“靶向”施策“精準(zhǔn)”幫扶 打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)
——基于民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的幾點(diǎn)思考

文 ／李 智

黨的十八大以來(lái)，面對(duì)繁重的反貧困和全面建成小康社會(huì)雙重任務(wù)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)過(guò)反復(fù)研究和調(diào)研，提出具有歷史變革意義的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略決策。

2012年，習(xí)近平總書記在河北省阜平縣調(diào)研扶貧工作中明確指出，在扶貧過(guò)程中要摸清情況，切記不能用手榴彈炸跳蚤。

2013年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋在全國(guó)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上明確要求：各級(jí)政府要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，提出扶貧識(shí)別機(jī)制，逐村逐戶了解實(shí)情，集中力量給予扶持，對(duì)貧困戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理，確保扶貧出成效、見成果。同年11月，習(xí)近平總書記在考察湖南省湘西時(shí)強(qiáng)調(diào)：扶貧工作必須扎扎實(shí)實(shí)、實(shí)事求是、因地制宜，要精準(zhǔn)扶貧，切忌只喊口號(hào)、不付諸行動(dòng)，這也是習(xí)總書記首次提出精準(zhǔn)扶貧。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，要求各級(jí)黨委、政府要構(gòu)建完善的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，鞏固了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略地位。

2015年，習(xí)近平總書記在貴州省考察扶貧工作時(shí)明確提出“六個(gè)精準(zhǔn)”，要求各地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中做到扶貧對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)。

2016年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，系統(tǒng)闡述了“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)工作的指導(dǎo)思想、目標(biāo)，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多項(xiàng)貧困人口和貧困地區(qū)脫貧的具體路徑和方法。

至此，精準(zhǔn)扶貧工作思想體系得以建立，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)頂層設(shè)計(jì)的“四梁八柱”基本完成，為全國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作開展提供了科學(xué)指導(dǎo)。

精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的反義詞，是針對(duì)不同地區(qū)、不同農(nóng)戶所采取的不同扶貧方法，在貧困戶識(shí)別、幫扶、管理等方面突出“精準(zhǔn)”二字，其核心理念是精準(zhǔn)識(shí)別真正貧困戶、精準(zhǔn)幫扶貧困戶。民族地區(qū)由于特殊的歷史、自然地理、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)文化因素，存在貧困面廣、貧困程度深、減貧速度慢、減貧成本高及脫貧任務(wù)重的困難，是當(dāng)前及未來(lái)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，直接關(guān)系到全面小康社會(huì)建設(shè)的成敗。湖北武陵山片區(qū)是典型連片貧困民族地區(qū)，是湖北省脫貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”。

民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的困境——面臨“四個(gè)矛盾”

總體上看，以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為基本方略的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)展順利，但在最困難、條件最差的地區(qū)，做最精準(zhǔn)的事，困難可想而知。因此，深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，舉措落實(shí)、政策見效、工作開展還需要一個(gè)過(guò)程，困難不能低估，問(wèn)題不能回避。

以收入為決定性指標(biāo)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)與民族地區(qū)多維貧困的矛盾。貧困具有多維性，不僅指收入不足，還包括文化、教育、健康、精神等貧困。湖北民族地區(qū)具有多維貧困的特征，經(jīng)濟(jì)貧困與教育、健康、文化等貧困交織疊加。目前，以收入為決定性指標(biāo)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)并不符合民族地區(qū)多維貧困的現(xiàn)實(shí)。以經(jīng)濟(jì)脫貧為基礎(chǔ)，更應(yīng)看到教育、健康、文化脫貧對(duì)民族地區(qū)發(fā)展的深遠(yuǎn)意義。扶貧、扶智與扶志結(jié)合才能做到標(biāo)本兼治，使貧困群眾真正走向自尊自立自信與自足的可持續(xù)發(fā)展之路。

