不動(dòng)產(chǎn)登記法律屬性研究

邱韋煒

（510000 華南師范大學(xué) 廣東 廣州）

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)的法律對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為的規(guī)定僅模糊地散落于不動(dòng)產(chǎn)登記主體、登記中的審查行為、登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任之中，并未對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為的法律屬性進(jìn)行明確定性。

我國(guó)《中華人民共和國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》）第6條規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)。但登記行為的性質(zhì)并不能簡(jiǎn)單地由登記機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定?！段餀?quán)法》第12條規(guī)定了登記機(jī)關(guān)應(yīng)履行查驗(yàn)登記材料、詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人、如實(shí)登記的職責(zé)，第21條規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)因登記錯(cuò)誤給他人造成損害的賠償義務(wù)。但未明確到底是進(jìn)行民事賠償還是行政賠償。《暫行條例》第29條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤給他人造成損害，依照《物權(quán)法》的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。此條同樣回避了登記行為的性質(zhì)?！稌盒袟l例》第30條又規(guī)定登記機(jī)構(gòu)工作人員需依法賠償因其原因造成的損害，但該責(zé)任是民事責(zé)任或者是行政責(zé)任，依然不明晰。

最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法〉若干問(wèn)題的解釋(一)》①第一條關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)糾紛機(jī)制問(wèn)題的規(guī)定也值得討論。雖從規(guī)定可推知其將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的基礎(chǔ)行為認(rèn)定為民事行為，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為本身的性質(zhì)認(rèn)定為行政行為，但該條對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為性質(zhì)的認(rèn)定仍較模糊籠統(tǒng)，應(yīng)做更具體明確的認(rèn)定。另外，本條隱含的意思是，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記糾紛，應(yīng) 采取行政訴訟為主的糾紛解決機(jī)制，而不是采取民事訴訟機(jī)制，這一規(guī)定與2010年《關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第8條關(guān)于當(dāng)事人同時(shí)提起民事訴訟與行政訴訟，應(yīng)該適用“民事先行”的規(guī)則也存在一定的矛盾。

總之，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，我國(guó)學(xué)術(shù)界存在廣泛爭(zhēng)議。由于對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不夠清晰，實(shí)務(wù)中處理不動(dòng)產(chǎn)糾紛也常陷入民行交叉的困惑中。因此有必要對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為的法律屬性進(jìn)行研究。

二、關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記法律屬性的學(xué)說(shuō)及評(píng)析

（一）民事法律行為說(shuō)

1.對(duì)民事法律行為說(shuō)之闡述

持民事法律行為說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的登記行為本質(zhì)上應(yīng)屬于民事法律行為，其應(yīng)為不動(dòng)產(chǎn)登記為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)原因中的法律行為的一部分，是借用登記機(jī)關(guān)的公信力的一種旨在達(dá)成民法上效果的公示行為，而非公權(quán)行為。

2.對(duì)民事法律行為說(shuō)之評(píng)析

把不動(dòng)產(chǎn)登記行為性質(zhì)認(rèn)定為民事法律行為，有其合理之處。其他國(guó)家或者地區(qū)的立法例也有把不動(dòng)產(chǎn)登記列入私法領(lǐng)域的情形。例如，在德國(guó)法中不動(dòng)產(chǎn)登記法即為私法，將其列入民法不動(dòng)產(chǎn)法中規(guī)定；而臺(tái)灣在處理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)與土地法、房地產(chǎn)交易法之間的關(guān)系上同樣涇渭分明，避免了相互之間的重復(fù)矛盾。但筆者認(rèn)為不應(yīng)籠統(tǒng)地把不動(dòng)產(chǎn)登記行為一概定性為民事法律行為，而應(yīng)將其劃分為不同類(lèi)型區(qū)分對(duì)待，否則無(wú)法解釋登記機(jī)關(guān)從事登記時(shí)既維護(hù)申請(qǐng)人的個(gè)人利益，也謀求諸如為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)控制、執(zhí)行不動(dòng)產(chǎn)稅收政策提供基礎(chǔ)等公共利益的事實(shí)。

（二）行政行為說(shuō)

