強(qiáng)化預(yù)算績效管理完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度

孫明麗 李 靖 唐 健

一、強(qiáng)化預(yù)算績效管理的緊迫性和重要意義

（一）強(qiáng)化預(yù)算績效管理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的內(nèi)在要求

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把制度建設(shè)貫穿其中，以提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競爭力為目標(biāo)，強(qiáng)化綠色生態(tài)導(dǎo)向，創(chuàng)新完善政策工具和手段，擴(kuò)大“綠箱”政策的實(shí)施范圍和規(guī)模，加快建立新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，持續(xù)完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用。任何一項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度都離不開具體項(xiàng)目的設(shè)立和實(shí)施，項(xiàng)目設(shè)立和實(shí)施又離不開財政資金支持，并最終體現(xiàn)在預(yù)算管理上?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確提出，將用3到5年的時間構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，將政策和項(xiàng)目全面納入績效管理，對實(shí)施期超過一年的重大政策和項(xiàng)目實(shí)行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價調(diào)整機(jī)制，對政策到期、績效低下的政策和項(xiàng)目要及時清理退出。隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度在發(fā)揮重要作用的同時，扭曲市場對資源的優(yōu)化配置、干擾政府作用發(fā)揮以及不能滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需要等缺陷也逐漸顯現(xiàn)。因此亟需強(qiáng)化預(yù)算績效管理，不斷完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，把每一項(xiàng)工作做實(shí)，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能夠落地生根。

（二）強(qiáng)化預(yù)算績效管理是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化，落實(shí)以廣大農(nóng)民為中心的發(fā)展思想的必然要求

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)思想的重要組成部分。財政收入取之于民、用之于民，農(nóng)業(yè)部門要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大農(nóng)民的根本利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)樹立績效意識、體現(xiàn)績效要求，提高農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的精準(zhǔn)性和有效性，更加科學(xué)合理配置農(nóng)業(yè)財政資源，把取之于民的農(nóng)業(yè)財政資金分配好、使用好、管理好，推動提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，使農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

（三）強(qiáng)化預(yù)算績效管理是提高農(nóng)業(yè)財政資源配置效率和使用效益，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量興農(nóng)的有效途徑

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。財政收入增長放緩，農(nóng)業(yè)支出剛性需求較大。在政府預(yù)算管理中，必須強(qiáng)調(diào)財政支出的有效性，在關(guān)注有多大蛋糕可分配、分配到什么項(xiàng)目的同時，要更加關(guān)注公共政策的成本和效果，將管理方式從重投入向重績效轉(zhuǎn)變，挖掘內(nèi)部潛力，把有限的資金用在刀刃上，通過有效配置農(nóng)業(yè)財政資源，推動實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

（四）強(qiáng)化預(yù)算績效管理是建設(shè)高效、責(zé)任、透明政府，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算是政府活動和宏觀政策的集中反映，它反映政府活動的范圍和方向。強(qiáng)化預(yù)算績效管理，將“花錢和辦事”相結(jié)合，有利于督促各級農(nóng)業(yè)部門認(rèn)真履職盡責(zé)，更好地貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院農(nóng)業(yè)重大方針政策和決策部署，提高行政效率，全面提升政府效能，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，加快實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、強(qiáng)化預(yù)算績效管理的可行性

（一）西方國家預(yù)算績效改革成功經(jīng)驗(yàn)可借鑒

20世紀(jì)80年代，在經(jīng)濟(jì)、財政和政府信任危機(jī)背景下，預(yù)算績效在西方國家應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過近40年的不斷完善和創(chuàng)新，預(yù)算績效已經(jīng)成為當(dāng)代主要市場經(jīng)濟(jì)國家政府治理最有效的工具之一。這些國家實(shí)行預(yù)算績效改革呈現(xiàn)出4個方面的特征，一是建立全過程預(yù)算績效管理體系；二是創(chuàng)新績效預(yù)算管理技術(shù)方法；三是在政府會計和預(yù)算領(lǐng)域引入權(quán)責(zé)發(fā)生制；四是創(chuàng)造預(yù)算績效管理基礎(chǔ)制度和條件?？v觀英國、美國、澳大利亞等國預(yù)算績效改革歷程，雖然采取的管理模式不同，但積累了一系列預(yù)算績效改革的成功經(jīng)驗(yàn)，包括國家層面的高位推動、完善的立法支持、有力的組織機(jī)構(gòu)保障、放權(quán)和問責(zé)相結(jié)合、各方力量的協(xié)調(diào)配合等，可供借鑒。