精準(zhǔn)識(shí)別的正式性與基層實(shí)踐的非正式性的矛盾。精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。各級(jí)政府均發(fā)布了精準(zhǔn)識(shí)別的制度性文件及規(guī)范化操作流程，由于民族地區(qū)特殊的社會(huì)人文環(huán)境，在基層實(shí)踐中這種制度化規(guī)范難以完全遵守。比如收入調(diào)查如何精確？指標(biāo)限制與實(shí)際需求不匹配如何平衡？扶貧的福利性內(nèi)涵對(duì)大多數(shù)并不富裕的村民構(gòu)成了較強(qiáng)的利益誘惑，也因此誘發(fā)少報(bào)和虛報(bào)收入等行為。在收入調(diào)查無(wú)法精確化的前提下，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶有一定困難。同時(shí)，自上而下的指標(biāo)配額難以保證不同地區(qū)與不同村社間橫向公平。誰(shuí)來(lái)識(shí)別貧困戶，如何識(shí)別貧困戶，仍需工作方法與機(jī)制上的創(chuàng)新。

業(yè)績(jī)導(dǎo)向的“要我脫貧”與貧困主體參與不足的矛盾。以政府為主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧是黨和政府對(duì)貧困群眾的政治承諾，也是莊嚴(yán)的歷史使命。以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的層層目標(biāo)分解將扶貧工作的壓力向下傳導(dǎo)，并與扶貧干部的獎(jiǎng)懲升遷掛鉤。由于民族地區(qū)貧困人口受教育水平較低及對(duì)國(guó)家政策理解的局限性、遲滯性，凸顯了政府扶貧治理下“要我脫貧”的意味。部分貧困戶在對(duì)政府幫扶寄予高度期望與依賴的同時(shí)，對(duì)自我能力發(fā)展的關(guān)切和公共事務(wù)的參與十分有限。比如產(chǎn)業(yè)扶貧的技能培訓(xùn)常常缺乏年輕主體參與，一些集體資產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目群眾參與度不高等。精準(zhǔn)扶貧治理中，貧困群眾既是治理對(duì)象，也是治理主體，亟需進(jìn)一步發(fā)揮他們的主體性、能動(dòng)性與創(chuàng)造性。

高度系統(tǒng)化的政府扶貧與第三方社會(huì)組織缺位的矛盾。以政府為主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧呈現(xiàn)高度系統(tǒng)化特征，自上而下的目標(biāo)分解、資源配置及項(xiàng)目落地實(shí)施體現(xiàn)了政府扶貧治理的可控性。一方面是政府主導(dǎo)下的基層扶貧干部人力及能力或有不足，常面臨“工作做不完，壓力大”、窮于應(yīng)付的困境；另一方面是民族地區(qū)第三方社會(huì)組織在扶貧治理體系中的缺位。公益性、慈善性、專業(yè)性社會(huì)組織是構(gòu)建多元共治的扶貧主體的重要成分，政府購(gòu)買、服務(wù)外包等是實(shí)現(xiàn)善治的有效手段。因此，有必要在精準(zhǔn)扶貧協(xié)同治理框架下，發(fā)揮第三方社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)基層公共人力資源不足之弊，提高精準(zhǔn)扶貧的成效。

民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的出路——正視“四大問(wèn)題”

產(chǎn)業(yè)扶持同質(zhì)化與市場(chǎng)化不足的問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的主要舉措，用于幫助有勞動(dòng)能力的貧困家庭擺脫貧困。筆者調(diào)研的一個(gè)地區(qū)，全面實(shí)施了“1+X”產(chǎn)業(yè)扶貧計(jì)劃，“1”是指全域發(fā)展茶產(chǎn)業(yè)，“X”代表各地因地制宜選擇合適的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。由于受自然地理、農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)因素限制，大多數(shù)地區(qū)呈現(xiàn)同質(zhì)化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。那么，高度同質(zhì)化的農(nóng)產(chǎn)品如何實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的市場(chǎng)價(jià)值？高度分散的貧困戶如何抵御農(nóng)產(chǎn)品銷售的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)？應(yīng)引進(jìn)“公司+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶持模式，利用企業(yè)的產(chǎn)品與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)專業(yè)化能力來(lái)減少貧困群眾的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”的經(jīng)營(yíng)方式實(shí)現(xiàn) “訂購(gòu)—生產(chǎn)—加工—包裝—配送”一體化，彌補(bǔ)民族地區(qū)遠(yuǎn)離市場(chǎng)的劣勢(shì)。

