民辦高校法人治理存在的問(wèn)題及其完善

張茂林

中央民族大學(xué)，北京 100081

一、引言

我國(guó)民辦高校在四大法定法人類(lèi)型中究竟屬于哪一種，在目前的教育法體系中尚不能找到明確的答案，根據(jù)《教育法修正案》、《民促法修正案》的立法精神和實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)民辦高校的法人屬性等同或接近于社團(tuán)法人的內(nèi)涵。

二、我國(guó)民辦高校法人治理存在的問(wèn)題

(一)學(xué)校章程建設(shè)不夠完善

民辦高校作為法人在法律上有成立也會(huì)有終止，法律規(guī)定民辦高校必須在學(xué)校章程中詳細(xì)記載法人資格終止的條件和事由，而事實(shí)上大部分民辦高校并沒(méi)有詳細(xì)記載終止法人資格的事由和條件，因此這樣的章程并不符合要求。

(二)資產(chǎn)關(guān)系不夠清晰

法律規(guī)定民辦高校的資產(chǎn)情況必須在章程中予以明確，另外就資產(chǎn)是否要取得合理回報(bào)也必須明確說(shuō)明，而實(shí)際上大多數(shù)學(xué)校沒(méi)有明確說(shuō)明，目的是為了獲得政府稅收優(yōu)惠或其他方面政策的支持。此外對(duì)于終止法人資格后的學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)的處置上，大多數(shù)學(xué)校的規(guī)定比較模糊且無(wú)實(shí)際意義。

(三)董事會(huì)制度不健全

董事會(huì)結(jié)構(gòu)不合理，法律規(guī)定民辦高校董事會(huì)成員數(shù)量不能少于5人，但實(shí)際上不少民辦高校的董事會(huì)成員不到5人，且人員組成結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，缺少社會(huì)人士的參與；董事任職資格與條件規(guī)定不健全，董事長(zhǎng)權(quán)利及董事制約機(jī)制缺失。

(四)董事會(huì)與校長(zhǎng)之間的關(guān)系不夠明晰

民辦高校的校長(zhǎng)是學(xué)校日常管理的最高領(lǐng)導(dǎo)者，同時(shí)也是最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)，《民促法》對(duì)其權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，但沒(méi)有對(duì)其選任機(jī)制、任期等作出規(guī)定，實(shí)際上不少民辦高校采取董事長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)的做法，導(dǎo)致了高校辦學(xué)權(quán)與管理權(quán)的混同，使得董事會(huì)形同虛設(shè)。

三、完善我國(guó)民辦高校法人治理的建議和對(duì)策

(一)應(yīng)該遵循的基本原則

1.程序正義，章程修改程序正義、重大事項(xiàng)決策程序正義、一般事務(wù)處理程序正義以及權(quán)利救濟(jì)程序正義。

2.以人為本，以廣大教職工和學(xué)生為基本主體，尊重其人格尊嚴(yán)和合法權(quán)益，充分發(fā)揮教代會(huì)和學(xué)代會(huì)在法人治理中的參與、決策和監(jiān)督作用。

3.法治，民辦高校的法人治理依據(jù)的法律不僅包括國(guó)家層面的法律法規(guī)體系，還包括學(xué)校章程，其作為一種內(nèi)部最高權(quán)威規(guī)范而存在。

4.權(quán)力分立與制衡，借鑒現(xiàn)代企業(yè)法人治理機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和模式，根據(jù)權(quán)力分立與制衡的基本原則，構(gòu)建“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的組織架構(gòu)，是實(shí)施民辦高校法人治理的基本路徑。