（二）國內(nèi)預(yù)算績效管理工作取得了效果、積累了經(jīng)驗(yàn)

近幾年，財政部門在預(yù)算績效管理方面積極探索，初步構(gòu)建了預(yù)算績效管理體系基本框架。2016年以來，中央財政已經(jīng)初步構(gòu)建起以項(xiàng)目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系，部分地方財政也結(jié)合自身實(shí)際加快預(yù)算績效管理改革步伐，對優(yōu)化財政資源配置、節(jié)約公共支出成本、提高資金使用效益等，發(fā)揮了積極作用。具體取得了5個方面的進(jìn)展，一是做實(shí)績效目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)管理全覆蓋；二是績效監(jiān)控全面試點(diǎn)，及時糾正執(zhí)行偏差；三是績效自評全面實(shí)施，落實(shí)部門主體責(zé)任；四是抓好重點(diǎn)績效評價，提升績效評價質(zhì)量；五是做好績效信息公開，主動接受社會監(jiān)督。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部是較早進(jìn)行預(yù)算績效管理試點(diǎn)的中央部門。自2006年首次開展項(xiàng)目績效評價起，我部認(rèn)真結(jié)合本部門預(yù)算的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，以理論探索為先導(dǎo)，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以績效目標(biāo)、績效評價指標(biāo)及評價方法研究制定為重點(diǎn)，逐步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，努力提高財政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，推動建立科學(xué)、規(guī)范、高效的財政資金分配和管理運(yùn)行體系。通過多年的努力，預(yù)算績效管理工作取得了一定成效：一是績效管理的理念逐步樹立；二是績效管理制度設(shè)計不斷完善；三是績效管理工作不斷突破創(chuàng)新。從實(shí)際效果看，通過預(yù)算績效管理促進(jìn)職能履行，提高了資金使用效益，使各項(xiàng)職責(zé)得到了較好履行，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在高起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中提質(zhì)、穩(wěn)中增效起到了關(guān)鍵性作用。

（三）預(yù)算績效管理具備國家層面政策保障條件

2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號）（簡稱《意見》），這是預(yù)算績效管理實(shí)施過程中具有里程碑意義的大事。這個文件的發(fā)布，表明預(yù)算績效管理從部門推動上升到國家層面，從局部探索到全面實(shí)施，從事后評價到目標(biāo)管理與評價相結(jié)合，從資金績效拓展到政策績效，從項(xiàng)目績效覆蓋到單位、部門整體績效。然而，文件的發(fā)布只是全面實(shí)施預(yù)算績效管理萬里長征第一步，還面臨著不少的困難和挑戰(zhàn)。這需要隨著預(yù)算績效管理的推進(jìn)，不斷深化其認(rèn)識，不斷創(chuàng)新拓展其理論，為解決實(shí)踐中出現(xiàn)的問題提供理論指導(dǎo)。為深入貫徹落實(shí)《意見》，財政部下發(fā)關(guān)于貫徹落實(shí)《意見》的通知，旨在加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，切實(shí)提高財政資源配置效率和使用效益。通知要求各部門各地區(qū)要深入分析本部門本地區(qū)預(yù)算績效管理工作實(shí)際，對照《意見》要求，準(zhǔn)確查找存在的差距和突出問題，抓緊研究制定具體、有針對性、可操作的貫徹落實(shí)方案，明確下一步全面實(shí)施預(yù)算績效管理的時間表和路線圖，著力抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、提質(zhì)量，確保貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署不跑偏、不走樣。