農(nóng)村勞動(dòng)人口的城鎮(zhèn)化流動(dòng)與新村建設(shè)空心化問(wèn)題。民族地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流的同時(shí)，為獲得相對(duì)優(yōu)質(zhì)的教育資源，部分農(nóng)村家庭送子女進(jìn)城租房讀書。農(nóng)村常住人口基本以老人、兒童、留守婦女及殘疾人為主體，與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)形成較大反差。不論是精準(zhǔn)扶貧中的技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持、農(nóng)民夜校，還是新寨、新村建設(shè)或易地搬遷，都需要有勞動(dòng)能力的貧困群眾參與。那么，農(nóng)村勞動(dòng)力外流與城鎮(zhèn)化趨勢(shì)給民族地區(qū)貧困人口帶來(lái)了什么影響，精準(zhǔn)扶貧與新村建設(shè)又該如何適應(yīng)這種變化？需要進(jìn)一步思考解決。

貧困群眾脫貧可持續(xù)性問(wèn)題。讓貧困群眾脫貧并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)。在各種政策措施的作用下，實(shí)現(xiàn)在一個(gè)靜態(tài)時(shí)點(diǎn)上的收入脫貧或許還相對(duì)容易，但要做到持續(xù)的收入增加、脆弱性減少以及能力增強(qiáng)等則需長(zhǎng)久之功。民族地區(qū)貧困群眾對(duì)于脫貧后返貧的主要擔(dān)心來(lái)自因病返貧、紅白喜事花費(fèi)返貧等，可持續(xù)脫貧的影響因素復(fù)雜，導(dǎo)致了貧困生成的動(dòng)態(tài)性與風(fēng)險(xiǎn)性。

工作中仍存在不嚴(yán)不實(shí)不精準(zhǔn)問(wèn)題。脫貧計(jì)劃脫離實(shí)際，有的地方違背客觀實(shí)際，層層加碼提前脫貧時(shí)間，患了“急躁癥”；有的地方認(rèn)為貧困人口不多，脫貧任務(wù)不重，按時(shí)完成沒(méi)有問(wèn)題，犯了“拖延病”；有的政策措施缺乏針對(duì)性操作性，沒(méi)有有效落實(shí)；有的把脫貧工作 “文件化”“會(huì)議化”“表格化”；有的把大量資金用在壘大戶、堆盆景、制作精美掛圖展板上；有的駐村干部不駐村假駐村，幫扶措施沒(méi)到位；有的甚至在考核評(píng)估中弄虛作假，搞喬裝打扮，組織群眾統(tǒng)一答復(fù)口徑，試圖在考核評(píng)估中蒙混過(guò)關(guān)。在貧困識(shí)別上，有的地方“搞擺平”，人為割裂低保與扶貧，導(dǎo)致一定數(shù)量符合條件的貧困人口未納入建檔立卡。在精準(zhǔn)幫扶上，有的表面看幫扶到戶到人，實(shí)質(zhì)上還是搞一刀切，是縮小版的“大水漫灌”。在貧困退出上，有的算賬脫貧，有的突擊脫貧，有的一兜了之，脫貧質(zhì)量不高。

民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的建議——“四個(gè)并重”

2017年2月21日，習(xí)近平總書記主持中央政治局第39次集體學(xué)習(xí)，對(duì)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧提出新的更高要求。3月，習(xí)近平總書記在兩會(huì)期間提出“繡花式”精準(zhǔn)扶貧重要思想。6月23日，習(xí)近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)，研究破解深度貧困問(wèn)題之策。這為深化精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧指明了方向、提供了根本遵循。