(二)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和法律關(guān)系的調(diào)整

1.完善學(xué)校辦學(xué)章程。正確認(rèn)識(shí)辦學(xué)章程在法人治理中的作用和價(jià)值，民辦高校的辦學(xué)主體、管理層要對(duì)辦學(xué)章程在法人治理中的地位、功能、性質(zhì)等有充分的認(rèn)識(shí)、理解和認(rèn)同，切實(shí)增強(qiáng)章程意識(shí)和依法治校意識(shí)；健全和完善辦學(xué)章程的修改程序，辦學(xué)章程需要隨著辦學(xué)實(shí)際的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整和修改，根據(jù)教職工、學(xué)生等相關(guān)利益主體的權(quán)益訴求而相應(yīng)的予以修改，同時(shí)還要根據(jù)法律法規(guī)的變更、董事會(huì)的變更提議等情況進(jìn)行相應(yīng)的修改。

2.調(diào)整完善出資人與法人之間的財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系。營(yíng)利性民辦高校出資人與法人之間財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系的調(diào)整完善。營(yíng)利性民辦高校在性質(zhì)上等同于普通企業(yè)，作為出資人對(duì)其出資財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)，包括由此而產(chǎn)生的決策權(quán)、收益權(quán)與選擇管理者等一系列權(quán)利；非營(yíng)利性民辦高校出資人與法人之間財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系的調(diào)整完善，如果民辦高校屬于非營(yíng)利性質(zhì)，則舉辦者的行為不能定義為“出資”，而是屬于一種“捐贈(zèng)”行為，因此收益權(quán)不包括在其舉辦權(quán)之中。

3.健全董事會(huì)制度。完善董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)，豐富民辦高校董事會(huì)成員的組成結(jié)構(gòu)，董事的選擇范圍、領(lǐng)域、來(lái)源等要切實(shí)擴(kuò)大，出資者、校長(zhǎng)、教職工代表、社會(huì)專(zhuān)業(yè)人士、社區(qū)代表、學(xué)生家長(zhǎng)代表等都可以作為董事會(huì)董事的選擇范圍；明確董事任職資格、責(zé)任與義務(wù)，對(duì)董事的任職資格、責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行法律上的規(guī)定，是保證董事會(huì)決策效率的重要舉措；限定董事會(huì)的權(quán)利范圍，在法律層面上已經(jīng)對(duì)董事會(huì)的權(quán)利范圍進(jìn)行了明確的規(guī)范和界定。

4.完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。構(gòu)建校長(zhǎng)選拔與任期機(jī)制，考慮到校長(zhǎng)任期與董事會(huì)的任期時(shí)限，本文認(rèn)為校長(zhǎng)任期以4年為適宜，在校長(zhǎng)的選拔機(jī)制上應(yīng)該建立職業(yè)校長(zhǎng)制度，面向社會(huì)公開(kāi)競(jìng)聘；協(xié)調(diào)校長(zhǎng)與董事會(huì)的職權(quán)，應(yīng)該著手構(gòu)建校長(zhǎng)報(bào)告制度，每個(gè)學(xué)期末校長(zhǎng)應(yīng)該向董事會(huì)匯付學(xué)校各項(xiàng)管理情況；建立教授咨議制度，對(duì)構(gòu)成教授評(píng)議會(huì)的成員組成、人數(shù)、參與決策程序等做出明確規(guī)定。

(三)法人治理外部環(huán)境的優(yōu)化

1.健全和完善相關(guān)法律法規(guī)體系。一方面要健全和完善《民促法》等相關(guān)的民辦高校辦學(xué)的法律法規(guī)，妥善處置和協(xié)調(diào)其與其他規(guī)章、法規(guī)、法律之間的關(guān)系，另一方面要學(xué)習(xí)和借鑒歐美國(guó)家關(guān)于民辦高校發(fā)展的相關(guān)成功做法和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

2.規(guī)范地方政府與民辦高校之間的法律關(guān)系。地方政府與民辦高校法律關(guān)系的核心在于管制，從其行政來(lái)分可以分為經(jīng)濟(jì)性管制和行政性管制，為此要合理的確定管制目標(biāo)，對(duì)其營(yíng)利性、公益性等要綜合把握，同時(shí)還要設(shè)置獨(dú)立專(zhuān)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使管制權(quán)，避免出現(xiàn)交叉重疊、效率低下、推諉扯皮等現(xiàn)象。