資格——以派出所為例

行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)對于其作出的行政行為，在行政訴訟中是否具有被告資格，依據(jù)該行政職權(quán)的來源不同而不同。下面就以派出所為例，舉例說明行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)在行政訴訟中的被告資格問題。

(一)有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)。根據(jù)治安管理處罰法第九十一條的規(guī)定，派出所有權(quán)作出警告和處以五百元以下罰款的行政處罰決定。

(二)超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，也即幅度越權(quán)。根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋(以下簡稱行政訴訟法司法解釋)第二十條第二款之規(guī)定，行政機關(guān)的派出機構(gòu)超出法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)范圍實施行政行為，相對人不服提起訴訟的，實施該行政行為的派出機構(gòu)是被告。

(三)無法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，也即種類越權(quán)。根據(jù)行政訴訟法司法解釋第二十條第三款之規(guī)定，在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情況下，行政機關(guān)的授權(quán)行為屬于行政委托，“授權(quán)”的行政機關(guān)是被告。

三、企業(yè)組織在行政訴訟中的被告資格

雖然行政訴訟法第二條第二款規(guī)定，行政行為包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為，但相關(guān)法律法規(guī)并沒有對于什么樣的企業(yè)可以成為行政主體作出詳細規(guī)定。筆者認(rèn)為，由于企業(yè)組織較事業(yè)單位等其他組織具有營利性的特殊屬性，所以其作為被授權(quán)單位應(yīng)有較為嚴(yán)格的條件限制。以《中華人民共和國鐵路法》第3條規(guī)定的國家鐵路運輸企業(yè)為例，我們大致可以得出，可以通過行政授權(quán)成為行政主體的企業(yè)組織應(yīng)具有法人資格，具有公益性質(zhì)且與授權(quán)行使的行政職權(quán)無利害關(guān)系，并且具有行使行政職權(quán)所必需的基本條件。通過這些條件限制可以避免企業(yè)組織混淆民事主體與行政主體身份，濫用行政職權(quán)，保護相對人的合法權(quán)益。

四、堅持依法治國就要堅持依法行政

中共十八大報告曾指出，要強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，這就為行政授權(quán)的產(chǎn)生提供了必要條件。但在強調(diào)行政授權(quán)的同時，堅持依法治國與依法行政仍然是首要前提，行政授權(quán)必須遵照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。因此，對于一些不能予以授權(quán)的事項，可以通過簽訂委托合同的方式進行，這樣既不會“名為授權(quán)，實為委托”情況的出現(xiàn)，又能使行政機關(guān)基于委托合同通過事后追責(zé)的方式免于承擔(dān)不必要的責(zé)任，可謂是一舉兩得。

[ 注 釋 ]

①羅豪才，湛中樂.<行政法學(xué)>(第三版)[M].北京：北京大學(xué)出版社.

②<中華人民共和國行政訴訟法>第二條第二款：“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為.”

③朱學(xué)磊.“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”之身份困境及其破解——以行政訴訟為展開視角.江漢學(xué)術(shù)，2015，34(6).

[1]羅豪才，湛中樂.<行政法學(xué)>(第三版)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012.

[2]朱學(xué)磊.“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”之身份困境及其破解——以行政訴訟為展開視角[J].江漢學(xué)術(shù)，2015，34(6).

[3]趙坤.淺議行政訴訟中被告的確定[J].廊坊師范學(xué)院學(xué)報，2007，23(6).

[4]霍振宇.行政授權(quán)及相關(guān)問題探討[N].人民法院報，2004-11-6.

[5]朱文中，郭紅先.內(nèi)設(shè)與派出機構(gòu)的被告之認(rèn)定[N].人民法院報，2013-7-24.

[6]王慧梅.派出所在行政訴訟中的被告資格認(rèn)定[N].人民法院報，2014-7-30.