統(tǒng)籌兼顧與整體聯(lián)動(dòng)并重。貧困問(wèn)題的產(chǎn)生并非僅僅是貧困個(gè)體自身的原因，也與資源擁有和利用、社會(huì)制度安排等相關(guān)。這要求用整體的角度去看待貧困和反貧困，正確認(rèn)識(shí)民族地區(qū)貧困問(wèn)題的復(fù)雜性、艱巨性，既要從貧困者自身角度提出扶貧方案，也要看到貧困對(duì)社會(huì)發(fā)展全局的影響，將扶貧短期目標(biāo)與中長(zhǎng)期目標(biāo)相均衡，短期績(jī)效與中長(zhǎng)期績(jī)效并重，辯證把握扶貧與扶智、扶志的關(guān)系，將基于能力與資產(chǎn)建設(shè)的開發(fā)式扶貧與兜底式的救濟(jì)型濟(jì)貧相結(jié)合，多管齊下，精準(zhǔn)施策。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧中高度重視科技扶貧、綠色扶貧，引入項(xiàng)目以可持續(xù)發(fā)展為考量，保證“青山綠水”與扶貧脫貧效果并存。深度拓展與延伸貧困適齡人口的文化素質(zhì)教育、職業(yè)技能教育及創(chuàng)業(yè)素質(zhì)教育，以中高職教育為依托，全面提高民族地區(qū)人口素質(zhì)，阻斷民族地區(qū)貧困的代際傳遞。

集中統(tǒng)一與多元協(xié)同并重。貧困產(chǎn)生的多維性與多因性決定了精準(zhǔn)扶貧需要政府與各種社會(huì)力量的協(xié)同治理。精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)以政府為主導(dǎo)，各種社會(huì)主體共同參與的過(guò)程。精準(zhǔn)扶貧治理不是簡(jiǎn)單的一套制度安排，而是涉及多層次、多方面治理主體協(xié)調(diào)互動(dòng)的過(guò)程，在此過(guò)程中既需要正式制度的安排，也需要非正式制度發(fā)揮有效性作用。在上述治理邏輯下謹(jǐn)慎推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制創(chuàng)新，適度引入第三方社會(huì)力量參與民族地區(qū)的扶貧，如引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與精準(zhǔn)識(shí)別與評(píng)估，參與扶貧項(xiàng)目的落地實(shí)施與績(jī)效評(píng)估，吸引公益與慈善資金進(jìn)入民族地區(qū)幫弱助學(xué)等。

產(chǎn)業(yè)增值與收益分享并重。延伸產(chǎn)業(yè)扶貧鏈，建立扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的增值與收益分享機(jī)制，是扶貧脫貧可持續(xù)的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)扶貧是開發(fā)式扶貧的主要形式，隨著科技的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)迭代日益加快。對(duì)于湖北民族地區(qū)而言，有機(jī)、生態(tài)、特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的選擇。因此，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，構(gòu)建貧困人群參與的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目增值與收益分享機(jī)制十分必要。運(yùn)用“公司+合作社+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)合作模式，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品深加工；運(yùn)用“農(nóng)業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”的銷售訂購(gòu)模式，拓寬產(chǎn)品銷售渠道；運(yùn)用“采摘農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游+集體股份經(jīng)濟(jì)”的特色化運(yùn)作模式，提升農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的附加值，幫助貧困農(nóng)戶在分享勞務(wù)收益的同時(shí)，獲得產(chǎn)品價(jià)值鏈的增值收益。

動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與救助機(jī)制并重。貧困產(chǎn)生的多維性與動(dòng)態(tài)性使建立貧困監(jiān)測(cè)與救助機(jī)制成為必要。把扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)差距，整合扶貧部門、民政、社保及農(nóng)業(yè)口的相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建民族地區(qū)貧困人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息互通，以保障扶貧與社會(huì)救助的協(xié)同運(yùn)行，從而真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧與公平正義。