三、預(yù)算績效管理面臨的主要問題

堅持問題導(dǎo)向是新時代我們黨治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的鮮明特點(diǎn)。以問題為導(dǎo)向，必須分清問題主次和輕重緩急，抓住當(dāng)前重大問題，使預(yù)算績效顯現(xiàn)出來。

（一）預(yù)算績效管理主要沿著“要我有績效”的路徑在推進(jìn)

“要我有績效”是指財政部門和審計部門對單位預(yù)算績效的評價，以及上級對下級的要求和督查問責(zé)，屬于外在的壓力和約束。若這種外在壓力和約束不能轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動力和激勵，預(yù)算績效管理就會流于形式，會導(dǎo)致一系列問題無法解決。一是實(shí)施成本高。財政支出的年度規(guī)模和數(shù)量很大。如果其績效都要靠外部專家來評價，則耗費(fèi)的人力、物力將是一個很大的數(shù)字。不惜代價搞績效管理有違績效初衷。二是信息嚴(yán)重不對稱。外部專家無論具備什么專業(yè)技術(shù)特長，都不如預(yù)算編制執(zhí)行主體自己了解。在外部評價過程中，被評價者總是存在有意隱瞞和歪曲重要信息的動機(jī)，進(jìn)一步加大了信息不對稱，使績效評價效果打折扣。三是過程控制。在無內(nèi)在動力情況下，預(yù)算績效管理會陷入到事無巨細(xì)、什么都需要文件來做出規(guī)定，最終回到傳統(tǒng)的過程控制上，而不是結(jié)果導(dǎo)向。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定缺乏有效的糾錯機(jī)制

績效目標(biāo)是績效管理的基礎(chǔ)，是整個績效管理系統(tǒng)有效運(yùn)行的前提。預(yù)算單位的目標(biāo)設(shè)定權(quán)通常具有決定性作用，其績效目標(biāo)設(shè)定的自主度非常大。主管部門、財政部門的審核權(quán)和人大的審批權(quán)對績效目標(biāo)設(shè)定的影響微乎其微。財政部門受限于缺乏相關(guān)行業(yè)知識、人員力量不足、對預(yù)算單位了解不充分等情況，很難高質(zhì)量地完成所有部門的目標(biāo)審核工作，大多僅停留在對申報目標(biāo)的合規(guī)性審核。人大的審核權(quán)更是“形式重于實(shí)質(zhì)”。

（三）績效評價的實(shí)施主體缺乏獨(dú)立性

目前普遍采用預(yù)算單位自評和主管部門、財政部門抽查評價相結(jié)合的方法開展績效評價。這種模式能有效減少組織績效評價的協(xié)調(diào)成本，最大限度地在最大范圍內(nèi)開展要求統(tǒng)一、步調(diào)一致的績效評價活動。然而，主管部門和財政部門本身肩負(fù)著監(jiān)管資金的重要責(zé)任，應(yīng)該被作為評價客體納入到績效評價體系，在邏輯上存在悖論和矛盾。這種既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的評價體系，很難獲取公眾的信賴。第三方作為代理人，容易受到委托方的干擾和影響，尤其是當(dāng)財政部門和主管部門作為委托方時，既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的問題會通過代理關(guān)系延伸至第三方；而第三方力量相對薄弱，面對財政部門及相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門等評價客體時，缺乏足夠的底氣和必要的約束手段，有時甚至需要請求評價客體給予幫助，以便至少在形式上能夠完成績效評價的規(guī)定動作。

（四）績效評價的成果未得到充分運(yùn)用

《預(yù)算法》明確規(guī)定“各級政府在編制預(yù)算時要參考上一年有關(guān)支出的績效評價結(jié)果”。實(shí)踐中，依據(jù)或者參考績效評價結(jié)果分配預(yù)算的情況仍占少數(shù)。目前成果利用，主要集中在將績效評價結(jié)果通過書面報告反饋給被評價單位并要求其整改。一方面，因?yàn)槟壳柏斦С隹冃гu價尚處于逐步完善階段，人們對績效評價的認(rèn)識、績效評價制度及體系的建設(shè)、績效評價實(shí)施等方面都存在不足，績效評價結(jié)果的可靠性和準(zhǔn)確性尚待提升；另一方面，按照績效評價結(jié)果安排以后年度預(yù)算的預(yù)算管理機(jī)制尚未建立，目前在上報和批復(fù)部門預(yù)算或者項(xiàng)目預(yù)算時，基本沒有將績效評價結(jié)果納入到預(yù)算分配或調(diào)整因素項(xiàng)目的情況。