1.對(duì)行政行為說(shuō)之闡述

持“行政行為說(shuō)”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，登記申請(qǐng)人與登記機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的登記申請(qǐng)法律關(guān)系為公法關(guān)系，登記機(jī)關(guān)所為的登記行為為行政行為。登記申請(qǐng)法律關(guān)系在性質(zhì)上是公法上的活動(dòng)，關(guān)乎不動(dòng)產(chǎn)民事權(quán)利的司法救濟(jì)保護(hù)，不宜納入私法行為。其主要以登記簿的設(shè)置和運(yùn)行為對(duì)象，由此產(chǎn)生的關(guān)系發(fā)生在代表國(guó)家公權(quán)力的登記機(jī)構(gòu)與作為私權(quán)利主體的當(dāng)事人之間，具有公法色彩。“行政行為說(shuō)”又因行政行為具體屬于何種行政行為有不同觀點(diǎn)。

（1）行政確認(rèn)說(shuō)。行政確認(rèn)說(shuō)認(rèn)為，登記機(jī)構(gòu)從事的不動(dòng)產(chǎn)登記行為是行政確認(rèn)行為，代表著公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)上的所有權(quán)等物權(quán)進(jìn)行登記公示并依法確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系的行政行為。盡管不動(dòng)產(chǎn)登記與發(fā)證是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示方法，但不動(dòng)產(chǎn)登記同時(shí)也是國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)依當(dāng)事人之申請(qǐng)做出的一種具體行政行為，體現(xiàn)了國(guó)家行政權(quán)力對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的合理干預(yù)，具備行政行為的公信力、確定力、拘束力。

（2）特殊行政行為說(shuō)。持特殊行政行為說(shuō)的觀點(diǎn)認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記雖屬于行政行為，但其不是行政確認(rèn)行為，更非行政許可行為，而是一種特殊的行政行為。不動(dòng)產(chǎn)登記并未為行政相對(duì)人設(shè)立或確認(rèn)行政法上的權(quán)利與義務(wù)，而只是由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)對(duì)客觀事實(shí)或既存權(quán)利狀態(tài)進(jìn)行單純的認(rèn)知和判斷。盡管不動(dòng)產(chǎn)登記可能會(huì)引起不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的變動(dòng)，但這種變動(dòng)是由法律的直接規(guī)定所致，而非行政機(jī)關(guān)的意思表示。其主要目的及功能在于對(duì)登記事項(xiàng)、權(quán)利的公示。而且，不動(dòng)產(chǎn)登記是法律在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)中當(dāng)事人的意思表示之外附加的生效要件，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)發(fā)生的基礎(chǔ)仍賴(lài)于私法自治，而非行政行為。

（3）準(zhǔn)法律行為的行政行為說(shuō)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)法律行為性質(zhì)的嚴(yán)格界定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記不屬于行政機(jī)關(guān)作出的法律行為，而屬于準(zhǔn)法律行為的行政行為。法律行為的行政行為與準(zhǔn)法律行為的行政行為的區(qū)別在于，法律行為的行政行為依據(jù)行政機(jī)關(guān)的意思表示直接產(chǎn)生法律效力，而準(zhǔn)法律準(zhǔn)法律行為的行政行為本身卻并不能直接為相對(duì)人設(shè)定行政法上的權(quán)利與義務(wù)，其所產(chǎn)生的法律效果僅是源于法律的直接規(guī)定。

2.對(duì)行政行為說(shuō)之評(píng)析

（1）對(duì)行政確認(rèn)說(shuō)之評(píng)析。筆者認(rèn)為把不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)認(rèn)定為行政確認(rèn)行為的觀點(diǎn)，不夠妥當(dāng)。在行政確認(rèn)行為中，行政機(jī)關(guān)是行政行為的主體，而行政相對(duì)人的意思表示所起到的作用并不明顯。但是不動(dòng)產(chǎn)登記行為與一般的行政確認(rèn)行為不同的是，權(quán)利人才是登記活動(dòng)的主體，權(quán)利人為行使權(quán)能自愿之所為構(gòu)成登記的基礎(chǔ)，其旨在對(duì)物權(quán)的公示確認(rèn)與權(quán)利維護(hù)。從這種意義上來(lái)說(shuō)，登記機(jī)關(guān)只是以法律賦予的地位和職責(zé)被動(dòng)參與，不能像行政確認(rèn)行為那樣可依職權(quán)主動(dòng)作出（只有在少數(shù)特定事項(xiàng)，比如更正登記方面才允許登記機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)自為）。因此，不能簡(jiǎn)單地把不動(dòng)產(chǎn)登記行為一概地認(rèn)定為行政確認(rèn)行為。

（2）對(duì)特殊行政行為說(shuō)之評(píng)析。特殊行政行為說(shuō)似乎是把不動(dòng)產(chǎn)登記與一般的行政許可、行政確認(rèn)等行政行為做了個(gè)對(duì)比，展現(xiàn)了其特殊之處——不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)發(fā)生的基礎(chǔ)仍賴(lài)于私法自治，不動(dòng)產(chǎn)登記主要是于對(duì)登記事項(xiàng)或權(quán)利的公示。這種學(xué)說(shuō)肯定了不動(dòng)產(chǎn)登記行為具有私法性質(zhì)的這種傾向，但又認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)法律制度框架之下，把不動(dòng)產(chǎn)登記行為認(rèn)定為民事行為比較為難，因此才賦予其 “特殊”地位，但實(shí)際上卻是回避了問(wèn)題，并沒(méi)有清楚、明確地界定不動(dòng)產(chǎn)登記行為的法律屬性，反而將其擺到一個(gè)比較尷尬的位置。

（3）對(duì)準(zhǔn)法律行為的行政行為說(shuō)之評(píng)析。準(zhǔn)法律行為的行政行為并非行政法通說(shuō)中對(duì)于行政行為的類(lèi)型性劃分。雖是另辟蹊徑，但是該種學(xué)說(shuō)并沒(méi)有很好地闡述準(zhǔn)法律行為的行政行為的概念，未對(duì)準(zhǔn)法律行為的行政行為的含義與具體特征與其他行政行為的含義與特征進(jìn)行對(duì)比，未能較好地論述不動(dòng)產(chǎn)登記行為是準(zhǔn)法律行為的行政行為而非其他行政行為或者是民事法律行為。此外，不動(dòng)產(chǎn)登記行為的行為效果不僅由法律規(guī)定產(chǎn)生，還受當(dāng)事人意思表示的影響。因此，準(zhǔn)法律行為的行政行為說(shuō)的觀點(diǎn)說(shuō)服力不足。

（三）雙重屬性說(shuō)

1.對(duì)雙重屬性說(shuō)之闡述

雙重屬性說(shuō)認(rèn)為，不應(yīng)將不動(dòng)產(chǎn)登記行為定性為行政行為或一般的私法行為。不動(dòng)產(chǎn)登記行為一方面表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為，另一方面旨在實(shí)現(xiàn)私人之間的物權(quán)變動(dòng)。若僅將其當(dāng)作為單純的行政行為，則忽視了登記行為的動(dòng)因和效力等私法要素；若將登記行為歸結(jié)為純粹的私法行為，登記行為則失去國(guó)家公權(quán)力的保障，無(wú)法取得最高層次的公信效力。因此，該學(xué)說(shuō)認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記行為應(yīng)兼具公法及私法的雙重屬性。

2.對(duì)雙重屬性說(shuō)之評(píng)析

該說(shuō)之所以將不動(dòng)產(chǎn)登記定性為具有雙重屬性的法律行為，首先是因不動(dòng)產(chǎn)登記的基礎(chǔ)源于民法上的請(qǐng)求權(quán)，其根本目的在于產(chǎn)生私法上的效果；其次，登記機(jī)構(gòu)的性質(zhì)屬于行政機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)怯洐C(jī)構(gòu)沒(méi)有正當(dāng)理由拒絕辦理登記或更正登記時(shí)，當(dāng)事人有權(quán)就登記機(jī)關(guān)的行政不作為提起行政訴訟。此外，登記機(jī)關(guān)從事登記時(shí)并不單純維護(hù)申請(qǐng)人的個(gè)人需要，也謀求公共利益，比如為利害關(guān)系人提供查閱的機(jī)會(huì)、為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)控制、執(zhí)行不動(dòng)產(chǎn)稅收政策提供基礎(chǔ)等。但這種觀點(diǎn)表面上看似完美，其實(shí)質(zhì)上是在民事行為說(shuō)與行政行為說(shuō)兩者之間搖擺不定，最終并未對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)作出正面的回應(yīng)，也并不能為不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤損害賠償指明救濟(jì)路徑，因此筆者認(rèn)為雙重屬性說(shuō)同樣不可取。