四、強(qiáng)化預(yù)算績效管理的政策建議

（一）建立“我要有績效”的預(yù)算績效管理機(jī)制

機(jī)制的轉(zhuǎn)換是強(qiáng)化預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，一是把決策從行政權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榉韶?zé)任和道德義務(wù)，變成一種“風(fēng)險”，讓決策主體小心謹(jǐn)慎地決策和分配、使用及管理資金。二是提高績效目標(biāo)透明度。只有目標(biāo)透明，花錢和辦事才不會脫節(jié)，并產(chǎn)生一種無形的壓力，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生動力，主動地、創(chuàng)造性地把錢花，好把事情辦好，避免亂拍板亂花錢。三是權(quán)力與責(zé)任對稱。有責(zé)無權(quán)，或有權(quán)無責(zé)，均會導(dǎo)致績效低下。過程干預(yù)往往導(dǎo)致有責(zé)無權(quán)，無法實(shí)現(xiàn)績效，且難以問責(zé)。責(zé)任可以推諉或?qū)訉酉乱?，往往?dǎo)致不講績效。

（二）建立績效目標(biāo)糾錯機(jī)制

一是加強(qiáng)行業(yè)主管部門對績效目標(biāo)設(shè)定的管理。由行業(yè)主管部門組織力量成立專門的績效評價機(jī)構(gòu)，歸口管理本行業(yè)的績效評價工作，充分發(fā)揮行業(yè)主管部門熟悉行業(yè)情況，對項(xiàng)目的可行性、必要性和具體實(shí)施情況具有專業(yè)判斷能力的優(yōu)勢，對基層預(yù)算單位申報的績效目標(biāo)給出專業(yè)的、科學(xué)的指導(dǎo)意見。二是要加大各級人大績效管理工作的權(quán)利和責(zé)任，加強(qiáng)人大對績效目標(biāo)的監(jiān)督力度，由人大作為實(shí)施主體組織專業(yè)力量，聘請專家協(xié)助人大開展績效目標(biāo)監(jiān)督等工作。

（三）建立多元評估主體的績效評價體系

一是進(jìn)一步擴(kuò)大和加強(qiáng)人大績效評價職能，逐步將由財政部門為主體的績效評價轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀舜鬄橹黧w的績效評價。二是培育第三方專業(yè)績效評價機(jī)構(gòu)，研究出臺規(guī)范的第三方績效評價辦法，進(jìn)一步規(guī)范中央部門委托第三方參與預(yù)算績效管理工作，增強(qiáng)第三方績效評價的客觀性、公正性、專業(yè)性，為人大主導(dǎo)開展績效評價提供支撐。三是引入公眾評價，充分聽取公眾對于政策和項(xiàng)目執(zhí)行成效的意見和訴求，以有效約束政府權(quán)力，保證評價的獨(dú)立性，增強(qiáng)政府的公信力。

（四）建立績效評價成果應(yīng)用機(jī)制

一是建立績效評價長效機(jī)制，對項(xiàng)目或政策進(jìn)行持續(xù)性評價，以獲得合理、準(zhǔn)確、可靠的評價結(jié)果。二是建立項(xiàng)目或政策間橫向比對機(jī)制，對于效率低、效益差的項(xiàng)目，要施行清退政策。三是建立績效評價結(jié)果與財政預(yù)算的關(guān)聯(lián)機(jī)制，獎懲并舉，將評價結(jié)果最終反饋到預(yù)算安排上。四是建立績效目標(biāo)和績效評價結(jié)果與政策、制度調(diào)整掛鉤機(jī)制，對實(shí)施績效好的政策或制度，加大支持力度；對實(shí)施績效不理想或差的政策或制度，要不斷完善、督促整改，甚至取消，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的不斷完善。