三、區(qū)分不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記與不動(dòng)產(chǎn)管理登記

上述的“民事法律行為說(shuō)”、“行政行為說(shuō)”、“雙重屬性說(shuō)”等觀點(diǎn)，都暗含著一個(gè)前提——關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記行為的討論是“一體兩面”的討論?！耙惑w”就是登記機(jī)關(guān)，“兩面”就是登記行為的兩個(gè)屬性——私法屬性或者公法屬性。但，就不動(dòng)產(chǎn)等級(jí)體系來(lái)看，登記機(jī)關(guān)相關(guān)的登記活動(dòng)，真實(shí)的結(jié)構(gòu)其實(shí)是“兩體兩面”。首先，不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)該存在管理登記和權(quán)利登記兩個(gè)范疇。兩個(gè)登記范疇不僅指向不同的功能和登記事項(xiàng)，也要求不同的登記行為構(gòu)成，遵循不同的登記程序或過(guò)程，產(chǎn)生不同的登記效果。因此，筆者認(rèn)為,應(yīng)將不動(dòng)產(chǎn)管理登記定性為行政行為，將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記定性為民事行為。

（一）不動(dòng)產(chǎn)管理登記應(yīng)為行政行為

不動(dòng)產(chǎn)的管理登記主要體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)規(guī)劃、稅收、監(jiān)管的管理，主要包括對(duì)國(guó)土不動(dòng)產(chǎn)動(dòng)態(tài)跟蹤、形成關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的管理依據(jù)和策略、幫助稅收和其他管理利益的實(shí)現(xiàn)等。登記目的是對(duì)國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)狀況管理利益的實(shí)現(xiàn)與保障。一切與不動(dòng)產(chǎn)標(biāo)示有關(guān)的事項(xiàng)均需進(jìn)行登記。登記依據(jù)于法律規(guī)定，其不僅是登記機(jī)關(guān)的義務(wù)，也是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的義務(wù)。因此，無(wú)論是從登記的目的，還是登記的依據(jù)，抑或是登記的機(jī)構(gòu)和事項(xiàng)等看，不動(dòng)產(chǎn)管理登記行為具有明顯的公共屬性和公法屬性，將其定性為行政行為最為適宜。

（二）不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記應(yīng)為民事行為

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記行為應(yīng)被定性為民事行為。首先，無(wú)論是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記的啟動(dòng)、變更或消滅，均是當(dāng)事人意識(shí)自治的范疇，不具備行政行為的強(qiáng)制性、自由裁量性，不應(yīng)將其認(rèn)定為行政行為；其次，實(shí)施登記的機(jī)關(guān)性質(zhì)不影響登記行為本身的性質(zhì)。比如在德國(guó)，德國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)卦O(shè)立在基層法院的土地登記局, 法國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)為地方官署, 雖其性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)，但職能卻是對(duì)私法上的權(quán)利進(jìn)行管理和保護(hù)；最后，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記的目的是為了對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變更或確權(quán)進(jìn)行公示確認(rèn)，該行為本身并沒(méi)有為當(dāng)事人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，民事主體之間的法律事實(shí)和行為才最終決定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)歸屬。因而不動(dòng)產(chǎn)登記為私法行為服務(wù)并附著于私法行為之中。綜上所述，將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記的法律屬性認(rèn)定為民事行為較為合適。

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①最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法〉若干問(wèn)題的解釋(一)》第1條：因不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的歸屬，以及作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記基礎(chǔ)的買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與、抵押等產(chǎn)生爭(zhēng)議，當(dāng)事人提起民事訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法受理。當(dāng)事人已經(jīng)在行政訴訟中申請(qǐng)一并解決上述民事?tīng)?zhēng)議，且人民法院一并審理的除外。